□ 尤 琳 魏日盛

一、引 言

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作，2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出精準扶貧，2015年11月23日，中共中央政治局會議審議通過了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，強調(diào)把精準扶貧、精準脫貧作為扶貧的基本方略，并進一步提出要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。黨的十九大報告總結(jié)了五年來我國扶貧工作取得的成績，“脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性進展，六千多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困發(fā)生率從百分之十點二下降到百分之四以下”，在此基礎上，進一步作出“精準扶貧、精準脫貧”的總體安排，“讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會”“確保到二〇二〇年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧?！毕嚓P文件表明，扶貧開發(fā)工作已經(jīng)提升至治國理政新高度，對于全面建成小康社會決勝期、開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

“反貧困是古今中外治國理政的一件大事?！盵1]從治理的角度來看，農(nóng)村的貧困表明國家治理能力的不足，[2]扶貧是農(nóng)村基層治理的重要組成部分，[3]“扶持誰、誰來扶、怎么扶”的問題的本質(zhì)就是治理制度的問題?；鶎诱菄覚?quán)力在基層的延伸，為了確保精準扶貧這一良政在農(nóng)村基層落地，需要探尋基層政府在精準扶貧政策執(zhí)行中的地位和作用。目前，學術界更多關注基層政府在精準扶貧中的行為偏差及其消極影響，李博從撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和村莊合并的角度，指出基層政權(quán)“再懸浮”從一定程度上弱化了貧困戶參與村莊治理的積極性，影響精準幫扶和精準管理的有效開展。[4]邢成舉分析壓力性體制下的“扶貧軍令狀”導致地方政府扶貧工作的一系列應對策略，從而扭曲扶貧工作的初衷和本質(zhì)，造成政府貧困治理的失靈。[5]許漢澤指出基層政權(quán)采用動員型貧困治理策略，產(chǎn)生了“扶貧致貧”“精英捕獲”“碎片化治理”等一系列意外的后果。[6]朱天義指出精準扶貧中基層政權(quán)存在的選擇性治理偏好，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)往往依據(jù)鄉(xiāng)村的承接能力以及資金配給能力將扶貧項目進行選擇性的分配。[7]陳成文、王祖霖指出基層政府在精準扶貧政策設計時的“短視化”和政策執(zhí)行的“山頭主義”，導致政策之間銜接度不足，影響社會力量扶貧的可持續(xù)發(fā)展。[8]莫光輝、陳正文指出地方政府在執(zhí)行中存在的形式化的問題、在扶貧資源管理上的扶貧行為異化問題，導致一些地區(qū)“扶富不扶貧”、一些不法執(zhí)權(quán)者將貧困資格變成了“福利”。[9]總的說來，學術界考慮到“壓力型”體制、村莊合并等外在因素對基層政府的影響，具體分析了精準扶貧政策執(zhí)行中基層政府行為表現(xiàn)及其后果，但是沒有關注基層政府如何結(jié)合村莊這一場域中的農(nóng)村精英、貧困戶開展具體的實踐機制，在村莊最終形成一種怎樣的治理秩序與目標。筆者指出三重困境約束下基層政府對農(nóng)村精英采取“倚重”“扶持”“考核”等行為策略，因此本文的問題意識是：基層政府對農(nóng)村精英合作互動的內(nèi)在邏輯是什么? 具體表現(xiàn)如何？對精準扶貧工作會產(chǎn)生怎樣的影響? 如何促進基層政府與農(nóng)村精英之間建立良好互動關系? 本文從精準扶貧政策執(zhí)行中基層政府對農(nóng)村精英合作互動邏輯的角度，分析基層政府對農(nóng)村精英行為策略的內(nèi)在原因，探討基層政府對農(nóng)村精英行為策略的具體表現(xiàn)和政治社會后果，提出構(gòu)建基層政府、農(nóng)村精英、貧困戶等多元主體參與的貧困治理體系的相關建議。

目前，學術界對農(nóng)村精英有不同的界定，本文所指的農(nóng)村精英是指在農(nóng)村場域內(nèi)，在經(jīng)濟資源、政治地位、社會資源、社會關系、社區(qū)威信等方面具有相對優(yōu)勢，在精準扶貧和農(nóng)村治理方面發(fā)揮著重要作用的體制內(nèi)精英與體制外精英，其中，體制內(nèi)精英包括村(組)干部，體制外精英包括與村干部之間有著密切往來和聯(lián)系的村莊經(jīng)濟能人以及社會精英。由市、縣、鄉(xiāng)派精準扶貧結(jié)對幫扶干部、第一書記，其職責主要是會同鄉(xiāng)村兩級全面落實省、市、縣關于精準扶貧的部署安排，本文所指的農(nóng)村精英不包括幫扶干部、第一書記。

本研究采用的個案，研究資料來源于筆者2017年2月—7月在江西省X縣N鎮(zhèn)的實地蹲點調(diào)研。X縣總?cè)丝?4.6692萬，農(nóng)業(yè)人口71.3832萬人，“十三五”貧困村共有130個。根據(jù)X縣2017年2月的政府工作報告，2016年減少貧困村32個，減少貧困戶6754戶24554人，貧困發(fā)生率由9.7%下降至6.3%。計劃到2019年實現(xiàn)貧困縣脫貧摘帽，到2020年實現(xiàn)貧困人口全面脫貧。目前，X縣脫貧難度大的人口占比20%左右，主要分布在邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)的邊遠山村，如X鎮(zhèn)Z村、N鄉(xiāng)N村等。

二、精準扶貧政策執(zhí)行中基層政府的三重困境

(一)精準扶貧的“技術治理”遭遇“地方性知識”的困境

目前我國實行的是中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的精準扶貧工作機制，形成了從中央到村莊“一竿到底”的系統(tǒng)工程。在精準扶貧政策實施與推進過程中，為了實現(xiàn)政策制定者與執(zhí)行者之間的信息對稱，采取以數(shù)字為計量核心、以建檔立卡為實施手段，將治理對象、治理行動和治理效果都予以量化的技術治理。[10]X縣所在省高度重視扶貧對象建檔立卡信息建設，要求以建檔立卡扶貧對象為核心，扎實做好貧困戶精準識別、精準扶持、精準幫扶、精準退出等各項數(shù)據(jù)的錄入、更新、維護工作，實行有進有出的動態(tài)管理。[11]在確定建檔立卡對象時，X縣采取農(nóng)戶申請、組級評議、組級公示、村級審核、村級公示、鄉(xiāng)級復核、村級公告的“七步法”，在識別標準上采用國家規(guī)定“兩不愁、三保障”、家庭人均收入3335元的脫貧標準，在查看申請人收入狀況時進行“五查五看”?？陀^上看，采取這些技術治理的手段，能夠更好地把扶貧工作做實做細。但同時，精準扶貧中技術性治理遭遇到“地方性知識”的困境。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在組級評議和村級審核這兩個環(huán)節(jié)，村民對于最貧困的人群能夠達成共識，但是在對介于貧困邊緣的相對貧困戶的識別，由于這類農(nóng)戶之間經(jīng)濟收入差距不大，因而難以認定誰是貧困戶。隨著精準扶貧政策含金量不斷提高，可能出現(xiàn)進入建檔立卡的貧困農(nóng)戶因為享受了相應政策，實際生活水平還高于其他沒有納入建檔立卡的貧困戶等問題，現(xiàn)實中為了爭取成為貧困戶而鬧矛盾甚至上訪的現(xiàn)象屢見不鮮。出于維護村莊和諧穩(wěn)定的考慮，村組干部采取平均主義邏輯，根據(jù)家族、宗族的人數(shù)和勢力輪流確定建檔立卡對象，這種“關系扶貧”“人情扶貧”的分配方式，導致很多貧困戶被排擠。N鄉(xiāng)N村一戶村民說，“我是永遠也評不上貧困戶的，因為小組評議時我沒有兄弟幫我投票，能夠評上貧困戶的全部是與我家境相當，但是要么兄弟多，要么家族大?！彼踔林毖裕骸耙且院筮€采取評議的方式，我再也不會去申請了。”

(二)國家日益加大扶貧資金投入遭遇村莊“空心化”的困境

為了加快精準脫貧步伐，國家日益加大扶貧資金投入。財政部發(fā)布信息，截至2017年6月8日，2017年預算安排補助地方中央財政專項扶貧資金860.95億元已全部撥付地方。[12]X縣所在省數(shù)據(jù)顯示，2016年中央和省級共投入扶貧資金598978萬元，其中，中央下達財政專項扶貧資金229715萬元，省本級投入369263萬元(省級財政專項扶貧資金174263萬元，發(fā)行易地搬遷扶貧地方政府債195000萬元)。[13]X縣所在省考慮到致貧因素的復雜性，要求結(jié)合貧困地區(qū)和貧困人口的具體情況，實施產(chǎn)業(yè)扶貧等十大扶貧工程。[14]在十大扶貧工程中，由于產(chǎn)業(yè)扶貧能夠幫助貧困戶融入農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、帶動貧困戶穩(wěn)定增收而成為發(fā)展的重點。X縣所在省要求“以產(chǎn)業(yè)扶貧為根”，大力支持貧困農(nóng)戶因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，提高貧困群眾的參與面和受益度。[14]但是，由于自然條件較差、基礎設建設落后、技術與資金貯備不足等原因，X縣大部分地區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較低，難以提供足夠的就業(yè)機會，致使農(nóng)村青壯年勞動力大量進城務工，勞動力短缺現(xiàn)象嚴重。與此同時，X縣大部分農(nóng)村的村集體經(jīng)濟組織名存實亡，農(nóng)民組織化程度較低，貧困戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧的程度和水平不高。以X縣N鄉(xiāng)Z村為例，X縣為了扶持貧困村和貧困戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)，制定了《X縣產(chǎn)業(yè)扶貧工作實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，明確“產(chǎn)業(yè)扶貧資金主要用于扶持貧困村產(chǎn)業(yè)發(fā)展或非貧困村能夠帶動貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展建立利益聯(lián)結(jié)機制的合作組織及建檔立卡的貧困戶”，對主要扶持產(chǎn)業(yè)、政策措施等作出明確規(guī)定。N鄉(xiāng)Z村精準扶貧戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況摸底表上記載，截至2017年3月31日，Z村8戶貧困戶中有2戶是五保戶，無勞動力，屬于兜底扶貧對象，6戶貧困戶多數(shù)是老弱病殘，他們對發(fā)展產(chǎn)業(yè)信心不足、缺技術、抗御市場風險能力弱。為了更好幫扶，當?shù)卣x擇將家畜養(yǎng)殖作為扶貧產(chǎn)業(yè)，6戶貧困戶中除了1戶加入華山合作社，其余的5戶均自行養(yǎng)殖雞、牛、兔子等，從養(yǎng)殖數(shù)量、產(chǎn)業(yè)獎補及收益情況看，屬于用傳統(tǒng)的方法進行小規(guī)模的畜禽養(yǎng)殖。表面上看，Z村產(chǎn)業(yè)扶貧達到了《實施方案》中的規(guī)定的目標，“確保有勞力、有意愿的貧困戶至少發(fā)展1項產(chǎn)業(yè)”“貧困戶脫貧產(chǎn)業(yè)收入達到60%以上，貧困戶產(chǎn)業(yè)覆蓋達到100%”。但是，筆者在與貧困戶訪談中得知，貧困戶對脫貧的前景不大樂觀，由于傳統(tǒng)的小規(guī)模養(yǎng)殖比合作社的管理成本更高，如果在某年遭遇到畜禽疫情、市場銷售不暢等市場風險，他們不僅不能脫貧甚至可能會陷入更貧窮的境地。甚至部分貧困戶害怕因產(chǎn)業(yè)經(jīng)營失敗無力還貸，怕承擔風險，不愿意通過銀行貸款負債發(fā)展產(chǎn)業(yè)。

(三)政府日益加大扶貧力度遭遇貧困戶“精神貧困”的困境

為了實施精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略，根據(jù)中央扶貧開發(fā)工作會議“要層層簽訂脫貧攻堅責任書、立下軍令狀”“有脫貧任務的省區(qū)市，要根據(jù)實際情況作出相應安排，層層壓實責任，級級傳導壓力”[1]的要求，中央與貧困情況嚴重的22個省(自治區(qū)、直轄市)簽訂了扶貧攻堅“軍令狀”。在“軍令狀”、“責任書”等外部壓力驅(qū)使下，縣鄉(xiāng)政府往往自我施壓，在有限資源和有限時間的條件下采取超常規(guī)舉措完成扶貧攻堅的任務，[15]實現(xiàn)跨越式的發(fā)展。[16]實踐中，壓力型體制的目標設置和激勵強度超過了地方政府的現(xiàn)實條件和實際能力，[17]導致基層政府動員能力到了極限。以X縣為例，X縣安排一名縣委常委為專抓扶貧攻堅的縣領導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記、村書記為本級第一責任人，層層簽訂責任書，立下軍令狀，落實“一把手”責任，形成縣鄉(xiāng)村三級書記一起抓扶貧的工作格局。目前，X縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧干部除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委副書記及3名扶貧專干等鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之外，還包括縣直(駐縣)各單位幫扶干部、駐縣市直“三送”(扶貧)工作隊及第一書記。為了確保幫扶制度不流于形式，X縣對幫扶干部嚴格執(zhí)行“兩細則一辦法”，規(guī)定幫扶干部每月入戶幫扶2次以上，駐村工作隊長、“第一書記”每月駐村幫扶20天以上等等職責任務。通過目標考核責任制，X縣制定“日常抽查、半年檢查、年度考核”相結(jié)合的考核辦法，加強對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)、各部門、各單位駐村幫扶和干部結(jié)對幫扶工作的考核。由于考核的結(jié)果事關縣鄉(xiāng)干部的“烏紗帽”和“鐵飯碗”，X縣大量縣鄉(xiāng)干部除了完成本單位日常工作之外，還要花費大量精力時間投入脫貧攻堅工作，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)取消雙休日、節(jié)假日，加班加點，查缺補漏，積極幫助貧困戶解決實際問題，在“白+黑、5+2”的工作節(jié)奏與巨大考核壓力面前，他們身體上、精神上都備受煎熬。但是，政府切實擔起扶貧開發(fā)的工作責任，成了鄉(xiāng)村減貧核心[18]的同時，貧困戶脫貧內(nèi)生動力不足，缺乏改變貧困面貌的意志、行動和決心。以X縣N鄉(xiāng)為例，一些貧困戶在任何場合都爭先恐后“哭窮”“訴苦”，相互爭窮、競相比窮的情況屢見不鮮；有些等待觀望，內(nèi)生動力不足，脫貧愿望不強烈，只想躺在“貧困戶”床上睡大覺，存在“等、靠、要”思想。甚至更為極端的是，由于低保戶的補貼可以完全支撐貧困戶的生活，有些貧困戶居住在大山，幫扶干部多次要求他們搬遷到人口集中的村落居住，但是他們一直找各種理由推脫，依靠政府發(fā)放的低保金混日子。

三、精準扶貧政策執(zhí)行中基層政府的行為策略

(一)精準扶貧與基層政府在治理中的自主空間

在我國行政管理體制中，縣鄉(xiāng)基層政府是中央政策執(zhí)行過程最終環(huán)節(jié)，決定了基層政府最重要的工作內(nèi)容是貫徹執(zhí)行上級政府下達的各項政策指令?！皦毫π汀斌w制下，為了完成上級政府下達的各項政策指令和行政任務，處于行政鏈條末端的基層政府，憑借其擁有的能夠靈活執(zhí)行上級指示的組織基礎和制度環(huán)境，[19]合理利用任何有助于目標實現(xiàn)的技術、策略、手段和方式。[17]據(jù)此，有學者提出“正式權(quán)力的非正式運作”[20]“權(quán)宜性治理”[21]“對上級的政策進行選擇性執(zhí)行”[22]“非正式的變通行為”[19]“鄉(xiāng)村精英與政府扶貧干部形成互利共謀的合作關系”[23]等等概念，這些關于基層政府在治理中行為與手段的描述，表明基層政府與基層干部在基層治理中享有一定自主空間。

在鄉(xiāng)村社會急速變遷和轉(zhuǎn)型背景下，基層治理主體與治理規(guī)則處于相互交織的雙重變奏中。[24]自精準扶貧、精準脫貧戰(zhàn)略實施以來，脫貧攻堅成為中國全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，政府以前所未有的力度推進。從精準扶貧的政策設計來看，理想的扶貧過程應該是一個貧困戶在政府的幫助下主動脫貧的過程，[25]政府在扶貧過程中應當發(fā)動貧困戶的參與，確保貧困戶在精準扶貧實施中的知情權(quán)、話語權(quán)和獲益權(quán)得以保障和實現(xiàn)。但是，在“自上而下”層層傳導的扶貧考核壓力下，基層政府在精準識別貧困戶時遭遇村莊治理“地方性知識”的困境，基層政府日益加大的扶貧資源投入和扶貧力度遭遇村莊內(nèi)生力不足的困境等等。為了實現(xiàn)治貧和發(fā)展的政治目標，基層政府同樣會利用在基層治理中的自主空間，將貧困戶作為扶貧治理場域中的客體，開始對農(nóng)村精英采取“倚重”“扶持”“考核”等合作互動策略，依靠農(nóng)村精英在村莊內(nèi)的經(jīng)濟、政治和社會關系等方面的優(yōu)勢地位承擔起扶貧脫貧的任務。

(二)精準扶貧政策執(zhí)行中基層政府行為策略的具體表現(xiàn)

本文所指的基層政府的行為策略是指基層政府通過對農(nóng)村精英采取“倚重”“扶持”“考核”等行為，在激發(fā)農(nóng)村精英參與扶貧工作積極性和主動性的同時，通過目標考核規(guī)范農(nóng)村精英參與扶貧行為，實現(xiàn)精準扶貧的績效考核任務，使貧困得以消解。主要表現(xiàn)為四個方面：

1.倚重和依靠農(nóng)村精英

面對組織化程度較低的貧困戶，基層政府在進行精準識別和精準幫扶過程中，如果直接“一對一”和數(shù)量龐大又高度分散的貧困戶打交道，可能會費時費力并且效果不理想。為此，基層政府在扶貧日常工作中倚重和依靠農(nóng)村精英，尤其在對貧困戶的識別、對貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧貸款的申請、各類扶貧項目的實施等方面，基層政府高度倚重和依靠農(nóng)村精英。例如，在建檔立卡對象的確定上，X縣采取“七步法”，其中，組級評議和村級審核這兩個環(huán)節(jié)的實質(zhì)，是國家在統(tǒng)一精準識別的程序和規(guī)范前提下，把對貧困農(nóng)戶認定的權(quán)力下移給了鄉(xiāng)村社會，讓熟悉貧困戶情況的村組干部等農(nóng)村精英一起討論決定?；诖迩f治理“地方性知識”的影響，村組干部在組級評議時具有較強的導向性，基層政府一般也認可村級組織報送的名單。在貧困戶產(chǎn)業(yè)扶貧貸款的申請上，X縣規(guī)定“產(chǎn)業(yè)扶貧信貸通”貸款申請對象向銀行提交申請貸款的資料，必須由村委會、市縣駐村扶貧工作隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村干部對項目進行論證簽署意見后，統(tǒng)一做好貸款申請材料的收集上報工作，并且要求村委會做好項目的跟蹤與服務。在對扶貧項目的確定上，X縣政府主要根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報的項目建議書，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)撰寫項目建議書的依據(jù)是各個村的上報材料和匯報。

2.扶貧資源向農(nóng)村精英傾斜

“壓力型”體制下，基層政府承擔“自上而下”層層加碼的考核壓力，基層政府要圍繞各項考核指標展開扶貧工作，在規(guī)定的時間內(nèi)完成各項考核指標。面對貧困戶可持續(xù)發(fā)展能力脆弱、內(nèi)生力不足等問題，為了帶動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展，以點帶面為貧困人口穩(wěn)定脫貧提供有力支撐，基層政府在扶貧資源上加大對農(nóng)村精英的傾斜。例如，X縣N鄉(xiāng)的2個肉牛養(yǎng)殖合作社鏈接了64戶精準扶貧戶，但是，目前這兩個合作社存在規(guī)模較小，鏈接的貧困戶有限等困難，并且均達不到合作社驗收要求——“一是‘七有’標準，二是與貧困戶建立了分紅、務工、入股、物技服務、回收產(chǎn)品等利益聯(lián)結(jié)模式”條件。為了扶持兩個合作社發(fā)展，X縣N鄉(xiāng)對兩個合作社給予一次性20萬元獎扶資金，協(xié)助合作社辦理“財惠通”授信貸款基地建設200萬元，并整合交通、水利、電子商務、水保及秀美鄉(xiāng)村建設資金，對合作社所需的水、電、路旅游配套設施進行扶持。

3.加強對農(nóng)村精英的培養(yǎng)

面對貧困戶內(nèi)生力不足的現(xiàn)狀，為了提高貧困者對改變自身貧困狀況的期望，增強改變貧困面貌的意志、行動和決心，基層政府加強對農(nóng)村精英的培養(yǎng)，充分發(fā)揮農(nóng)村精英在脫貧攻堅中帶頭人作用，著力調(diào)動貧困戶奮發(fā)脫貧的積極性，提高貧困戶的自我發(fā)展能力。X縣按照《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》“選好配強村級領導班子，突出抓好村黨組織帶頭人隊伍建設，充分發(fā)揮黨員先鋒模范作用”相關規(guī)定，提前謀劃考慮村“兩委”換屆，實施了人才“回引”工程和“實習村干部”制度，截至2017年7月，全縣共“回引”982名人才。以X縣X鎮(zhèn)Z村為例，X鎮(zhèn)黨委在村黨支部換屆時，選拔政治素質(zhì)好、能帶領鄉(xiāng)親共同致富的致富帶頭人曾某回村參加村黨支部書記競選，選拔外出務工經(jīng)商人員曾某某回村競選村委會主任，在本村培養(yǎng)選拔優(yōu)秀青年農(nóng)民曾某某、金某某擔任村委會會計、婦女主任。為了提高村級組織帶頭致富能力，X鎮(zhèn)黨委大力扶持由Z村村黨支部牽頭發(fā)起、村“兩委”干部和黨員能人帶頭參與的HN農(nóng)民專業(yè)合作社。HN農(nóng)民專業(yè)合作社成立兩年多來，采取土地入股和金融貸款方式，吸收了30戶貧困戶入股合作社，提供了26個貧困戶就業(yè)崗位，通過勞務收入和年終分紅，實現(xiàn)了貧困戶脫貧和村民收入的增加。曾某也先后獲得“中國鄉(xiāng)村旅游致富帶頭人”“江西省勞動模范”等榮譽稱號。

4.嚴格目標考核

為了確保扶貧工作任務圓滿完成，各級政府不斷強化扶貧開發(fā)考核機制，以脫貧實績作為對各地黨委和政府脫貧攻堅工作成效考核的重要依據(jù)，嚴格的考核目標通過層層分解發(fā)包到各級責任主體，形成了“縣抓鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)抓村組、村組抓貧困戶”的工作推進體制。X縣始終把脫貧攻堅工作視為頭號工程，把脫貧攻堅工作作為縣委常委會、政府常務會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政聯(lián)席會的首要議題進行研究討論，按照《X縣扶貧幫扶干部管理考核辦法》《X縣精準扶貧工作問責實施細則(試行)》和《X縣精準扶貧常態(tài)督查工作方案》文件精神，強化了村“兩委”主要負責人脫貧工作責任考核，因貧困戶識別、退出、幫扶等原因不到位的，要同時問責村“兩委”主要負責人。例如，X縣X鎮(zhèn)將精準扶貧列為“書記工程”，要求村居黨支部書記、村委會主任向X鎮(zhèn)黨委、X鎮(zhèn)政府簽訂了脫貧攻堅責任書，建立了脫貧攻堅責任追究體系，明確了職責任務，對脫貧攻堅不力的村支書、村主任予以撤換和調(diào)整。

四、精準扶貧政策執(zhí)行中基層政府策略性行為的實踐后果

實踐表明，基層政府的策略性行為帶來了三個方面的成效：一是保證扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定地推進?；鶎诱揽哭r(nóng)村精英推進精準扶貧政策的實施，確保在一個具有自身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、行為方式和價值觀念的村莊，農(nóng)村精英的行為能夠符合村莊治理邏輯、血緣人情和地方風俗文化等“地方性知識”，精準扶貧政策能夠得到大多數(shù)貧困戶的理解、配合和參與，從而促使精準扶貧政策“落地”。二是帶動貧困戶脫貧增收?；鶎诱ㄟ^將扶貧資源向農(nóng)村精英傾斜，支持和幫助合作社的發(fā)展，增強合作社帶動貧困戶脫貧致富能力，擴展了貧困戶的收入渠道，解決貧困戶持續(xù)增收的問題。三是激活村莊內(nèi)生力。基層政府通過對農(nóng)村精英的培養(yǎng)，吸引了大批的外出精英回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)或加入村兩委，返鄉(xiāng)精英帶回資金、技術、傳播先進理念，提高村級組織帶頭致富能力，激發(fā)起貧困戶要脫貧致富的信心，促進農(nóng)村經(jīng)濟生活條件的改善與農(nóng)村社會的發(fā)展。

但同時，從基層政府策略性行為的內(nèi)容、形式、目的及機制看，仍有其限度。一是扶貧項目偏離貧困戶的實際需求。由于基層政府精準扶貧的策略性行為，基層政府扶貧工作的出發(fā)點在于完成扶貧考核目標，導致扶貧項目的運作與基層政府中心工作基本一致，基層政府運營項目的過程就是執(zhí)行中心工作的過程。[26]筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，縣鄉(xiāng)等基層政府很熱衷興建各種大型基礎設施建設項目，而與農(nóng)民的生產(chǎn)生活息息相關的特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所依賴的公共服務項目卻無人問津，使得扶貧項目偏離貧困戶的實際需求。二是扶貧資源沒有精準下達至貧困戶。市場經(jīng)濟沖擊下農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)日益分化，形成了包括村干部、專業(yè)大戶在內(nèi)的農(nóng)村精英階層和貧困戶、普通村民構(gòu)成的大眾群體，前者經(jīng)濟狀況較好、與基層政府關系密切，在扶貧資源和項目的表達和分配上享有話語權(quán)，后者則被排斥在村莊公共權(quán)力之外，在扶貧資源和項目的表達和分配上成為沉默的大多數(shù)，導致部分扶貧資源收益被農(nóng)村精英獲取，扶貧資源難以真正惠及貧困戶。三是影響鄉(xiāng)村善治目標的實現(xiàn)。農(nóng)村精英在協(xié)助基層政府完成各項扶貧工作過程中，逐漸在經(jīng)濟資源、政治地位、社會資源、社會關系、社區(qū)威信等方面匯聚相對優(yōu)勢，在村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)中居于壟斷地位。與此同時，基層政府回避貧困戶是貧困治理的多元治理主體之一，將貧困戶作為貧困治理的客體，不僅使得扶貧資源在分配和使用過程中將多數(shù)普通村民排斥在外，而且導致村民參與村莊公共事務動力不足，影響鄉(xiāng)村善治目標的實現(xiàn)。

五、余 論

自精準扶貧政策實施以來，基層政府代國家向貧困村、貧困戶輸送和分配扶貧資源時，改變傳統(tǒng)的政府主導型扶貧模式，基層政府開始對農(nóng)村精英采取“倚重”“扶持”“考核”等合作互動邏輯，這種行為策略包括兩個面向：一方面，基層政府面對精準扶貧政策執(zhí)行的困境，主動調(diào)適自身的角色與行為，通過與農(nóng)村精英的合作推進扶貧工作持續(xù)穩(wěn)定地開展，帶動貧困戶脫貧增收和激活村莊內(nèi)生力等；另一方面，農(nóng)村精英積極參與到扶貧工作，不僅促使精準扶貧政策有效“落地”，而且促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，增強農(nóng)村精英帶動貧困戶脫貧增收的能力和農(nóng)村精英在村莊公共權(quán)威。

需要指出的是，基層政府對農(nóng)村精英采取行為策略是精準扶貧政策執(zhí)行中的一個階段性特征，為了在基層政府與農(nóng)村精英之間建立良好互動關系，需要注重發(fā)揮貧困戶在貧困治理中的主體作用，擴大貧困戶在扶貧工作中的參與，促進村莊公共性的生長和村民組織化程度的提高，構(gòu)建基層政府、農(nóng)村精英、貧困戶等多元主體參與的貧困治理體系。一是營造人人參與扶貧工作的良好氛圍?；鶎诱畱敿哟缶珳史鲐氄咝麄鞯牧Χ?，創(chuàng)新精準扶貧宣傳的方式方法，在全社會營造濃厚的扶貧氛圍，確保精準扶貧政策家喻戶曉、人人皆知。同時，基層政府應當重視貧困戶在貧困治理中的主體地位，充分考慮貧困戶的脫貧發(fā)展需求，針對不同貧困農(nóng)戶致貧原因的差異，設置多樣化的幫扶措施，實現(xiàn)扶貧措施到戶“因戶制宜”“一戶一策”，激發(fā)貧困戶參與扶貧工作的主動性和積極性，逐步形成人人參與扶貧工作的良好局面。二是發(fā)揮農(nóng)村精英在扶貧工作中的帶頭和幫扶作用。建立健全對農(nóng)村精英的選拔、培養(yǎng)、管理、激勵和監(jiān)督機制，從制度上規(guī)范農(nóng)村精英參與精準扶貧各項工作，避免精準扶貧中的“精英俘獲”現(xiàn)象；在組織上充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織對農(nóng)村精英的管理和領導作用，引導農(nóng)村精英成為帶動貧困戶脫貧增收的堅強力量；在文化上引導農(nóng)村精英和村民樹立共同體意識，激發(fā)農(nóng)村精英滋生為促進村莊經(jīng)濟發(fā)展、帶動貧困戶脫貧增收的身份自豪感。三是發(fā)揮村莊內(nèi)部互動減貧作用。健全村黨支部領導的村民自治機制，加快推進貧困村村務監(jiān)督委員會建設，繼續(xù)落實好“四議兩公開”、村務聯(lián)席會等制度，完善精準扶貧識別機制，將基層政府的“技術治理”與村民自治運行機制有機結(jié)合起來，推動民主評議機制科學化和規(guī)范化，提高村民和貧困戶對扶貧工作的認同度和滿意度，激發(fā)村莊內(nèi)部形成和諧的脫貧致富環(huán)境。四是提升農(nóng)民的內(nèi)生動力和造血功能。通過“智”“志”雙扶，幫助農(nóng)民克服“等靠要”思想和“救世主”期盼心理，重塑農(nóng)民在精準扶貧中的“主人翁”意識，敢于克服當前脫貧攻堅的困難和問題，樹立脫貧致富的發(fā)展目標和毅力決心，從而真正地“拔窮根”“治窮病”。此外，還要對貧困戶開展實用技術等各種技能培訓，從根本上提高貧困戶的致富能力，提高貧困戶的“造血”本領，實現(xiàn)靠自己努力改變命運。