向 勇

（嘉興學(xué)院文法學(xué)院，浙江 嘉興 314001）

1 問(wèn)題的提出

中國(guó)兩億多農(nóng)戶享有的宅基地使用權(quán)，在公法和私法體系中僅有5個(gè)條文。稀缺的宅基地使用權(quán)規(guī)范難以滿足宅基地利用者的制度需求，不能及時(shí)回應(yīng)宅基地制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。長(zhǎng)期處于貧乏狀態(tài)的宅基地法律制度被塞進(jìn)《物權(quán)法》用益物權(quán)體系后，產(chǎn)生了排斥規(guī)范擴(kuò)充和新規(guī)則入法的“抗體”，導(dǎo)致宅基地三權(quán)分置等改革政策的入法，遭遇概念理解、術(shù)語(yǔ)表達(dá)、體系融貫、科學(xué)建構(gòu)等諸多挑戰(zhàn)?！罢刭Y格權(quán)”的法律表達(dá)尤其困難。對(duì)此，學(xué)界至少有7種不同觀點(diǎn)：（1）宅基地使用權(quán)能流轉(zhuǎn)的，宅基地資格權(quán)可解釋為集體成員權(quán)；宅基地使用權(quán)不能流轉(zhuǎn)的，宅基地資格權(quán)應(yīng)被確認(rèn)為剩余權(quán)[1]。（2）宅基地資格權(quán)是將宅基地取得資格從宅基地使用權(quán)中分離出來(lái)單獨(dú)設(shè)立的配給權(quán)[2]。（3）政策文件中的宅基地資格權(quán)應(yīng)理解為農(nóng)民基于其成員資格而專享的宅基地使用權(quán)[3]。（4）基于現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論，資格權(quán)應(yīng)以“取得權(quán)”相稱[4]。（5）宅基地資格權(quán)不宜塑造為用益物權(quán)，其屬性應(yīng)為集體成員權(quán)[5]。（6）宅基地資格權(quán)是一項(xiàng)行使受權(quán)利主體身份影響、受次級(jí)用益物權(quán)限制的宅基地使用權(quán)[6]。（7）資格權(quán)是用益物權(quán)下的人役權(quán)[7]。 上述觀點(diǎn)各有不足。直接使用宅基地三權(quán)分置政策文件的術(shù)語(yǔ)，在《物權(quán)法》的集體所有權(quán)和宅基地使用權(quán)之外，新增宅基地資格權(quán)規(guī)定，缺乏合理的體系接口；從宅基地使用權(quán)中分離出宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)，難以解釋其中的法律邏輯；借鑒德國(guó)民法次級(jí)用益物權(quán)建構(gòu)宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和次級(jí)宅基地使用權(quán)的“三權(quán)”，或者將宅基地資格權(quán)定性為人役權(quán)，難以達(dá)成共識(shí)；從宅基地制度改革試點(diǎn)中提煉可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，無(wú)法穩(wěn)妥解決所要承受的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[8]。

宅基地三權(quán)分置入法路徑，包括法律移植、政策翻譯、制度構(gòu)建和經(jīng)驗(yàn)提煉等。西方國(guó)家缺乏集體土地所有權(quán)下的宅基地使用權(quán)制度，無(wú)法提供有價(jià)值的法律移植樣本，政策文件中的相關(guān)概念又不能直接照搬到法律體系中，缺乏經(jīng)驗(yàn)支撐的制度構(gòu)建容易遁入空想，因而從試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)中提煉宅基地法律規(guī)則是最具可行性的立法路徑。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是，宅基地立法是否只能依據(jù)合法的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)？宅基地使用權(quán)人和宅基地所有權(quán)人自主開發(fā)利用宅基地所形成的自發(fā)秩序是否可作為立法的制度根源？自中國(guó)城鎮(zhèn)化以來(lái)，不僅有自上而下的宅基地制度改革試點(diǎn)，而且有自下而上的并經(jīng)常被認(rèn)定為“違法”的宅基地自主開發(fā)利用行為。宅基地立法僅根植于合法的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，還是應(yīng)同時(shí)考慮民間所形成的宅基地利用的自發(fā)秩序，事關(guān)宅基地立法的正當(dāng)性和實(shí)效性，是不可回避的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2 宅基地制度改革試點(diǎn)中可入法的制度規(guī)則

2.1 集體統(tǒng)一利用宅基地是改革試點(diǎn)中可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)特色法制變遷的路徑通常依賴于將改革試點(diǎn)中可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)確認(rèn)為法律。政府自上而下推進(jìn)的宅基地制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)作為宅基地立法的主要制度根基，理所當(dāng)然。關(guān)鍵是哪些可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)上升為法律制度。

各地盤活閑置、存量宅基地和農(nóng)房的改革舉措略有差異，但在地方政府主導(dǎo)、農(nóng)民集體統(tǒng)一開發(fā)利用宅基地這一點(diǎn)上是相似的。從浙江嘉興的宅基地置換、重慶的“地票”交易，到江西余江、大理市銀橋鎮(zhèn)的宅基地制度改革試點(diǎn)，均為政府主導(dǎo)下的農(nóng)民集體統(tǒng)一利用宅基地的改革模式，是將存量宅基地的農(nóng)戶分散低效利用現(xiàn)狀變革為集體統(tǒng)一節(jié)約、集約利用。余江縣作為2015年全國(guó)15個(gè)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)縣之一，以村集體為單位成立村民理事會(huì)，由村民理事會(huì)成員負(fù)責(zé)村小組的閑置廢棄宅基地退出工作[9]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2017年7月余江縣全縣1 040個(gè)自然村累計(jì)退出宅基地27 530宗3 788畝，其中有償退出的5 321宗901畝，無(wú)償退出的22 299宗2 887畝[10]。大理市銀橋鎮(zhèn)宅基地制度改革試點(diǎn)政策，賦予集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一開發(fā)利用宅基地的權(quán)利，改革試點(diǎn)以來(lái)共收回閑置宅基地33.14畝，重新規(guī)劃了62宗宅基地和兩個(gè)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，2017年，對(duì)宅基地商住兩用的131戶經(jīng)營(yíng)戶收取土地收益調(diào)節(jié)金218萬(wàn)元[11]。在允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的浙江義烏、貴州湄潭等地，受讓人須與村級(jí)組織簽訂宅基地有償使用合同并一次性繳納土地所有權(quán)收益金①參見《義烏市農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓細(xì)則（試行）》和《湄潭縣綜合類集體建設(shè)用地分割登記入市工作方案》。。上述改革試點(diǎn)模式，體現(xiàn)了地方政府的組織地位和農(nóng)民集體的主體作用。筆者認(rèn)為，可將這一改革經(jīng)驗(yàn)概括為宅基地集體統(tǒng)一利用法律制度。所謂宅基地集體統(tǒng)一利用制度，是指農(nóng)民集體對(duì)農(nóng)戶存量宅基地和閑置宅基地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一分配和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，以確保農(nóng)民住有所居，并將集約利用后節(jié)約出來(lái)的宅基地和農(nóng)房面向市場(chǎng)主體設(shè)定用益物權(quán)的土地利用制度。該制度是可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)作為宅基地立法的制度根基。

2.2 集體統(tǒng)一利用制度入法的價(jià)值取向

2.2.1 保障農(nóng)戶基本居住安全，實(shí)現(xiàn)居住正義

相對(duì)于宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，宅基地集體統(tǒng)一利用制度是“禁止買賣宅基地、禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館”等政策要求的具體化，是實(shí)現(xiàn)宅基地居住正義的有效手段。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村實(shí)行宅基地集體統(tǒng)一分配和禁止轉(zhuǎn)讓制度，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村居民居住正義目標(biāo)，體現(xiàn)了土地公有制的基本精神。宅基地制度改革舉措如果允許宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)，則可能出現(xiàn)宅基地占有不均現(xiàn)象，背離土地公有初衷。農(nóng)民集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一分配宅基地，可制度化保障在特定區(qū)域內(nèi)集體成員的居住安全，抑制農(nóng)戶個(gè)體開發(fā)和流轉(zhuǎn)宅基地的非理性行為。

2.2.2 提高宅基地利用效率，適度實(shí)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)價(jià)值

與農(nóng)戶單獨(dú)開發(fā)存量宅基地、個(gè)別流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房相比，集體統(tǒng)一規(guī)劃開發(fā)，可在節(jié)約、集約用地的基礎(chǔ)上產(chǎn)生規(guī)模效益。相對(duì)于宅基地使用權(quán)的徹底私權(quán)化和市場(chǎng)化，集體統(tǒng)一開發(fā)宅基地，并面向市場(chǎng)主體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，可適度實(shí)現(xiàn)宅基地的市場(chǎng)價(jià)值，確保宅基地和農(nóng)房使用權(quán)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的可控、可調(diào)。一方面，集體統(tǒng)一開發(fā)、流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)和農(nóng)房可事先通過(guò)制度設(shè)計(jì)防范投機(jī)資本；另一方面，相對(duì)于農(nóng)戶私人流轉(zhuǎn)行為，集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)行為的公信力強(qiáng)、安全性高，有利于吸引城市自住資本，避免大面積農(nóng)房空置，增強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的人氣，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一分配、統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)宅基地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在兜底居住正義、提升土地資源利用效率等方面具有比較優(yōu)勢(shì)。

2.3 集體統(tǒng)一利用制度入法的權(quán)利依據(jù)

集體土地所有權(quán)公私并存的法律屬性[12]，決定了集體統(tǒng)一利用宅基地的合理性。集體土地所有權(quán)在《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》和《房地產(chǎn)管理法》等公法中均為典型的公法權(quán)利，偏重于實(shí)現(xiàn)集體土地的公益目標(biāo)。雖然《物權(quán)法》擴(kuò)充了集體土地所有權(quán)的私法屬性，但范圍有限，基本未涉及集體統(tǒng)一利用制度。這主要是因?yàn)椤敖y(tǒng)分結(jié)合”的經(jīng)營(yíng)體制以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，農(nóng)用地的分散利用是逾40年制度實(shí)踐的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，成效顯著。然而，宅基地利用與農(nóng)用地利用的制度背景不同。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，隨著國(guó)有住宅建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的充分釋放，激活農(nóng)村存量宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值為大勢(shì)所趨。擴(kuò)張集體宅基地所有權(quán)的私權(quán)屬性，推進(jìn)宅基地集體統(tǒng)一利用是激活宅基地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的有效途徑。當(dāng)農(nóng)村社會(huì)需要維系傍土而居的農(nóng)耕文化和完成糧食生產(chǎn)任務(wù)時(shí)，宅基地集體所有權(quán)的私權(quán)屬性偏重于激勵(lì)農(nóng)戶分散利用宅基地；當(dāng)農(nóng)村社會(huì)需要大幅提升農(nóng)民居住條件、水平和質(zhì)量、便于農(nóng)民“就地城鎮(zhèn)化”時(shí)，宅基地集體所有權(quán)的私權(quán)屬性就應(yīng)偏重于統(tǒng)一利用宅基地。宅基地利用制度隨著農(nóng)民居住需求的變化而變化。宅基地三權(quán)分置政策提出落實(shí)集體所有權(quán)，應(yīng)包含兩方面的含義。一方面，落實(shí)集體土地所有權(quán)的公權(quán)權(quán)能，確保宅基地分配的公平、公開和公正，保障農(nóng)民住有所居；另一方面，落實(shí)集體土地所有權(quán)的私權(quán)權(quán)能，根據(jù)集體的經(jīng)濟(jì)條件，有計(jì)劃、有步驟、分階段地幫助農(nóng)戶修建住宅、改善居住條件、提升居住質(zhì)量并獲取適度的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)收益。宅基地集體統(tǒng)一利用制度是集體土地所有權(quán)私權(quán)屬性的進(jìn)一步落實(shí)。

2.4 集體統(tǒng)一利用制度入法的利益衡量

宅基地集體統(tǒng)一利用制度在確保農(nóng)戶居住安全、提升農(nóng)戶居住質(zhì)量的基礎(chǔ)上，適度增加農(nóng)戶的宅基地財(cái)產(chǎn)性收入，與集體有償出讓宅基地制度相比，它不增加農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，不損及農(nóng)戶現(xiàn)有權(quán)益。如果把農(nóng)民集體有償出讓宅基地、集體獲取經(jīng)濟(jì)利益的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)法律化和制度化，則無(wú)異于取消長(zhǎng)期存在的農(nóng)戶無(wú)償取得宅基地的制度福利。集體統(tǒng)一利用制度在確保農(nóng)戶“住有所居”的基礎(chǔ)上，增加農(nóng)戶宅基地的財(cái)產(chǎn)性收入。其制度功能在于為本集體農(nóng)民“住有所居”承擔(dān)兜底責(zé)任，在農(nóng)戶無(wú)力建造住宅、無(wú)力改善住宅、無(wú)力提升居住質(zhì)量的情形下，集體負(fù)責(zé)幫助建筑、幫助改善、幫助提升，并在此基礎(chǔ)上釋放存量宅基地的經(jīng)濟(jì)效益。建立宅基地集體統(tǒng)一利用制度，與保障農(nóng)戶“宅基地資格權(quán)”不沖突。農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，本質(zhì)上是幾十年來(lái)實(shí)踐中已經(jīng)存在的農(nóng)村村民以戶為單位向農(nóng)民集體申請(qǐng)分配宅基地、經(jīng)依法審批后無(wú)償分配到宅基地、并享有宅基地使用權(quán)這一客觀事實(shí)的法律化和權(quán)利化。農(nóng)戶申請(qǐng)并取得宅基地使用權(quán)的資格應(yīng)被法律確認(rèn)為一種農(nóng)戶的公法權(quán)利。任何單位、組織和個(gè)人不得非法剝奪、限制。宅基地三權(quán)分置政策保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)，目的在于通過(guò)法律手段約束一些地方政府不給農(nóng)戶批宅基地的權(quán)力濫用行為。農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的入法是農(nóng)戶無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用宅基地利益的法律化，是明確宅基地集體利益歸屬的前提。宅基地開發(fā)權(quán)由集體統(tǒng)一行使與宅基地開發(fā)收益歸農(nóng)戶共享是手段與目標(biāo)的關(guān)系，前者是手段，后者是目標(biāo)。農(nóng)民集體沒(méi)有獨(dú)立于集體成員的利益，其統(tǒng)一利用宅基地的所有收益均歸屬于集體成員。

2.5 集體統(tǒng)一利用制度入法的社會(huì)效果

宅基地集體統(tǒng)一利用制度可解決歷史遺留的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。農(nóng)民集體未經(jīng)審批，擅自在集體土地上修建面向市場(chǎng)主體銷售的、不能依法辦理城市房屋產(chǎn)權(quán)登記的商品房，通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)頒發(fā)權(quán)屬證明，這種住房被稱為小產(chǎn)權(quán)房。本質(zhì)上，小產(chǎn)權(quán)房不僅是房的問(wèn)題，更是土地的問(wèn)題，是集體土地使用權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)的問(wèn)題[13]。宅基地集體統(tǒng)一利用制度作為一種適度流轉(zhuǎn)制度，介于禁止流轉(zhuǎn)與自由流轉(zhuǎn)之間，比自由流轉(zhuǎn)更為穩(wěn)妥。一旦該制度入法，即可有效處理小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。小產(chǎn)權(quán)房在滿足集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一分配、確保集體成員居住安全、提升居住質(zhì)量的前提下，可依據(jù)下列情形合法化：（1）占用耕地的小產(chǎn)權(quán)房，如果該土地在農(nóng)用地用途變更規(guī)劃之內(nèi)，可補(bǔ)辦轉(zhuǎn)用手續(xù)，不在用途變更規(guī)劃之內(nèi)的，通過(guò)耕地占補(bǔ)平衡方式彌補(bǔ)；（2）占用集體工商業(yè)用地的，以住宅出讓、出租收入的一定比例作為農(nóng)民社保資金，彌補(bǔ)因占用工商業(yè)用地可能產(chǎn)生的不利影響；（3）占用存量和閑置宅基地的，集體按照計(jì)劃統(tǒng)一分配給農(nóng)戶后，在結(jié)余的宅基地和農(nóng)房上可為市場(chǎng)主體設(shè)立用益物權(quán)。集體統(tǒng)一利用制度一旦妥善解決數(shù)量龐大的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，能為城鄉(xiāng)居民供給更多住宅，釋放宅基地的使用價(jià)值。

3 宅基地自發(fā)秩序作為立法制度根基的證成

3.1 自發(fā)秩序是法律生長(zhǎng)的主流

哈耶克把與人類社會(huì)共同進(jìn)化的習(xí)慣性規(guī)則和抽象的一般性原則稱為“自發(fā)秩序”、“自發(fā)生成的法律”、“自由的法律”或“內(nèi)部規(guī)則”。他梳理西方法律發(fā)展史后發(fā)現(xiàn)，法律作為刻意設(shè)計(jì)的規(guī)則只是一定歷史時(shí)期的產(chǎn)物，伴隨人類社會(huì)共同進(jìn)化的規(guī)則始終是法律生長(zhǎng)的主流。立法是統(tǒng)治者刻意且不受約束的意志的行為觀念及其展開，與13世紀(jì)歐陸君主專制政體的興起有著緊密的勾連，而英國(guó)的普通法傳統(tǒng)堅(jiān)守法律不是個(gè)人意志的產(chǎn)物，而是對(duì)一切權(quán)力的一種限制的理念，成功地抵制了歐陸的專制主義法律觀念的變遷[14]。尊崇自發(fā)秩序的哈耶克并不否認(rèn)制定法，也不貶低制定法，相反，他認(rèn)為自發(fā)進(jìn)化而成的“法律”需要制定法對(duì)它加以修正。演化而成的自發(fā)秩序，不能自證其善法性質(zhì)，甚至不能證明其規(guī)則不是惡法，其所產(chǎn)生的錯(cuò)誤無(wú)法通過(guò)司法來(lái)糾正，并且基于司法過(guò)程發(fā)展和完善的自發(fā)規(guī)則，發(fā)展進(jìn)程緩慢，不能對(duì)全新的情勢(shì)做出及時(shí)的、合理的調(diào)適，制定法機(jī)關(guān)有必要及時(shí)引導(dǎo)、糾正、承認(rèn)或否認(rèn)自發(fā)規(guī)則的效力[14]。自發(fā)秩序與制定法既相互對(duì)立又相互聯(lián)系。自發(fā)秩序約束制定法的任性，制定法修正自發(fā)秩序的邪性。自發(fā)秩序?yàn)橹贫ǚㄌ峁┝⒎ǖ闹贫雀贫ǚ樽园l(fā)秩序搭建完善的制度平臺(tái)。自發(fā)秩序作為立法制度根基，是人類法制變遷的基本規(guī)律。

3.2 中國(guó)宅基地自發(fā)秩序與宅基地管制制度相伴而生、相互促進(jìn)

中國(guó)宅基地立法始終沒(méi)有在制定法層面真正建構(gòu)起來(lái)，或者說(shuō)，它建構(gòu)的只是單一的宅基地管制法。強(qiáng)調(diào)宅基地公益屬性、壓抑宅基地私益屬性的宅基地管制法，未能阻止宅基地自發(fā)秩序的興盛。1982年的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》和1986年的《土地管理法》開啟了宅基地行政管制模式，1998年修訂的《土地管理法》確立了嚴(yán)格的宅基地管制制度，農(nóng)民自主利用宅基地的行為被嚴(yán)加約束。這種宅基地管制制度成為推進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化的制度支撐，但限制了宅基地利用的市場(chǎng)配置機(jī)制，閑置的宅基地資源不能得到更好利用，造成法律產(chǎn)權(quán)和事實(shí)產(chǎn)權(quán)不相一致，而后者誘發(fā)了宅基地利用的隱性市場(chǎng)[15]。到城鎮(zhèn)化高速發(fā)展時(shí)期，城鎮(zhèn)房地產(chǎn)財(cái)富效應(yīng)輻射到被《土地管理法》凍結(jié)了財(cái)產(chǎn)流通價(jià)值的農(nóng)村宅基地，游走在法律邊緣的各種違章占用、利用宅基地的行為層出不窮，不停蠶食住宅建設(shè)用地的增值收益，形成農(nóng)戶自主改善居住條件并主動(dòng)激活宅基地財(cái)產(chǎn)流通價(jià)值的自發(fā)秩序。中國(guó)現(xiàn)行管理規(guī)定禁止宅基地使用權(quán)向本集體之外的主體流轉(zhuǎn)，這一規(guī)定在實(shí)踐中遭遇了私下流轉(zhuǎn)盛行和宅基地閑置浪費(fèi)的挑戰(zhàn)[16]。據(jù)國(guó)土部門不完全統(tǒng)計(jì)，截至2007年上半年，全國(guó)“小產(chǎn)權(quán)”房面積已經(jīng)達(dá)到66億m2，占全國(guó)村鎮(zhèn)房屋建筑面積的20%以上[17]。據(jù)如是金融研究院測(cè)算，截至2018年，全國(guó)住房總量約為300億m2，其中小產(chǎn)權(quán)房總建筑面積約為73億m2，目前小產(chǎn)權(quán)房總面積占住房總建筑面積比例約為24%。雖然各類違章建筑突破了地方性法規(guī)和規(guī)章有關(guān)住宅層數(shù)和建筑面積的規(guī)定，但它在實(shí)現(xiàn)宅基地權(quán)利人自身利益最大化的同時(shí)，亦對(duì)公共利益有所增益，尤其是為外來(lái)務(wù)工人員提供的廉價(jià)出租房，客觀上為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。宅基地自發(fā)秩序的公益性與宅基地管制制度的公益性殊途同歸。這也是嚴(yán)格的宅基地管制制度無(wú)法從根本上消除宅基地自發(fā)秩序的根源所在。

3.3 宅基地自發(fā)秩序已部分合法化

宅基地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體，宅基地使用權(quán)屬于農(nóng)戶，宅基地利用行為只要在集體所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的制度框架內(nèi)，均屬權(quán)利的正常行使。存量宅基地“物盡其用”的利用規(guī)則沒(méi)有必要完全交給立法者去創(chuàng)造，由宅基地權(quán)利人根據(jù)市場(chǎng)環(huán)境自主利用更有利于充分釋放宅基地的資源效能。雖然城中村的“違章建筑”、大城市周邊城郊農(nóng)村的“小產(chǎn)權(quán)房”至今尚未取得合法地位，但一些“輕度突破”規(guī)則的宅基地利用行為，已被政策默許。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村住宅通常突破“法定”的3層，變?yōu)?層或5層，往往以車庫(kù)、門面、露臺(tái)等形式“合法”存在。數(shù)量眾多的“農(nóng)家樂(lè)”的合法化更加典型。農(nóng)家樂(lè)用地主要不是商業(yè)用地，而是農(nóng)戶自己的存量宅基地?！白∞r(nóng)家屋”是指農(nóng)戶在不需要申請(qǐng)審批改變土地用途的情形下適當(dāng)修整原有住宅，用于接待游客居??；“干農(nóng)家活”是在農(nóng)戶的自留地上從事蔬菜瓜果采摘活動(dòng)。農(nóng)戶利用宅基地開展的一系列鄉(xiāng)村休閑旅游活動(dòng)，屬于利用宅基地獲取新增經(jīng)濟(jì)利益，是在行使《物權(quán)法》沒(méi)有規(guī)定的宅基地使用權(quán)的收益權(quán)能。這種“突破”法律規(guī)定，容身于宅基地自發(fā)秩序中的收益權(quán)能，已被各地“農(nóng)家樂(lè)”政策合法化。

綜上，尊重自發(fā)秩序意味著尊重民意，取法于自發(fā)秩序意味著取法于民。宅基地自發(fā)秩序是宅基地立法制度規(guī)則的重要來(lái)源，不容忽視。

4 宅基地自發(fā)秩序中可入法的內(nèi)部規(guī)則：以城中村宅基地超標(biāo)擴(kuò)建為例

宅基地自發(fā)秩序中應(yīng)入法的內(nèi)部規(guī)則，首先可推薦城中村“違章建筑”中所蘊(yùn)涵的宅基地超標(biāo)擴(kuò)建規(guī)則。

4.1 超標(biāo)擴(kuò)建內(nèi)部規(guī)則奠基于地方政府與被征地農(nóng)民之間的契約

深圳農(nóng)村土地征收始于20世紀(jì)80年代初期，其法律依據(jù)為1982年5月14日施行的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》。其征收補(bǔ)償規(guī)定有兩條，一是農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口或城鎮(zhèn)戶口，二是剩余勞動(dòng)力安置到集體所有制單位或由用地單位招收。但這兩項(xiàng)待遇有前提條件，轉(zhuǎn)戶口的條件是“生產(chǎn)隊(duì)的土地已被征完，又不具備遷隊(duì)、并隊(duì)條件的”，就業(yè)的條件是按照“發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)、遷隊(duì)或并隊(duì)”途徑確實(shí)安置不完的。當(dāng)時(shí)的用地單位缺乏條件安置全部的剩余勞動(dòng)力，政府也沒(méi)有能力全部安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。因此，政府的策略是，不把生產(chǎn)隊(duì)土地全部征收，留出一定的集體用地，發(fā)展“社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)”，既不遷農(nóng)民戶口又不安排農(nóng)民就業(yè)。在政府、用地單位與農(nóng)民的博弈中，最后達(dá)成的征收協(xié)議的要點(diǎn)是：（1）保留農(nóng)民的宅基地或者集中劃定宅基地（每戶150 m2）以確保農(nóng)民生活條件；（2）保留一部分農(nóng)村集體的工商用地（每人15 m2）以確保發(fā)展社隊(duì)工副業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)；（3）按照規(guī)定發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)；（4）戶口不遷、工作不管?？陀^地看，政府根據(jù)財(cái)政狀況和用地單位實(shí)際，選擇降低征地難度和成本的方式征地，對(duì)政府而言是有利的；而農(nóng)民既沒(méi)有得到城市戶口也沒(méi)有得到穩(wěn)定的工作崗位，失去了維持生計(jì)的耕地，只保留了宅基地，是不利的。但時(shí)過(guò)境遷，原本在土地征收安置方案中處于不利地位的農(nóng)民，轉(zhuǎn)而成為城市發(fā)展的受益者。迅速發(fā)展的城市帶來(lái)大量工商企業(yè)，聚集大量人口，也造就了需求驚人的房屋租賃市場(chǎng)。當(dāng)年保有一塊宅基地的農(nóng)民，不斷增高房屋，通過(guò)“種房子”的方式收獲不菲租金。宅基地變成“聚寶盆”是契約產(chǎn)生的增值收益。

4.2 超標(biāo)擴(kuò)建內(nèi)部規(guī)則發(fā)端于農(nóng)民的生計(jì)

城中村農(nóng)民違反規(guī)定修建超面積、超層數(shù)的住宅，主要出于生計(jì)的考慮。既不遷移戶口又不安排工作的土地征收方案，實(shí)際上等于讓農(nóng)民“自謀出路”?！氨Ａ簟钡恼爻蔀檗r(nóng)民唯一生存財(cái)產(chǎn)，農(nóng)民不得不依靠宅基地自謀生計(jì)。在利用宅基地過(guò)程中，凡是有利于生計(jì)并不違背公序良俗的行動(dòng)，就是正當(dāng)?shù)?、合理的。是放開農(nóng)民自主利用宅基地的謀生行為，還是繼續(xù)管制農(nóng)民的宅基地使用、收益權(quán)能，其實(shí)已不難判斷。即使堅(jiān)持宅基地利用的管制制度，也應(yīng)當(dāng)選擇相對(duì)寬松的管制思路。深圳城中村宅基地管制立法出于農(nóng)民生計(jì)安全的考慮，沒(méi)有強(qiáng)行拆除違章建筑，促成了城中村宅基地利用內(nèi)部規(guī)則的生成。

4.3 超標(biāo)擴(kuò)建內(nèi)部規(guī)則融合了宅基地私益與公益

第一，大幅增加宅基地使用權(quán)人的財(cái)產(chǎn)性收入。以平均數(shù)計(jì)算，一幢11層的違章建筑共22套房，一套房的租金按承租人月工資10%計(jì)算，宅基地使用權(quán)人的租金收入至少相當(dāng)于兩個(gè)人的月工資①該數(shù)據(jù)為筆者入戶訪談時(shí)調(diào)研所得。，這足以讓房東過(guò)上體面的生活。

第二，滿足了外來(lái)務(wù)工人員的居住需求。深圳作為改革開放特區(qū)，率先推進(jìn)工業(yè)化和城市化建設(shè)，迅速聚集了大量外來(lái)務(wù)工人員。他們的居住需求與城中村農(nóng)房廉價(jià)租賃房供求相匹配。這些違章建筑緩解了他們的安居壓力，使他們能以更少的居住成本保住更多的打工收入。集中而密集的“廉租房”，讓一幢樓的租戶都是親朋好友，一個(gè)村的租戶都是“老鄉(xiāng)”，讓外鄉(xiāng)人得到更多的精神慰藉。這也間接地為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。短期的臨時(shí)工變成了穩(wěn)定的長(zhǎng)期工，為用工單位留住了大量的廉價(jià)勞動(dòng)力，維系了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

第三，解決了政府建造公共住房的后顧之憂。政府出資修建公共住房不會(huì)有太多贏利空間。前期要?jiǎng)潛芡恋?、建造住宅，后期要維護(hù)房屋、催繳租金，還要解決住戶之間可能發(fā)生的各種矛盾和沖突。政府很難從公共住房中獲取可觀的財(cái)政收入，相反，公共服務(wù)方面稍有差池，易激發(fā)群體性事件。城中村村民以市場(chǎng)化方式建造廉租房，客觀上也是替政府分憂。不僅節(jié)省了政府的財(cái)政開支，節(jié)約了國(guó)家的建設(shè)用地，還一次性解決了外來(lái)務(wù)工人員的安居問(wèn)題，永久性解決了當(dāng)?shù)厥У剞r(nóng)民的安置問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了公共利益的最大化，理應(yīng)得到法律的承認(rèn)和政策扶持。

第四，合法化城中村的違章建筑的內(nèi)部規(guī)則，有成例可鑒，比如美國(guó)“斧頭權(quán)”的合法化[18]。失去耕地的農(nóng)民利用宅基地自主修建住宅以滿足生存和發(fā)展需要的內(nèi)部規(guī)則，雖然超過(guò)了法定建筑的層數(shù)和面積，但它融合了私益和公益，應(yīng)被提升為法律規(guī)則。

5 結(jié)論

宅基地制度改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與宅基地自發(fā)秩序的內(nèi)部規(guī)則，相互競(jìng)爭(zhēng)又殊途同歸。城中村村民自主開發(fā)宅基地所遺留的“違章建筑”鱗次櫛比，實(shí)際上是農(nóng)民集體成員之間心照不宣的集體行動(dòng)。蘊(yùn)涵在小產(chǎn)權(quán)房中的集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一分配和統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的“違規(guī)”操作，逐漸成為改革試點(diǎn)中集體統(tǒng)一利用宅基地制度的有益借鑒。集體統(tǒng)一利用制度的入法，能有效解決諸多宅基地利用中的歷史遺留問(wèn)題。宅基地試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)與自發(fā)秩序之間的相輔相成，奠定了宅基地三權(quán)分置入法的雙重制度根基。集體統(tǒng)一利用制度與城中村宅基地自主開發(fā)內(nèi)部規(guī)則可有機(jī)融合為一項(xiàng)新的宅基地法律規(guī)則。由此，實(shí)現(xiàn)宅基地三權(quán)分置的可行措施是：在私法體系內(nèi)，維持宅基地集體所有權(quán)與宅基地使用權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)，并引入宅基地集體統(tǒng)一利用制度，讓有條件的農(nóng)民集體統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一分配和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)宅基地，適度釋放宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)價(jià)值；在公法體系內(nèi)，將農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地、無(wú)償取得宅基地并長(zhǎng)期占有宅基地的合法權(quán)益升級(jí)為宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，并明確其公法權(quán)利性質(zhì)。