□平湖市自然資源和規(guī)劃局 時(shí) 逸

為滿足農(nóng)民群眾對美好生活的向往，近年來，平湖市致力于農(nóng)民住房條件的改善，2018 年將農(nóng)民住房改善行動(dòng)列入平湖市委市政府四大“初心行動(dòng)”，2019 年列入平湖市政府十大民生重點(diǎn)項(xiàng)目。2018 年底，平湖市委市政府印發(fā)《平湖市推進(jìn)農(nóng)民住房改善行動(dòng)實(shí)施方案》，明確三年內(nèi)，通過完善“1+X+n”（新鎮(zhèn)社區(qū)+城鄉(xiāng)一體新社區(qū)+傳統(tǒng)自然村落保留點(diǎn)）村莊布點(diǎn)規(guī)劃、強(qiáng)化配套政策、落實(shí)要素保障，使全市農(nóng)村無房戶危房戶問題得到妥善解決，剛性住房需要得到有效保障，改善性住房需求得到有效疏解。

通過一年的努力，從村莊布點(diǎn)到規(guī)劃設(shè)計(jì)，平湖市已初步建立起了“村莊布點(diǎn)規(guī)劃—村莊規(guī)劃—村莊設(shè)計(jì)—農(nóng)房設(shè)計(jì)”的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制科學(xué)化體系，實(shí)現(xiàn)了村莊規(guī)劃的全過程、全范圍覆蓋，無論是規(guī)劃編制的進(jìn)度、深度還是廣度，均走在嘉興市甚至全省前列。該市是中央辦公廳《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)〔2019〕18 號）、國家五部委《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊工作的意見》（農(nóng)規(guī)發(fā)〔2019〕1 號）、自然資源部辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（自然資辦發(fā)〔2019〕35 號）等系列文件出臺后，全省開展村莊規(guī)劃修編并率先全面完成的縣市。

一、全面完成村莊布點(diǎn)規(guī)劃——宏觀布局確定

針對平湖市農(nóng)民建房中存在的規(guī)劃集聚點(diǎn)“少”、規(guī)劃預(yù)留空間不足、用地指標(biāo)缺乏、通道不暢、個(gè)別“X”點(diǎn)吸引力“弱”等問題，自2018 年6 月起，平湖市按“總體穩(wěn)定、彰顯特色”的原則，在充分尊重農(nóng)民群眾意愿的基礎(chǔ)上，著手開展全市村莊布點(diǎn)規(guī)劃修編工作，總體形成了“47+49+107”（1+X+n）共203 個(gè)布點(diǎn)的新社區(qū)布局，布點(diǎn)由130 個(gè)點(diǎn)調(diào)整為203 個(gè)點(diǎn)，其中自然村落保留點(diǎn)由原來的30 個(gè)增加到107 個(gè)，另城鄉(xiāng)一體新社區(qū)旁有33 個(gè)自然村落一并保留，從規(guī)劃藍(lán)圖上解決了平湖市農(nóng)民建房中存在的問題。

此次布點(diǎn)規(guī)劃調(diào)整近期到2023年，重點(diǎn)解決建房剛需，遠(yuǎn)期做到2030 年，做好與土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃的銜接與引導(dǎo)?？紤]到改善農(nóng)民住房的緊迫性，又將近期規(guī)劃細(xì)分為兩個(gè)時(shí)間段：第一階段為2018—2020 年，第二階段為2023—2030 年。計(jì)劃到2020 年，全市8 個(gè)鎮(zhèn)街道合計(jì)“1+X+n”點(diǎn)建設(shè)用地規(guī)模1811.1 公頃，規(guī)劃集聚戶數(shù)43764 戶，新增用地187.04 公頃；到2023 年建設(shè)用地規(guī)模2051.9 公頃，規(guī)劃集聚戶數(shù)53276 戶；到2030 年建設(shè)用地總規(guī)模2585.9 公頃，規(guī)劃集聚總戶數(shù)72840 戶 。

二、高質(zhì)高效推進(jìn)村莊規(guī)劃——微觀設(shè)計(jì)緊跟

在村莊布點(diǎn)規(guī)劃調(diào)整完善的基礎(chǔ)上，平湖市積極順應(yīng)國土空間管制和建設(shè)管控的新形勢、新要求，遵循“應(yīng)編盡編”原則，加快推進(jìn)“n”點(diǎn)和有調(diào)整的“X”點(diǎn)的村莊規(guī)劃修編。全市107 個(gè)保留點(diǎn)共涉及53 個(gè)行政村的村莊規(guī)劃修編工作，經(jīng)過統(tǒng)籌評估確定對47 個(gè)行政村的村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)進(jìn)行修編，截至 8 月15 日已全面完成評審和審議工作，全程僅歷時(shí)2個(gè)半月。在村莊規(guī)劃編制中，堅(jiān)持以做美做特“n”點(diǎn)為目標(biāo)，先試先行，邊干邊摸索，創(chuàng)新“三種模式”、做好“四篇文章，努力編制好“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃。

創(chuàng)新“統(tǒng)籌編規(guī)劃”“開門編規(guī)劃”“駐村編規(guī)劃”等新模式，確保布點(diǎn)規(guī)劃確定的用地邊界、戶數(shù)安排、建筑布局、風(fēng)貌管控等內(nèi)容精準(zhǔn)落實(shí)到村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)中。一是統(tǒng)籌編規(guī)劃。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大背景下，該市以建立國土空間規(guī)劃新體系為契機(jī)，將原有的村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃和土地綜合整治規(guī)劃進(jìn)行有效整合，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。全盤考慮農(nóng)村土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承等因素，在優(yōu)化空間布局的同時(shí)對居住點(diǎn)的建房插建、環(huán)境整治、風(fēng)貌管控提出明確要求。二是開門編規(guī)劃。該市建立了自然資源和規(guī)劃主管部門牽頭、多部門協(xié)同、鎮(zhèn)村參與、專業(yè)力量支撐的工作機(jī)制。在布點(diǎn)確定階段，充分聽取基層干部和村民意見，保障村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。發(fā)放了4000 多份調(diào)查問卷（平均每個(gè)村約60 份），通過實(shí)地踏勘，征求村民建房意愿，擬定布點(diǎn)調(diào)整方案，并多次召開會(huì)議廣泛開展討論，形成符合各鎮(zhèn)意愿、具可操作性、基本滿足村民建房需求的方案。三是駐村編規(guī)劃。該市要求規(guī)劃單位下鄉(xiāng)設(shè)計(jì)、現(xiàn)場駐點(diǎn)，加強(qiáng)和當(dāng)?shù)卮迕竦臏贤ń涣?，在不斷的碰撞和溝通中將?guī)劃簡化、細(xì)化，更直觀呈現(xiàn)給文化水平不高的農(nóng)村居民，編制“群眾都能看得懂”的規(guī)劃，在村民的直接參與中形成既保留村落格局，又方便村民生活的規(guī)劃方案。同時(shí)，建立長效服務(wù)機(jī)制，一條龍落實(shí)從規(guī)劃到建房的全程指導(dǎo)。

兼顧水、綠、歷史文化、配套等元素，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)特色與現(xiàn)代建設(shè)的有機(jī)融合，形成各具特色的鄉(xiāng)村風(fēng)貌。一是做好“水”的文章?！皳袼印笔墙纤l(xiāng)的典型元素，造就了平湖市鄉(xiāng)村特有的建筑風(fēng)格，如新埭鎮(zhèn)星光村田圩村落、林埭鎮(zhèn)東方紅村的鄭家浜村落等。自然水資源非常典型，水系分布又各有不同，平湖市村莊規(guī)劃將水系保護(hù)、合理利用作為重點(diǎn)，維持自然村落現(xiàn)狀肌理，保留房—河—房的空間模式，實(shí)現(xiàn)村中有水、水中有村，達(dá)到人水和諧。二是做好“綠”的文章。按照統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)修復(fù)的要求，結(jié)合“一村一樹，一村萬樹”三年行動(dòng)，優(yōu)化林網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間格局，該市以沿路、沿河綠化建設(shè)為重點(diǎn)，加強(qiáng)村入口、宅前屋后景觀打造，加大香樟、水杉、桂花、櫸樹等本土樹種的栽植，強(qiáng)化古木保護(hù)，構(gòu)建生態(tài)宜居美麗村莊。三是做好歷史文化保護(hù)的文章。該市要求每個(gè)村莊規(guī)劃方案都會(huì)同文旅部門劃定鄉(xiāng)村歷史文化保護(hù)線，提出歷史文化景觀整體保護(hù)措施，保護(hù)好歷史遺存的真實(shí)性。如林埭鎮(zhèn)陳匠村村莊規(guī)劃中重點(diǎn)突出莊橋墳遺址的保護(hù)，通過與文物主管部門多次對接確定保護(hù)控制范圍。四是做好配套的文章。在維持傳統(tǒng)村莊整體空間形態(tài)、環(huán)境、傳統(tǒng)建筑的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理進(jìn)行現(xiàn)代化公共服務(wù)設(shè)施布局，促進(jìn)公共服務(wù)設(shè)施的高效率配置和高效率使用，實(shí)現(xiàn)村莊生活便利的目標(biāo)。

三、全力以赴破解要素瓶頸——用地保障同步

一是強(qiáng)化要素“多渠道”供給。為全力破解土地空間制約，2018 年平湖市開展了土地利用總體規(guī)劃局部調(diào)整完善，對全市到2020 年土地規(guī)劃剩余新增建設(shè)用地空間進(jìn)行全面統(tǒng)籌和調(diào)配，專項(xiàng)安排新增建設(shè)用地2042 畝，分配到各鎮(zhèn)街道用于農(nóng)民建房，以緩解近期到2020 年前農(nóng)民建房落地的矛盾。此外，近年來，通過年度用地計(jì)劃指標(biāo)中安排一批、農(nóng)民建房專項(xiàng)指標(biāo)向上再多爭取一批、復(fù)墾項(xiàng)目周轉(zhuǎn)掛鉤指標(biāo)全力安排一批等途徑，該市想方設(shè)法保障農(nóng)民自然翻建住房的用地需求，盡最大努力解決當(dāng)前農(nóng)戶建房的迫切愿望。據(jù)統(tǒng)計(jì)2014—2019 年全市共安排農(nóng)民建房指標(biāo)6569.8 畝。

二是實(shí)現(xiàn)用地“一張圖”管控。該市加快開展新一輪國土空間規(guī)劃編制工作，做好農(nóng)民建房用地提前謀劃，真正落實(shí)一張圖管控，為全市農(nóng)民建房落地留出用地空間。同時(shí)，緊抓政策機(jī)遇，按照浙江省自然資源廳關(guān)于實(shí)施全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局的政策紅利，加大全域土地綜合整治項(xiàng)目的實(shí)施力度，將“全域土地綜合整治項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民建房占用永久基本農(nóng)田帶空間落地”的政策紅利充分落實(shí)到用地緊缺的鎮(zhèn)村。

三是統(tǒng)籌鄉(xiāng)村“全域性”整治。根據(jù)各鎮(zhèn)、村農(nóng)民搬遷復(fù)墾潛力和需求，在村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對規(guī)劃布局“X”和“n”點(diǎn)較多，農(nóng)民建房意愿強(qiáng)烈的村，鼓勵(lì)優(yōu)先開展全域土地綜合整治，在落實(shí)全域土地綜合整治“總體穩(wěn)定、布局優(yōu)化、嚴(yán)格管控”總要求的基礎(chǔ)上，通過土地開發(fā)復(fù)墾、農(nóng)田水利項(xiàng)目實(shí)施、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等，實(shí)現(xiàn)“耕地?cái)?shù)量有增加、質(zhì)量有提高、生態(tài)有改善”，并調(diào)整優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局，為農(nóng)民建房等用地騰挪空間。同時(shí)積極探索對現(xiàn)有零散村落點(diǎn)的整治方式，實(shí)現(xiàn)原有農(nóng)村宅基地用地總量減量，產(chǎn)生“流量”指標(biāo)來優(yōu)先保障新社區(qū)農(nóng)民建房用地，探索擴(kuò)大實(shí)施整村整組搬遷試點(diǎn)，挖掘農(nóng)民建房用地更大潛力；探索開展村莊有機(jī)更新建房試點(diǎn)，為新農(nóng)村集聚、解決農(nóng)民建房開拓新的渠道。