□ 臺州市自然資源和規(guī)劃局 束邱愷 鄭扶軍

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及思想觀念的變化，現(xiàn)行宅基地制度弊端日益顯著，每年有大批農(nóng)民遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村奔赴城市，人口大量遷徙，農(nóng)村呈現(xiàn)大量宅基地閑置的現(xiàn)象，造成了土地資源的浪費。同時，在經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)以及城市郊區(qū)，受到經(jīng)濟利益的驅(qū)使，多數(shù)農(nóng)戶選擇私下流轉(zhuǎn)宅基地，這種行為隱藏著不確定風(fēng)險，一旦發(fā)生經(jīng)濟糾紛，許多農(nóng)戶可能失去賴以生存的宅基地，導(dǎo)致宅基地社會保障功能喪失，導(dǎo)致許多農(nóng)戶無地可住，進而對社會穩(wěn)定產(chǎn)生威脅。

筆者通過調(diào)研宅基地“三權(quán)分置”國家試點地區(qū)義烏、德清、成都市郫都區(qū)，發(fā)現(xiàn) “三權(quán)分置”改革帶來以下實實在在的好處。一是激活了農(nóng)村存量土地資產(chǎn)，促進集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民增收，將土地管理職權(quán)賦予村集體，將宅基地級差收益歸村集體，將宅基地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得的收益進行分成，有效增加了農(nóng)村土地財產(chǎn)性收入。二是促進鄉(xiāng)村振興，拓寬農(nóng)村就業(yè)渠道，村集體統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)村道、排污、路燈、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)一村農(nóng)房建筑風(fēng)格，改善了農(nóng)村環(huán)境風(fēng)貌，同時提供了諸多民宿、餐飲、交通等相關(guān)行業(yè)就業(yè)機會，解決了駐留在農(nóng)村的中老年人的就業(yè)問題，吸引了年輕人回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，達(dá)到了鄉(xiāng)村振興的目的。三是創(chuàng)新宅基地管理新機制，促進用地集約節(jié)約，“三權(quán)分置”試點為村集體增加收益，調(diào)動了村集體組織管理的主動性。試點地方出臺鼓勵合法宅基地利用、限制或禁止違法用地利用的政策，充分調(diào)動了村集體主動管理宅基地的積極性，村集體對村內(nèi)違法用地進行制止，對閑置土地進行充分利用，形成了政府管村、村管農(nóng)戶的新機制。四是明晰宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。宅基地“三權(quán)分置”在法律和政策上明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有利于堅持和鞏固集體所有制，保障農(nóng)戶長期保留或自愿退出宅基地的權(quán)利，解決農(nóng)民進城的后顧之憂，促進新型城鎮(zhèn)化。

2018年2月，黨中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（中發(fā)〔2018〕1號），明確提出“要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’，即落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)”。從目前來看，國家試點地區(qū)義烏、德清、成都市郫都區(qū)已完成試點任務(wù)，下階段可能在全國部署相關(guān)工作。但宅基地“三權(quán)分置”制度受到現(xiàn)行法律法規(guī)的滯后性、傳統(tǒng)思想的束縛及經(jīng)濟人自利行為的影響存在一定的不確定性。為此，筆者在學(xué)習(xí)借鑒三個試點地區(qū)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對臺州市甚至全國推進農(nóng)村宅基地改革提出一些對策建議。

一、臺州市農(nóng)村宅基地權(quán)利現(xiàn)狀及存在的問題

據(jù)調(diào)研統(tǒng)計，臺州市共有宅基地171.8萬宗，村莊用地總面積52883.62萬平方米，戶均用地面積375.78平方米，人均用地面積103.27平方米（按農(nóng)村常住人口512.09萬計算）。全市宅基地已登記發(fā)證農(nóng)戶數(shù)113.30萬戶，約占符合登記條件總數(shù)的93.08%。宅基地管理存在以下問題。

（一）村莊規(guī)劃成效不突出

臺州市農(nóng)村在2009年逐步開展村莊規(guī)劃編制，2012年基本完成。在此之前，為方便生產(chǎn)生活，村莊主要沿河、沿路建設(shè)。村莊規(guī)劃編制時由于村干部任期時間短，長遠(yuǎn)發(fā)展考慮不足，與城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃結(jié)合不緊密，編制內(nèi)容對鄉(xiāng)土建筑元素提煉不足，缺少特色；實施階段又因規(guī)劃空間不斷收緊、土地指標(biāo)日趨緊張，處于經(jīng)常調(diào)整狀態(tài)，與農(nóng)民宅基地建設(shè)實際需求脫節(jié)，未發(fā)揮有效的規(guī)劃引領(lǐng)作用。

（二）違法違章建設(shè)現(xiàn)象較普遍

據(jù)年度土地變更調(diào)查以及正在推進的農(nóng)房發(fā)證數(shù)據(jù)統(tǒng)計，宅基地存在違法或違章建設(shè)的戶數(shù)占總數(shù)的85%以上，絕大多數(shù)進村道路、文化禮堂、村辦公樓等都未履行報批手續(xù)。房前屋后違法建設(shè)和超層建設(shè)現(xiàn)象尤為普遍。

（三）宅基地退出和收回機制未建立，村莊只增不減

村集體經(jīng)濟組織作為宅基地所有權(quán)人，在宅基地管理過程中主人翁意識不夠強，全市“應(yīng)拆未拆”老屋和閑置宅基地較多。據(jù)統(tǒng)計，全市現(xiàn)有閑置宅基地（含閑置農(nóng)房）共計80448宗，面積464.14萬平方米，約占總數(shù)的4.68%。2013—2017年，全市農(nóng)村常駐人口下降了30多萬，而村莊總面積和人均面積卻逐年上升。

（四）存在一定數(shù)量的私下流轉(zhuǎn)現(xiàn)象

據(jù)統(tǒng)計，全市閑置宅基地以出租、合作、聯(lián)營等方式已流轉(zhuǎn)2.15萬宗，其中本集體經(jīng)濟組織內(nèi)流轉(zhuǎn)8567宗，本集體經(jīng)濟組織外流轉(zhuǎn)1.28萬宗，未流轉(zhuǎn)但有流轉(zhuǎn)意向2.2萬宗；流轉(zhuǎn)后仍用于居住1.95萬宗，用于鄉(xiāng)村旅游（餐飲、住宿、零售等）4010宗，用于加工制造業(yè)2825宗，用于養(yǎng)老、文化等其他用地1164宗。用于出租居住的，主要是城鄉(xiāng)結(jié)合部多余住宅出租給外地人；用于鄉(xiāng)村旅游的，主要是依托溫嶺石塘、仙居神仙居、天臺國清寺等旅游景點，村民自辦或集中聯(lián)辦形成旅游、住宿、餐飲特色點。

二、臺州市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”存在的問題

（一）宅基地自愿退出難

“三權(quán)分置”將增強農(nóng)戶對宅基地權(quán)益保護意識，農(nóng)戶在退出宅基地時期望得到與宅基地入市收益或拆遷標(biāo)準(zhǔn)一致的補償。因此，農(nóng)房退出時需要大量的資金，無論是政府主導(dǎo)還是集體主導(dǎo)退出時，都存在資金籌集問題，資金籌集不到位會影響工作覆蓋面。宅基地退出難將增加集體土地征收、全域土地綜合整治等工作難度。

（二）受惠面不廣泛

“三權(quán)分置”最核心的是適度放活使用權(quán)，農(nóng)戶可以通過宅基地復(fù)墾、出租、抵押、用于旅游等第三產(chǎn)業(yè)等幾種方式增收。而宅基地復(fù)墾需要有復(fù)墾潛力，第三產(chǎn)業(yè)需要有旅游等產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，“三權(quán)分置”全面鋪開后短期內(nèi)受惠面可能不廣泛。

（三）可能會對房地產(chǎn)市場產(chǎn)生影響

宅基地總量大，開發(fā)和使用成本相對較低，如大量農(nóng)房長期出租和轉(zhuǎn)讓（特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部、城中村）將會對現(xiàn)有的房地產(chǎn)市場供需狀況造成影響，可能會對土地一級市場造成沖擊。

（四）農(nóng)村違法用地、違章建筑可能會增多

受宅基地財產(chǎn)性收入增多的驅(qū)動，農(nóng)戶可能會擅自增加宅基地使用面積和建筑面積，如果缺乏有效監(jiān)管，宅基地違法違章建筑現(xiàn)象會增加。

（五）不利于建設(shè)用地規(guī)模調(diào)控

農(nóng)村宅基地價值突顯，農(nóng)民會減少宅基地退出意愿。部分農(nóng)戶存在傳統(tǒng)觀念的葉落歸根思想，雖然人已進城，但仍不愿意退出農(nóng)村宅基地。農(nóng)民既可以進城買房又可以保留宅基地，整體建設(shè)用地規(guī)模加大。

三、農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”試點處置經(jīng)驗

義烏、德清、成都市郫都區(qū)作為宅基地“三權(quán)分置”國家試點地區(qū)，在當(dāng)?shù)攸h委政府的高度重視下，已取得一定成效并各有特色。

（一）義烏建立較完整的宅基地管理政策體系，充分發(fā)揮集體組織的自主權(quán)

義烏市首創(chuàng)宅基地“資格權(quán)”概念，并從宅基地的取得置換、明晰產(chǎn)權(quán)、抵押擔(dān)保、入市轉(zhuǎn)讓、有償使用、自愿退出及民主管理等七個方面進行了制度創(chuàng)新，系統(tǒng)建立了農(nóng)村宅基地制度改革試點制度體系。義烏在農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革實踐中注重發(fā)揮集體組織作為宅基地所有權(quán)人的主動性，賦予集體組織各項職能，允許其自主規(guī)劃和改造村莊，實施“多規(guī)合一”，將土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護與修復(fù)規(guī)劃、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等專項規(guī)劃相融合；允許自主分配宅基地，實行宅基地有償選位、有償調(diào)劑、有償使用政策；允許自主選擇發(fā)展方向，宅基地復(fù)墾安置除了可以選擇“立改套”外，也可以選擇有償退出。農(nóng)村宅基地有償退出是優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合的主要途徑。有償退出采取通過綜合整治復(fù)墾為耕地等農(nóng)用地，驗收合格后折算為建設(shè)用地指標(biāo)“集地券”，“集地券”可以在資源要素交易平臺進行交易，掛牌交易未成功的政府按40萬元/畝的保護價回購。義烏的農(nóng)村宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是有限制的轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)讓方必須保證轉(zhuǎn)讓后仍擁有人均不少于15平方米的合法住宅；受讓方有特殊約定，在已改造的村受讓方為義烏市范圍內(nèi)農(nóng)業(yè)戶籍人員轉(zhuǎn)讓，使用年限最高為70年，在未實施或正在實施改造的村受讓方是本集體組織內(nèi)部村民。義烏市全市村級組織在改革中共獲利51.62億元。義烏還建立了農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價體系，為宅基地轉(zhuǎn)讓、抵押貸款提供價值評估依據(jù)。

（二）德清實行寬松的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，鼓勵宅基地用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展

德清縣出臺了農(nóng)村經(jīng)濟組織成員認(rèn)定辦法，實行成員身份的動態(tài)管理機制，集體經(jīng)濟組織成員的資格權(quán)因出生而獲得，隨死亡而消滅。德清縣宅基地“三權(quán)分置”改革實踐中，最大的特色在于對宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓實行寬松條件。受讓人不受區(qū)域和身份限定，可以是居民、農(nóng)民或者非中國公民，但經(jīng)轉(zhuǎn)讓取得宅基地及農(nóng)房的用途受限，禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館，必須用于興辦農(nóng)村電商、民宿、餐飲、養(yǎng)老、科研、創(chuàng)意、文化產(chǎn)業(yè)和符合條件的小型加工業(yè)等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，轉(zhuǎn)讓年限最高不超過30年。同時，因轉(zhuǎn)讓條件寬松，抵押權(quán)處置易實現(xiàn)，德清集體土地上的農(nóng)房抵押工作開展順利，全縣農(nóng)房抵押金額達(dá)2億。德清縣對“三權(quán)分置”試點村下達(dá)耕地保護、村建設(shè)用地規(guī)模等宏觀土地管理的任務(wù)，而具體的建房條件審批、違法用地監(jiān)管、違章建筑的拆除等均由村集體管理，創(chuàng)新性地探索并創(chuàng)建了積極有效的農(nóng)村土地管理新機制。

（三）成都市郫都區(qū)相對固化宅基地資格權(quán)，允許宅基地收回后直接“招拍掛”入市

成都市郫都區(qū)宅基地“三權(quán)分置”改革實踐中最大特色在于借鑒農(nóng)村集體資產(chǎn)“股權(quán)量化、靜態(tài)管理”的思路，以村民自治、集體決策的形式大力推行宅基地分配資格“生不增、死不減”的做法，保持宅基地資格權(quán)相對固化，資格權(quán)可以繼承，有效控制了宅基地建設(shè)用地規(guī)模，簡化了宅基地管理。郫都區(qū)針對其農(nóng)村居住地相對集中，宅基地較為連片的實際情況，建立宅基地有償退出制度，鼓勵農(nóng)戶在戶有所居的情況下退出宅基地，退出的宅基地由集體經(jīng)濟組織有償收回，并給集體經(jīng)濟組織發(fā)放不動產(chǎn)權(quán)證。如該地塊規(guī)劃為非商住的建設(shè)用地，允許通過招拍掛形式直接入市，年限參照國有建設(shè)用地土地年限設(shè)置。

四、臺州市農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”處置對策建議

宅基地不再僅僅承擔(dān)農(nóng)民的住房保障功能，其使用權(quán)將成為要素商品，有條件地進入要素市場。并有利于城鎮(zhèn)化進程，通過為農(nóng)民抵押貸款、提供原始資金積累，對農(nóng)民進城起“幫襯作用”。

（一）健全農(nóng)村宅基地管理法規(guī)體系

現(xiàn)行法律法規(guī)中沒有專門針對宅基地管理的規(guī)范，《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》僅明確禁止宅基地使用權(quán)的抵押，《土地管理法》《物權(quán)法》明確了宅基地集體所有、農(nóng)民使用、“一戶一宅”、限制抵押和流轉(zhuǎn)等基本原則，然而宅基地管理涉及面廣，情況復(fù)雜，現(xiàn)行部分法律限制了宅基地的資產(chǎn)盤活，是否可以出臺配套政策，使得違法違規(guī)使用宅基地的責(zé)任更加明確，宅基地的審批、使用、流轉(zhuǎn)、監(jiān)管更加規(guī)范，對空置宅基地拆除復(fù)墾、收回和退出更具可操作性。在宅基地制度改革的背景下，需要完善一系列配套政策，做好頂層設(shè)計，統(tǒng)籌考慮宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)落實中的關(guān)系，建立宅基地入市后增值收益的分配機制。

（二）賦予集體經(jīng)濟組織更多權(quán)能

集體土地是集體經(jīng)濟組織的重要財產(chǎn)，落實集體土地所有權(quán)，核心是明確處分權(quán)和收益權(quán)。處分權(quán)方面，一是增加集體經(jīng)濟組織對村莊用地導(dǎo)向的話語權(quán)；二是強化集體經(jīng)濟組織收回宅基地的權(quán)利，對違法用地、違章建筑、長期閑置以及資格權(quán)滅失的，賦予集體經(jīng)濟組織及時糾正和有條件調(diào)整、收回的權(quán)能；三是增強集體經(jīng)濟組織在宅基地再分配，以及宅基地建房以及新增建設(shè)用地指標(biāo)統(tǒng)籌安排方面的權(quán)能；四是賦予集體經(jīng)濟組織在宅基地流轉(zhuǎn)、征收時行使民主協(xié)商和決策監(jiān)督的權(quán)能。在收益權(quán)方面，明確集體經(jīng)濟組織在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時按照一定比例分享流轉(zhuǎn)收益，在征地補償時參與收益分配，維護所有者權(quán)益。

（三）建立宅基地自愿有償退出機制

在宅基地有償退出政策的推行過程中，做好多方面的引導(dǎo)工作?，F(xiàn)實引導(dǎo)，用周邊看得見、摸得著的案例，消除農(nóng)民對于政策的陌生感與抗拒感，令農(nóng)民心中“有譜”。規(guī)劃引導(dǎo)，做好村土地利用規(guī)劃和鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，吸引農(nóng)民逐步遷入集中居住區(qū)。通過多樣化的激勵方式滿足農(nóng)民的合理需求，激勵土地發(fā)展權(quán)，通過將農(nóng)民納入宅基地的增值收益分配，彌補退出農(nóng)戶的土地權(quán)益；提供安逸舒適的安置房，為農(nóng)民宅基地置換提供可靠保障；提供免費的職業(yè)技能培訓(xùn)，促使傳統(tǒng)農(nóng)民向新型職業(yè)農(nóng)民轉(zhuǎn)型。宅基地有償退出政策的實施，除引導(dǎo)的拉力以外，推力也至關(guān)重要。加強規(guī)劃管控，劃定“立改套”范圍，遏制宅基地?zé)o序擴張。發(fā)揮市場機制，對宅基地面積超標(biāo)與一戶多宅的農(nóng)戶實行處罰和有償使用，增加違法用地的保有成本，以經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)土地占用數(shù)量。宅基地退出需要投入巨額資金，在資金籌集方面，對于經(jīng)濟較發(fā)達(dá)、區(qū)位較好的地區(qū)，可通過適當(dāng)?shù)捻椖恳M籌措資金；對于發(fā)展?fàn)顩r一般的地區(qū)，可通過土地綜合整治后的指標(biāo)交易籌措資金。

（四）探索多渠道、市場化的宅基地權(quán)能實現(xiàn)途徑

在保障農(nóng)民利益不受損、農(nóng)民住有所居的前提下，支持各地探索農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地、增加農(nóng)民財產(chǎn)收益的有效方式和途徑。通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、權(quán)益轉(zhuǎn)化、土地整治、轉(zhuǎn)換入市等方式，嘗試多渠道的宅基地權(quán)能轉(zhuǎn)換途徑，顯化宅基地財產(chǎn)權(quán)。在確保農(nóng)戶有房可居的前提下，出臺農(nóng)房流轉(zhuǎn)、抵押、出租管理政策，搭建交易服務(wù)平臺，鼓勵廢棄宅基地復(fù)墾和閑置農(nóng)房盤活和流轉(zhuǎn)，鼓勵盤活后的農(nóng)房用于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益應(yīng)用于發(fā)展經(jīng)濟和提高集體經(jīng)濟組織成員的社會保障水平，實現(xiàn)改革成果的共享。

（五）強化農(nóng)民權(quán)益保護

在“三權(quán)分置”的探索實踐過程中，無論是盤活利用宅基地還是宅基地自愿有償退出，都須以維護農(nóng)民的利益為首要。一是完善宅基地增值收益分配制度。宅基地增值收益分配是保障農(nóng)民權(quán)益的關(guān)鍵所在，宅基地增值收益應(yīng)在村集體組織、農(nóng)民以及地方政府之間進行合理分配，尤其應(yīng)考慮農(nóng)民的應(yīng)得利益。宅基地增值收益的分配可以對農(nóng)民進行一次性貨幣補償，也可通過股份合作社配股，以分紅的形式發(fā)給農(nóng)民。二是分區(qū)域差別化的退出補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計。根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和實際狀況，設(shè)置差別化的宅基地退出補償方式與標(biāo)準(zhǔn)，以滿足不同農(nóng)民群體的具體需求。在補償方式上，遵循以農(nóng)民意愿為先的原則，重點彌補農(nóng)民退出宅基地后遭受的損失。在補償標(biāo)準(zhǔn)方面，根據(jù)地區(qū)間差異，將退出農(nóng)戶的房產(chǎn)合法狀況、集體成員資格等情況納入考慮。