□ 文 秦思雨 呂承文

我國的電子政務從20世紀90年代至今,已有了20多年的發(fā)展歷程。從1993年的“三金”工程到現(xiàn)在，電子政務基礎設施已具規(guī)模。1999年“政府上網工程”啟動,十幾年來，中國政府網站建設突飛猛進，目前，所有的國務院組成部門和省級政府、99.1%的的地市及85%以上的縣(區(qū))政府都已建成政府網站?！盎ヂ?lián)網+”是互聯(lián)網進一步實踐的成果,為傳統(tǒng)行業(yè)改革創(chuàng)新提供了網絡平臺,使實體經濟變得更具生命力。“互聯(lián)網+政務”即是在傳統(tǒng)電子政務基礎上利用互聯(lián)網的創(chuàng)新驅動力,把“孤島式”電子政務信息重新連接起來，推動電子政務進一步發(fā)展。本文以無錫與合肥的兩社區(qū)治理創(chuàng)新案例為研究對象，嘗試從中發(fā)掘一定的行政規(guī)律。

一、理論回顧與分析框架

全球展開的信息和信息技術革命，正在以前所未有的方式改變著社會?！盎ヂ?lián)網+”，既是在信息時代中國產業(yè)轉型的絕佳機遇，同時，也將促進政府職能轉變。在現(xiàn)代經濟社會快速發(fā)展的條件下，社區(qū)治理通過一定的創(chuàng)新，可以實現(xiàn)提升治理效果的目標?！盎ヂ?lián)網+”給社區(qū)治理帶來了網絡技術優(yōu)勢，在一定程度上催生了各種社區(qū)治理創(chuàng)新。

（一）理論回顧

社區(qū)治理是一種旨在維系社區(qū)秩序、確保社區(qū)民眾公共利益需求得到滿足的治理活動。在社區(qū)治理的類型上，魏娜（2013）把社區(qū)治理模式分為行政型社區(qū)；合作型社區(qū)；自治型社區(qū)。關于社區(qū)治理的現(xiàn)狀，耿曙、陳奕伶（2007）認為中國的城市基層治理中，國家依然擁有極強的主導與控制能力，因此社區(qū)中的主要的制度創(chuàng)新均由政府部門來發(fā)動，或在取得一定成效后，由政府部門予以承認。

由是，當前的轉型期社區(qū)治理存在著創(chuàng)新的沖動與必要。鄭杭生、黃家亮（2012）認為我國的社區(qū)治理模式應當轉變?yōu)槟軌蛭{社區(qū)居民廣泛參與的新型社區(qū)治理模式。嚴志蘭、鄧偉志（2014）認為社區(qū)治理可以從涵養(yǎng)治理資源、重構治理結構、建設參與機制、建立組織保障四個方面進行社區(qū)治理創(chuàng)新。

互聯(lián)網時代給我們帶來了網絡技術的便利。趙聯(lián)飛（2015）認為互聯(lián)網環(huán)境下社會發(fā)展的一個基本分析框架是利用新的信息技術提升社會治理水平將成為重要的議題。王國華、駱毅（2015）認為“互聯(lián)網+”時代社會治理面臨著由“線下”向“線上”擴展，以及由“線上”向“線下”延伸的兩種不同趨勢；應在開放性和合作創(chuàng)新兩個方向實施治理的轉型，以促進社會的“善治”。沈士光、魏苗苗（2016）發(fā)現(xiàn)上海市金山區(qū)朱涇鎮(zhèn)率先采用“互聯(lián)網+”的創(chuàng)新思維模式給我國廣大基層提供了可資借鑒的經驗。

（二）理論基礎

社區(qū)治理，指的是政府、社會組織、自治組織、轄區(qū)單位和居民等相關主體基于市場原則，為了維持社區(qū)的正常運轉，滿足社區(qū)不同類型居民各方面需要，在政府的指導下，對社區(qū)各項事務進行統(tǒng)一化、標準化的公共管理活動。社區(qū)治理是治理理論在社區(qū)領域的實際運用，是對社區(qū)范圍內公共事務所進行的治理。這些活動的主體不一定是政府部門或其下屬機構，如社區(qū)居委會等，也不需要通過國家權力以強制的方式來實施。它是一個由在社區(qū)范圍內的不同的公私行為主體（包括個人、組織、公私機構、權力機關、非權力機構，社會、市場等），依據(jù)正式的強制性的法規(guī)，以及非正式的、人們愿意遵從的規(guī)范約定，通過協(xié)商談判、資源交換、協(xié)調互動，共同對涉及社區(qū)居民利益的公共事務進行有效管理，從而增強社區(qū)凝聚力、提高社區(qū)自治能力、增進社區(qū)成員福利、推進社區(qū)經濟和社會進步的過程?？傮w來看，社區(qū)治理基于市場原則、公共利益和社區(qū)認同，依據(jù)正式的法律、法規(guī)以及非正式社區(qū)規(guī)范、公約、約定等，通過協(xié)商談判、協(xié)調互動、協(xié)同行動等對涉及社區(qū)共同利益的公共事務進行有效管理，協(xié)調合作，優(yōu)化社區(qū)秩序的過程與機制。然而，從傳統(tǒng)的社區(qū)管理到當下的社區(qū)治理，至少存在以下四大差異：

第一，在傳統(tǒng)的社區(qū)管理體制中，由于政府是其唯一的主導者，因此保持信息的不對稱優(yōu)勢對其而言是必然的選擇，但是在新的社區(qū)治理體系中，治理主體的多元化使得這種信息壁壘的存在不僅毫無必要而且相當有害，各方治理主體的相互制衡也必然不會允許信息資源不對稱的情況出現(xiàn)，因此，最終在新的社區(qū)治理體系中，公共服務必然首先要顧及到信息資源的實時交互與充分共享，并在此基礎上擴展出新的公共服務流程，這也將實實在在的惠及每一個社區(qū)居民，因為信息的充分交流才會反應出準確的需求，并有可能得到恰如其分的服務。

由于政府一直以來都是社區(qū)治理的主導方，政府行政機關擁有獨有的政策信息、社會信息的傾斜，使得社會信息資源一家獨大，而社區(qū)居民與社會組織能獲得的信息相對而言較為貧乏，往往在治理模式中處于被支配的弱勢地位，構建起了所謂的信息壁壘。因此出現(xiàn)信息的不對稱，是政府長期主導社區(qū)管理體制的重要因素。

第二，在傳統(tǒng)的社會管理體制中，政府與社區(qū)的其他成員之間基本沒有平等交流的空間，這也導致了很多因為溝通不暢而引發(fā)的社會問題，但即便是沒有政府部門的阻礙，現(xiàn)實生活中的人際交流也很容易受到身份、地位等外在因素的影響，而互聯(lián)網所提供的平臺，卻是在當前的技術條件下，最可消弭身份的差距和階層的鴻溝，實現(xiàn)不同社區(qū)成員和治理主體之間平等的交流，這也使得更加民主和充分的協(xié)商成為可能，有利于形成一種更為積極的合作形態(tài)，對于實現(xiàn)社區(qū)的“善治”，具有重大的意義。

在傳統(tǒng)的社會管理體制中，政府的行政力量占主要的地位。正是由于政府高高在上的地位，政府與社區(qū)成員之間基本沒有平等交流的空間。強政府-弱社會背景下的政府主導模式是目前我國大部分城市社區(qū)普遍采取的治理模式。而互聯(lián)網所提供的平臺，在一定條件下可以消除身份的差距和階層的鴻溝，提供主體間的相對平等性。

第三，社區(qū)事務承載主體是社區(qū)居民，居民參與就是指社區(qū)居民參與籌劃、決策、組織、安排社區(qū)活動、社區(qū)事務，有計劃的進行社區(qū)建設，每個社區(qū)居民都將社區(qū)的事看成是自己的事，不能旁觀，要將社區(qū)發(fā)展與自身利益、自身發(fā)展緊密聯(lián)系起來，居民共同努力，為社區(qū)發(fā)展貢獻力量。社區(qū)治理創(chuàng)新當然也離不開社區(qū)居民，而社會組織就是由居民們自發(fā)組成的一種重要的參與形式。

當借助互聯(lián)網的力量就可以輕松的實現(xiàn)人際交流與協(xié)作的時候，社會組織的出現(xiàn)和壯大就會更加容易，這種在線上聚集，醞釀之后再向線下發(fā)展的模式顯然更具有可行性，也更有利于社區(qū)居民對于社區(qū)治理的參與和監(jiān)督。

隨著各種社會力量的不斷壯大,社會的自治能力不斷的增強,使得社會成員的參與意識不斷提高，互聯(lián)網作為先進的科技手段為人與人之間的合作與創(chuàng)新提供了前所未有的便利，網絡通信工具的發(fā)達，移動互聯(lián)網的普遍覆蓋，使得城市居民可以方便的實現(xiàn)“零時差”的交流溝通，打破了居民之間協(xié)作的時空界限。

第四，所謂真正的治理創(chuàng)新是一種可持續(xù)的、長效化的治理活動。真正給“互聯(lián)網+”技術參與社區(qū)治理方面帶來實際治理績效的才是真創(chuàng)新。地方政府全面、持續(xù)、有效的治理創(chuàng)新是對全面深化改革階段實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化新戰(zhàn)略的能動性回應,同時也體現(xiàn)了通過漸進性自我改革,政府的職能和行為方式從統(tǒng)治型到管理型,再到善治型演化發(fā)展的總體邏輯。創(chuàng)新的本質是突破，即突破舊的思維定勢，舊的常規(guī)戒律。而治理創(chuàng)新的實質是調整，即調整治理活動中相關利益格局、傳統(tǒng)管理路徑來適應發(fā)展。

不少地方政府在治理創(chuàng)新中程度不等的存在著脫實務虛，文字創(chuàng)新；不求實效，形式創(chuàng)新；難獲推廣，孤獨創(chuàng)新；難以持續(xù)，短命創(chuàng)新等治理創(chuàng)新實效性不強”等現(xiàn)象。通過構建以服務為導向的績效評估體系，可以引導和推動社會治理方式由過去的“強管控、弱服務、重行政、輕法治”向現(xiàn)代治理方式轉變。通過引入公眾參與社會治理績效評估，還可以促進民主政治發(fā)展。在云計算、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)、物聯(lián)網等新興信息技術浪潮的推動下,互聯(lián)網對社區(qū)治理的變革將更具開創(chuàng)性。

（三）分析框架

“制度是行動的指南針”，建立良好的制度來給改革行動一個明確的方向，指引改革行動的實施。無所不在的互聯(lián)網技術覆蓋者生活的方方面面，這成為促進改革的新力量，并且為改革提供了一個良好的契機。

用社會科學的角度來理解，制度泛指以規(guī)則或運作模式，規(guī)范個體行動的一種社會結構。好的制度可以抑制人們的壞念頭從而來促進整個社會的效益，而壞的制度則會限制人們好的想法讓人們的利益受到損失。制度是這個社會必不可少的一個行為準則，不僅如此我們還應極力追求建立一個良好的制度，讓行動者能夠以一個良好的行為準則來推動整個社會的發(fā)展。

首先，社區(qū)治理創(chuàng)新作為一種微觀的制度變遷過程，也要遵循制度變遷的框架結構。諾斯在分析產權結構、國家及意識形態(tài)的基礎上建構出了有關制度變遷動力機制的一般分析框架，即制度變遷需求和供給分析框架。由該框架可知，制度的社會需求是產生制度變遷的前提，但是這種需求要得到制度制定者的認同時才會產生制度供給。國家（政府）在制度變遷中占據(jù)著重要的地位。只有充分發(fā)揮政府的積極作用，制度創(chuàng)新才會成功。

同時，諾斯也特別強調了組織在制度變遷中的作用，他認為制度是游戲的規(guī)則，組織是角色，制度變遷是制度與組織的互動過程及其結果。這也就突出了非政府組織和社區(qū)居民參與的必要性，尤其是政府和其它社會性組織的互動。

其次，行動者就是有利益關系的，以推動社會發(fā)展為目的而進行的調整人和社會關系的主體。地方政府作為相對獨立的、理性的行為者,必然根據(jù)外部制度的激勵機制來設定行為預期,選擇創(chuàng)新策略。地方政府通過外部規(guī)則、制度、文化的方向引導、動機激發(fā)與行為強化，調動自身的主動性、積極性和創(chuàng)造性來設定行為活動。制度激勵是一種內生動力機制，在利益驅動下，政府也會自我變革來更好的調整與社會的關系。

再次，地方政府在治理創(chuàng)新中對制度進行適應性調整時，由于受信息限制、利益導向和路徑依賴的影響,有可能阻礙某些創(chuàng)新性治理理念、行為和技術的學習和推廣。源于人的逐利本性和有限理性，地方政府“有強烈動機來做出機會主義行為，最大化參與政府決策過程的人的租金”，謀取經濟利益，產生尋租行為。路徑依賴理論來自于道格拉斯·諾斯《經濟史中的結構與變遷》一文，路徑依賴類似于物理學中的慣性，一旦進入某一路徑（無論是好是壞)就可能對這種路徑產生依賴。地方政府一旦形成治理模式會導致該模式沿著既定的方向不斷得以自我強化。由于上述影響，缺乏持久動力，創(chuàng)新投機和創(chuàng)新失敗的現(xiàn)象在地方政府在治理創(chuàng)新中會不斷發(fā)生。

二、案例樣本與創(chuàng)新分析

在“互聯(lián)網+”的發(fā)展推動下，我國城市社區(qū)治理取得了不錯的成效。然而，隨著我國城市社區(qū)中利益主體和社區(qū)需求的多樣化發(fā)展，現(xiàn)代社區(qū)治理模式在實施過程中與傳統(tǒng)社區(qū)管理模式之間仍然存在著諸如體制機制、平臺建設和資源保障等方面的矛盾。在當前“互聯(lián)網+”的背景下，研究如何利用“互聯(lián)網+”實現(xiàn)社區(qū)的協(xié)同治理，發(fā)揮“互聯(lián)網+”在社區(qū)治理現(xiàn)代化發(fā)展中的創(chuàng)新推動力量，是一個重要的理論與實踐問題。

（一）案例樣本

（1）無錫市朗詩社區(qū)位于江蘇省無錫市南長區(qū)金星街道，成立于1999年，其前身為中星苑社區(qū)。目前總戶數(shù)為1698戶，現(xiàn)有常住人口5322人。社區(qū)下設四個黨支部，在冊黨員144名。整個社區(qū)面積約98215平方米，轄五個小區(qū)，總戶數(shù)為4103戶，現(xiàn)有常住人口8079人，是一個典型的“新+老”混合型社區(qū)。其特有的“互聯(lián)網+”智慧社區(qū)模式在互聯(lián)網社區(qū)治理創(chuàng)新上具有重要代表意義。

（2）合肥市濱湖世紀社區(qū)是2013年2月1日合肥市市委政府批準設立的全市第一個街道級的新型社區(qū)服務機構。濱湖世紀社區(qū)的人口結構較為特殊，老齡化率只有4%左右，根據(jù)社區(qū)的大數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況來看,濱湖世紀社區(qū)總人口18萬,常住人口12.7萬,網民數(shù)7.86萬,占比常住人口61.88%,網民人數(shù)還在處于不斷增加的狀態(tài)。主要成員年輕化程度高、資源共享程度高，網絡覆蓋率高。網絡是年輕人發(fā)表個人觀點的主要平臺，也是他們適應的生活方式，這其實為“互聯(lián)網+”智慧社區(qū)的建立提供了良好基礎。該社區(qū)已實現(xiàn)高水準的數(shù)字化城市管理，由傳統(tǒng)街居管理模式向現(xiàn)代社區(qū)治理模式轉變。

（二）主要做法

（1）金星街道朗詩社區(qū)

2009年,溫家寶總理視察無錫時提出要在無錫加快建立“感知中國”中心,無錫隨后投入近百億元大力發(fā)展物聯(lián)網產業(yè),自此開啟了無錫進軍智慧城市建設的征程。

2014年3月,無錫市發(fā)布了《智慧無錫建設三年行動綱要(2014-2016年)》,明確指出了無錫市開展智慧城市建設的總體思路和發(fā)展目標。

金星街道朗詩社區(qū)就位于無錫市，是智慧無錫城市建設下的一部分。互聯(lián)網技術在現(xiàn)今社會中的相當廣泛和深入的應用讓溫總理作為行動者的代表提出互聯(lián)網與城市建設相結合來改善民生服務，優(yōu)化政府職能。

1、精準化社區(qū)服務：每一戶對應一個電子房間，居民的基本情況、活動參與情況、意見建議、辦事資料等數(shù)據(jù)都可在電子房間中查詢，將收集到的社區(qū)信息資源納入數(shù)據(jù)庫，對民意需求、活動參與情況等信息進行統(tǒng)計分析，歸類需求；

2、大數(shù)據(jù)系統(tǒng)：依托云端建立大數(shù)據(jù)系統(tǒng)整合信息資源，繪制社區(qū)三維地圖，構筑了“社區(qū)-片區(qū)-樓棟-房間”四級服務網絡，融合“基礎數(shù)據(jù)”、“智慧管理”、“智慧服務”，實現(xiàn)信息高效共享；

3、線上互動平臺：開通了社區(qū)政務微博和微信公眾號，設置多個線上欄目，鼓勵居民線上共同討論社區(qū)話題、上傳日?；顒佑涗洝ι鐓^(qū)提出意見和建議。

（2）濱湖世紀社區(qū)

2012年初，省委省政府下發(fā)了《關于擴大社區(qū)管理體制改革試點的指導意見》。市第十次黨代會也提出，“要充分發(fā)揮社區(qū)在社會管理中的基礎性作用，創(chuàng)新社區(qū)管理模式，探索推進社區(qū)綜合管理體制改革”。順應這一要求和社會管理服務的現(xiàn)實需要，包河區(qū)在濱湖新區(qū)范圍啟動社區(qū)管理體制改革試點工作，濱湖世紀社區(qū)服務中心由此應運而生。濱湖世紀社區(qū)2013年2月1日正式運轉，是合肥市委市政府批準設立的全市第一個新型社區(qū)服務機構。

1、多媒體平臺：目前在社區(qū)內設置了七塊大型電子LED屏幕。除了互聯(lián)網傳播信息的功能，這七塊大屏會實時連接智慧中心監(jiān)控中心,監(jiān)控社區(qū)內的其他區(qū)域。

2、網格化管理平臺：繪制了轄區(qū)內的3D地圖,詳細顯示商家、居民樓等建筑。117名網格員每個人有一部定制的手機,可以實時定位網格員的所在位置和巡查路線。一旦發(fā)現(xiàn)問題可以通過手機與智慧中心控制平臺聯(lián)系,也可以通過手機拍照上報問題,每天智慧中心會把網格員所發(fā)送的問題及時交給所轄部門,把問題解決。

與此同時,網格員會將所采集的數(shù)據(jù)記錄在該平臺中,系統(tǒng)整理數(shù)據(jù)分析特別諸如大病忠者、殘疾人家庭等類的特殊人群,社區(qū)會及時更新數(shù)據(jù)并定期走訪、慰問。

3、“世紀早茶”微信公眾號和“世紀早茶”A PP：每月平均文章閱讀量20萬人次，瀏覽人數(shù)11萬次，平均閱讀587.4次，利用網絡平臺打造自治社會。讓信息發(fā)布、在線服務、公眾參與極大地簡化與高效。

（三）創(chuàng)新評價

正式制度和非正式制度作為制度的兩個不可分割的對立的統(tǒng)一體，同時影響著經濟社會績效。但人們往往更多地注意到正式制度的制度形式，而忽略制度實質效力。信息時代使政府越來越清楚的看到了互聯(lián)網具有無限想象空間和發(fā)展?jié)摿Γ诟鱾€地區(qū)蓬勃開展的機制創(chuàng)新“互聯(lián)網+社區(qū)治理”形式，讓合法擁有制度制定的國家行政機關不得不制定合法正式的制度出來規(guī)范這一現(xiàn)象，以求“互聯(lián)網+社區(qū)治理”有法可依。

從本質上來說，無錫與合肥兩大社區(qū)的創(chuàng)新案例事實上并非真正意義上的創(chuàng)新。兩者只是有效地利用了互聯(lián)網技術，而并未真正觸及到行政體制的制度內核。無錫市發(fā)布了建設智慧無錫的綱要受到了國家大力支持。安徽省政府也探索社區(qū)治理的創(chuàng)新模式，批準設立濱湖世紀社區(qū)服務中心。在國家的支持制度的保障下，越來越多城市的社區(qū)治理創(chuàng)新機制確立下來，它們往往是被參照社會治理的具體行為方式進行簡單化模仿，徒有機制外殼而缺乏創(chuàng)新靈魂。由于行為方式的模仿性過于簡單，遠遠達不到自主創(chuàng)新的條件，在一定程度上制約著真創(chuàng)新。

盡管我們的社區(qū)治理開始趨向多元化，但是政府、社區(qū)、公眾、非營利組織之間多元互動網絡遠遠沒有形成，政府主導的困境仍然存在，這種地位差距帶來的困境是以政府為圓心，社區(qū)組織和公眾迎合政府的政績，政府難以對公眾的需求做出快速高效的反應。無錫市金星街道朗詩社區(qū)智慧城市和合肥市濱湖世紀社區(qū)的建設都是在城市治理體制改革的背景下，由市政府批準設立的。在唯政府績效的情況下，政府難以捕捉到公眾的公共需求，例如在金星街道朗詩社區(qū)中涉及到的居民隱私泄露和經濟利益的敏感問題以及濱湖世紀社區(qū)硬件設施欠缺，信息交流平臺效率低下等情況。且居民委員會在法律上是基層居民群眾自治組織，實際上國家權力對社區(qū)的滲透和控制，社區(qū)成為政權組織的行政“附屬物”，其自治性和獨立性無法剝離出來。政績導向和附屬關系的影響，直接阻礙了某些創(chuàng)新性治理理念和行為推廣。

與治理創(chuàng)新相關的利益行動者，不論是政府還是非政府組織，甚至是公眾，都在利益驅動下積極規(guī)范調整行為方式選擇創(chuàng)新策略，但在中國法制建設的道路上，社會治理的創(chuàng)新必然是有法可依，依法而行的。多元治理創(chuàng)新主體通力協(xié)作的社區(qū)治理新機制缺乏合適的正式制度規(guī)范，即使出臺的正式制度囿于效力困境還是停留在非正式制度層面。

關于互聯(lián)網社區(qū)治理創(chuàng)新只是廣義上的正式制度，觸及不到制度規(guī)范的更深層次，在制度的設計下到底應該如何治理創(chuàng)新？金星街道朗詩社區(qū)利用大數(shù)據(jù)系統(tǒng)精準化社區(qū)服務，濱湖世紀社區(qū)的網格化管理平臺使治理簡化與高效。案例社區(qū)的自我創(chuàng)新經驗借助數(shù)字化城市管理實現(xiàn)信息高效共享，可是這僅僅是經驗，還上升不到法律的高度，社區(qū)創(chuàng)新的行為邏輯依然缺乏合法性，是亟待解決的問題之一。

三、主要結論與相關探討

面對“互聯(lián)網+社區(qū)治理”新模式的蓬勃發(fā)展，集體行動者利用社會資源，對政府制造外部壓力，而執(zhí)行者面對壓力時，往往會基于“維穩(wěn)”的心態(tài)，積極快速地制定應對政策，滿足社會訴求。行動者們沒有意識到正式制度的出臺并不一定帶來積極效果。就社區(qū)治理制度而言，基于各個地區(qū)的經濟技術差異性，正式制度只能是地區(qū)之間的共性行為規(guī)范，對其特殊性無從治理。同時，有了正式制度保障，越來越多城市參照社會治理的具體行為方式進行簡單化模仿，僅僅照搬治理形式，對其社區(qū)治理創(chuàng)新的特有性并無深究，導致這些制度的法效力十分低下，甚至仍停留在非制度層面，對社區(qū)治理創(chuàng)新造成掣肘?，F(xiàn)實中政府主導的困境仍然存在，政府壟斷社區(qū)資源的現(xiàn)狀還沒有得到明顯改善，社區(qū)成為政權組織及其派出機構的“附屬物”，是國家權力對社區(qū)的滲透和控制，其獨立性和法律所規(guī)定的自治性都受到了一定程度的抑制。這種地位差距帶來的困境是以政府為圓心，社區(qū)組織和公眾一昧迎合政府的政績，導致政府難以快速的捕捉到公共需求，難以對公眾的需求做出快速高效的反應。另一方面,社區(qū)非營利組織進入社區(qū)難度較大，政府對其進入存在疑慮。社區(qū)組織尤其是具有一定獨立性的非營利組織的發(fā)展受到了限制,在經濟上和組織運行上無法擺脫對政府的依賴。

盡管社區(qū)治理開始趨向多元化，但是社區(qū)、公眾、政府之間的互動聯(lián)系不是很有緊密，多元互動網絡遠遠沒有形成，治理組織體系仍保持垂直科層結構。在法治國家里,社會管理必然是依法治理，這是做好社會管理的根本要求,也是做好社會管理的的基礎和保障。只要依照法律和法規(guī)進行治理,就是一種合法治理,可以得到法律和法規(guī)的保障,也會得到廣大民眾的支持和擁護。盡管相關利益行動者積極地探尋合法的社區(qū)治理創(chuàng)新方式，對政府外部施壓，使合法擁有的制度制定的國家行政機關不得不制定正式制度出來滿足公眾訴求，但是由于正式制度設計流于形式匱于效力，案例社區(qū)治理創(chuàng)新的經驗僅僅停留在非正式制度，上述行動者們并沒有在合適的制度下把一些有效經驗上升到法律和制度的層面。這恰恰導致社區(qū)治理創(chuàng)新的特例合法性不夠，社會管理創(chuàng)新不能以法治的名義突破法治去搞所謂的創(chuàng)新,其后果必然失去合法性基礎。

法治使社會管理創(chuàng)新具有合法性，使行動邏輯合理化。我們那么多社區(qū)治理創(chuàng)新的有效經驗成果仍停留在非正式制度層面，缺少制度合法性基礎，造成成功經驗的資源浪費。為了推進治理創(chuàng)新的可持續(xù)化，通過經驗的歸納和總結，要讓更多群眾自創(chuàng)的社會管理經驗，特別是群眾自治的經驗法律化、制度化，通過正式制度的形式供給出來，確保社區(qū)治理創(chuàng)新的有法可依、有制可循，形成公開持久的規(guī)范，從而推動社區(qū)治理創(chuàng)新的長效進行。

我們應努力探索建構于平等關系之上的社區(qū)治理創(chuàng)新行動者互動網絡機制，讓社區(qū)、政府、公眾各自發(fā)揮自身的優(yōu)勢。首先社區(qū)方面，作為政府與公眾的聯(lián)系平臺，要充分發(fā)揮其溝通橋梁的紐帶作用，把政府組織的意見向公眾傳達，把公眾的意見自下而上向政府組織反映，強調了通過社區(qū)讓政府信息在組織與公眾之間雙向互動，從而起到上情下達和下情上達的作用。其次公眾方面，在政府信息公開逐步成熟、不斷規(guī)范的過程中,隨著公眾政治素養(yǎng)的日益成熟，公眾的權利意識也在快速覺醒,公眾表達自身的利益需求，主動參與社區(qū)治理的意愿越發(fā)增強。對公眾表達的利益需求做出快速而高效的反應，與公眾的互動是善治政府的一項重要任務。最后的政府層面，國家權力機關的地位優(yōu)勢，可以動用一切有利因素集中提供創(chuàng)新資源，再利用社區(qū)這一平臺發(fā)揮主觀能動性進行治理創(chuàng)新。同時政府不能保持高高在上的角色定位，要充分認識在社區(qū)治理主體地位上，和社區(qū)組織和公眾是平等的。謀求政府、社區(qū)與公眾的合作型治理創(chuàng)新是歸宿?！?/p>