李宇平 李 睿

（中共太原市委黨校，山西 太原 030012）

信訪制度是中國特色社會主義政治制度的內(nèi)容之一，其重要意義是反映社情民意，調(diào)解糾紛，解決矛盾，對經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)揮著重要的作用。隨著改革不斷向縱深發(fā)展，一些利益格局隨之變化調(diào)整，社會不同群體之間利益發(fā)生調(diào)整和矛盾沖突，信訪工作出現(xiàn)了新的變化，一些焦點、熱點問題層出不窮，信訪工作面臨著巨大挑戰(zhàn)。值得注意的是，涉法涉訴信訪案件在所有的上訪案件中，占據(jù)著極高的比例，對社會經(jīng)濟的發(fā)展和政治的穩(wěn)定影響極大。黨的十八大以來，中央提出把涉法涉訴信訪并入法制軌道進行解決，建立涉法涉訴信訪制度，不斷推進涉法涉訴信訪改革。本文筆者對新時期涉法涉訴信訪的成因加以剖析，從而有助于我們更有效地解決涉法涉訴信訪問題。

一、涉法涉訴信訪概述

（一）涉法涉訴信訪的涵義

涉法涉訴信訪實際上是涉法信訪和涉訴信訪的并稱，是指案件當(dāng)事人或關(guān)系人以及相關(guān)親屬，對司法機關(guān)和行政機關(guān)的處理意見和結(jié)果不滿意，進而向同級機關(guān)或者上級機關(guān)反映問題，要求重新處理解決的信訪案件。

（二）涉法涉訴信訪的特點

第一，信訪主體多元化。近年來，信訪主體遍布于各個階層、各個行業(yè)和各個領(lǐng)域，參與信訪的人員身份錯綜復(fù)雜，從普通群眾到黨員干部，有工人、農(nóng)民、知識分子、教師、軍人、個體戶、民營企業(yè)主、下崗分流職工等等，各個行業(yè)和領(lǐng)域都有所涉及，范圍極為廣泛。

第二，信訪形式多樣化。傳統(tǒng)的信訪形式是來信來訪、電話等方式，隨著科技的飛速進步和信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，網(wǎng)絡(luò)發(fā)揮了巨大的作用，短信、微信、網(wǎng)絡(luò)視頻等被上訪人員經(jīng)常使用。利益格局的不斷調(diào)整和社會結(jié)構(gòu)的變化，使得上訪人員的上訪意愿非常強烈，再加上個別人員性格貪婪，欲壑難填，群體性事件時有發(fā)生，并且呈現(xiàn)出明顯增多的態(tài)勢。違反《信訪條例》規(guī)定的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)，纏訪、鬧訪非常普遍，一些別有用心之人，唯恐天下不亂，居心叵測，散布謠言，無視法律的威嚴(yán)，煽動鬧事，造成了極為惡劣的社會影響。

第三，信訪內(nèi)容復(fù)雜化。按照邏輯和常理來講，上訪人員上訪一般是直奔主題，目的非常明確。包括：企業(yè)改制、村民自治、耕地保護，林地權(quán)屬、下崗就業(yè)、粗暴行政，司法腐敗、貪污受賄、社會保障、環(huán)境污染、民主管理、住房醫(yī)療、城中村拆遷等等，這些問題，時間長，跨度大，資料缺、證人少、復(fù)雜化、難處理，加上有關(guān)工作人員法律意識淡薄、政策領(lǐng)悟力差，工作方法缺乏靈活性和藝術(shù)性，稍有不慎，就會釀成大錯，埋下禍根，影響經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

第四，信訪處理難度增加。信訪實踐中，上訪人員不是按照上訪的流程和有關(guān)規(guī)定進行上訪，寧可相信信訪，也極難相信法律，產(chǎn)生的鬧錯誤心態(tài)，無視法律法規(guī)和有關(guān)政策，這極大的影響了有關(guān)部門的正常秩序和工作狀態(tài)，社會影響極壞。一些突發(fā)性事件，事前預(yù)警不準(zhǔn)，事中處置乏力，事后落實不當(dāng)，相關(guān)部門和人員面對媒體束手無策，無所適從，素質(zhì)低下，能力平庸，媒體報道不實，不細(xì)，不準(zhǔn)，不詳，極大地增加了信訪的難度。有些信訪案件，就本身而言，比較棘手，資料少，證據(jù)不全，相關(guān)人證物證難于找全，甚至遺失，給調(diào)查取證，調(diào)解處理增加了極大的難度，其結(jié)果是，上訪者很難接受處理結(jié)果。

第五，非正常信訪增多。一些上訪者不走黨和政府正常的上訪渠道，每每采取極端的錯誤方式上訪，例如，在兩會期間和一些黨和政府的重大活動紀(jì)念日，搭橫幅，喊口號，示威靜坐，起哄鬧事，錯誤地認(rèn)為：中央是恩人、省里是好人、縣里是壞人、鄉(xiāng)里是惡人。盲目趨上，越級訪、進京訪，鬧訪纏訪大量滋生，不管信訪工作人員如何做工作，不管有關(guān)問題是否解決，反復(fù)上訪，制造社會問題，以此要挾黨和政府，達到個人利益的實現(xiàn)。

第六，信訪時間、環(huán)節(jié)的集中性。信訪的時間段比較集中，公檢法系統(tǒng)在案件受立案后，一年內(nèi)發(fā)生的信訪案件占信訪案件總量的百分之九十以上，主要集中在每年兩會期間、重大活動開展期間和節(jié)假日。涉法涉訴信訪案件的發(fā)生環(huán)節(jié)也相對集中。一般來說，法院系統(tǒng)的信訪案件主要集中在民事審判和案件的執(zhí)行環(huán)節(jié)，檢察系統(tǒng)的信訪案件主要集中在案件抗訴環(huán)節(jié)，公安系統(tǒng)的信訪案件則主要集中在殺人、傷害、交通事故和接出警環(huán)節(jié)及傷情司法鑒定方面，檢察院、公安工作銜接方面則主要集中在提起和審查逮捕環(huán)節(jié)。

第七，信訪制度不完善。長期以來，信訪的接訪范圍沒有明確的規(guī)定，職能過于寬泛，使得信訪案件、信訪數(shù)量呈現(xiàn)出急速增長的態(tài)勢，國事、家事、天下事，信訪無處不在，無時不有，無所不管，幾乎所有社會問題及沖突都可以訴諸信訪部門，尋求解決，不管合法不合法，合理不合理、合情不合情。信訪工作，在處理程序上，缺乏規(guī)范性，而且，目前有關(guān)法律沒有明確的規(guī)定，各地情況差異較大，機構(gòu)設(shè)置、運作方式不盡相同，信訪機構(gòu)權(quán)利有限，實際工作中，常常需要領(lǐng)導(dǎo)支持和有關(guān)部門配合，方可以順利、快捷、有效完成信訪工作，使得當(dāng)事人滿意。一些上訪人員，法律意識淡薄，不懂得運用法律武器來維權(quán)，保護自己的利益，使得自己的利益最大化，而是接二連三的去上訪。信訪考核指標(biāo)不合理，信訪排名和信訪工作一票否決制是目前信訪考核的兩個主要方面，這種機制，使得上京訪、非正常訪居高不下，數(shù)量急劇增長。

二、涉法涉訴的成因

（一）社會變革的影響

改革開放以來，中國社會發(fā)生了巨大的變化，取得了舉世矚目的偉大成就，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了各種各樣的變化，種種利益不斷變化，利益集團隨之調(diào)整，各種社會矛盾開始顯露并不斷爆發(fā)，“貪污腐敗”“環(huán)境污染”“企業(yè)改制”“拆遷補償”“社會保障”“食品安全”等等，改革過程中沒有及時有效解決的遺留問題都為上訪人員上訪埋下隱患，留下伏筆。我國現(xiàn)有的群眾利益訴求機制不完善，渠道不太暢通，導(dǎo)致群眾的合法訴求不能及時、有效的快速解決。實踐中，信訪對于上訪者本身而言，成本低廉、快速便捷，信訪就成為目前群眾利益訴求的主要渠道，承擔(dān)了過多的責(zé)任和壓力。

（二）現(xiàn)行司法體制的弊端

目前，我國的司法體制存在著諸多的弊端，比較突出的是法院和法官獨立性較差。首先，在法院系統(tǒng)內(nèi)，上級法院和下級法院之間關(guān)系異化。按照有關(guān)法律規(guī)定，法院系統(tǒng)的上下級是審判監(jiān)督關(guān)系，上級糾正下級的錯誤判決，但在實踐中，上下級成了服從關(guān)系，上級法院對下級法院的控制力極強，尤其是重大疑難案件，下級必須征求上級的意見，下級法院完全喪失了審判的獨立性，上訴程序也就流于形式了，弊端極大。其次，法官的審判獨立性難于保證。案件的決定權(quán)往往不在合議庭和主審法官，而是庭長、院長，有時還要經(jīng)過審判委員會討論，審判分離局面比較嚴(yán)重。第三，法院干部任命受制于同級黨委，經(jīng)費使用受制于同級政府，正常的審判活動缺乏獨立性。

（三）當(dāng)事人自身原因

各級黨委、政府都把維穩(wěn)當(dāng)做政治任務(wù)，嚴(yán)格實行責(zé)任追究制和“一票否決制”。部分當(dāng)事人抱有投機施壓心理，一旦有事就上訪，不達目的，決不罷休。有些案件經(jīng)法院審判后，苦于證據(jù)不全或缺失，只能依據(jù)證明的法律事實作出判決，當(dāng)事人極力要求作出符合情況的處理，但又無法提供有效的證據(jù)，繼而上訪不止。個別信訪案件當(dāng)事人法制觀念淡泊，缺乏相應(yīng)的法律常識，固執(zhí)己見，信訪不信法。

（四）司法工作人員自身原因

第一，執(zhí)法不公。相關(guān)辦案人員，素質(zhì)低下，能力平庸，缺乏原則，徇情枉法、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、權(quán)色交易，使得本能及時有效解決的案件久拖不決，甚至造成冤假錯案。第二，辦案有誤。相關(guān)辦案人員，責(zé)任心不強，辦案能力差，在案件偵破、起訴、審判、執(zhí)行等環(huán)節(jié)，由于原始證據(jù)不力、事實認(rèn)定不明、責(zé)任劃分不清、審判流程不合法、相關(guān)法律不清楚、處理結(jié)果錯誤、執(zhí)行不到位，執(zhí)法過失過錯嚴(yán)重。第三，有錯不糾。案件有錯、有誤，心知肚明，非常清楚，但出于種種不健康的心理，不進行糾正，不依法辦案。更有甚者，以法壓人，以權(quán)壓人，對涉法涉訴信訪群眾打擊報復(fù)。

（五）信訪工作機制不完善

由于信訪工作機制不完善，信訪工作惡性循環(huán)較為嚴(yán)重。信訪制度在我國社會中發(fā)揮著極為重要的意義，是中國特色社會主義制度的特色，但設(shè)計門欄過低，受理較為寬泛，盡管《信訪條例》有種種規(guī)定和限制，但相適應(yīng)的措施保障跟不上。信訪考核成為各地政府官員政績考核的重要指標(biāo)，維穩(wěn)為主。群眾上訪與政府維穩(wěn)被人為的對立起來。面對群眾的信訪總是如臨大敵，不少地方花錢買平安，客觀上給上訪人員心理暗示，從而導(dǎo)致大量的涉法涉訴糾紛涌入信訪渠道。

三、處理涉法涉訴信訪的對策

（一）加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高辦案質(zhì)量

黨的十八屆四中全會提出，全面推進依法治國，實行訴訪分離改革，也就是在信訪的源頭，把涉法涉訴信訪與普通信訪進行分離，法律問題歸為司法系統(tǒng)，力戒用行政手段解決法律問題，樹立司法威嚴(yán)，保持司法獨立。涉法涉訴信訪案件政法機關(guān)內(nèi)部解決，避免部門之間推諉扯皮，但實踐中加大了政府機關(guān)的信訪量。對此狀況，政府機關(guān)就要立足崗位、緊貼實戰(zhàn)、戰(zhàn)訓(xùn)合一、以賽促練，多方培訓(xùn)，提高辦案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，公正、公平、公開辦案，不斷減少信訪案件。辦案質(zhì)量的提高，必須做到：一是重視程序。堅持程序意識，嚴(yán)格按照程序辦理案件，避免有理上訪的尷尬局面出現(xiàn)。二是責(zé)任意識?！罢l辦案，誰評估，誰負(fù)責(zé)”，責(zé)任明確，行動上嚴(yán)格規(guī)范，案件上質(zhì)量保證。三是質(zhì)量評查。對已經(jīng)辦結(jié)的案件，成立評查小組，進行相關(guān)評查，確保案件質(zhì)量。四是加強監(jiān)督。外部監(jiān)督上，爭取黨委、政府、人大等部門的支持。做好內(nèi)部監(jiān)督，對批捕、撤訴、不起訴等案件進行審查監(jiān)督，保障案件質(zhì)量。

（二）健全工作機制，暢通信訪渠道

構(gòu)建“大信訪”“大綜治”“大維穩(wěn)”的框架，在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，整合政法、綜治、維穩(wěn)、信訪等方面的力量，構(gòu)成大平臺。建立健全主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，一級抓一級，層層抓落實的信訪工作機制，一定要暢通信訪渠道。首先，暢通信息渠道，堅持“宜疏不宜堵、宜順不宜激”的原則，“雙管齊下”，規(guī)范信訪程序，落實“雙向責(zé)任”追究。其次，暢通排憂解難渠道，便接訪為預(yù)防，加強排查，做到下列問題不放過，主要有：疑點未落實、定性缺乏依據(jù)、群眾不滿意、案件未查清等等。一些疑難復(fù)雜案件，采取跟蹤問效的辦法，力促問題快速、有效解決，變上訪為下訪，強化政策、法律宣傳力度，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，密切干群關(guān)系，建立工作聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。變等訪為約訪，加強對案件的定期分析，梳理分類，依據(jù)歸口原則，進行面對面對話，承諾時限，定期解決。

（三）強化制度建設(shè)，依法進行治訪

建立領(lǐng)導(dǎo)小組例會和聯(lián)席會議、信訪隱患報送、協(xié)調(diào)處理、督察督辦、責(zé)任追究等制度，形成“職責(zé)明確、責(zé)任落實、縱向到底、橫向到邊”的工作格局。該重審的重審，該糾正的糾正，該道歉的道歉，該賠償?shù)馁r償，按最有利于群眾的法律政策予以解決。采取行政救濟、社會援助、親情幫扶等方法，協(xié)調(diào)幫助上訪群眾解決實際困難，感受到黨和政府以及社會的關(guān)愛與溫暖，息訴罷訪。建立信訪復(fù)查終結(jié)制度，對無視法律規(guī)定，膽大妄為，煽動起哄鬧事的，絕不姑息，堅決打擊。政法機關(guān)一定要頂住壓力，堅守法律底線和原則，維護法律尊嚴(yán)，打破息訪困難的怪圈，使“鬧訪者”陰謀徹底破產(chǎn)，依法進行涉法涉訴信訪治理。