● 鐘曉云 李 慶 易亞?wèn)| /文

得益于檢察一體化的經(jīng)驗(yàn)，公益訴訟一體化辦案機(jī)制作為做好公益訴訟工作的舉措逐漸在實(shí)踐中運(yùn)用開(kāi)來(lái)。最高人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)最高檢）印發(fā)《2019年公益訴訟檢察工作要點(diǎn)》要求“強(qiáng)化一體化辦案機(jī)制建設(shè)”，標(biāo)志公益訴訟一體化辦案將作為一種常態(tài)化機(jī)制在全國(guó)范圍內(nèi)運(yùn)用。本文以重慶市人民檢察院第二分院（以下簡(jiǎn)稱(chēng)重慶二分院）轄區(qū)實(shí)踐為樣本進(jìn)行分析，旨在從當(dāng)前公益訴訟一體辦案現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、找出對(duì)策，推動(dòng)公益訴訟一體辦案機(jī)制進(jìn)一步完善。

一、公益訴訟一體化辦案機(jī)制該當(dāng)性分析

公益訴訟一體化并非全新概念，其本質(zhì)不過(guò)是檢察一體化在公益訴訟工作中的具體運(yùn)用。套用檢察一體化的內(nèi)涵［1］，可將公益訴訟一體化辦案機(jī)制界定為：為高效獨(dú)立行使公益訴訟檢察權(quán)，檢察系統(tǒng)內(nèi)部不同檢察院、不同內(nèi)設(shè)部門(mén)之間構(gòu)建的一種“上下統(tǒng)一、橫向協(xié)作、內(nèi)部整合、總體統(tǒng)籌”的辦案關(guān)系和方式。在公益訴訟一體化辦案機(jī)制中，各主體之間的關(guān)系是上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,運(yùn)行方式包括上下一體、內(nèi)部一體、橫向一體協(xié)作辦案，內(nèi)容包括統(tǒng)一案件線(xiàn)索管理、統(tǒng)一案件備案審批、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量、統(tǒng)一指揮辦案等機(jī)制。

（一）建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制的實(shí)踐價(jià)值

1.整合辦案資源提升辦案能力。公益訴訟是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，包括線(xiàn)索摸排、調(diào)查核實(shí)、訴前程序、提起訴訟等多個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)辦案能力有著較高要求。通過(guò)上下、橫向、內(nèi)部的協(xié)作，可以有效整合人才資源及技術(shù)裝備，為破解辦案中遇到的難題提供支持。

2.集中辦案力量提升辦案效率。辦理公益訴訟案件是為了避免國(guó)家利益和社會(huì)公共利益處于持續(xù)侵害中，必須注重辦案效率的問(wèn)題。如何高效地開(kāi)展公益訴訟工作，不僅需要具備較高的辦案能力，辦案力量的投入也很重要。通過(guò)統(tǒng)一指揮、調(diào)配辦案力量，對(duì)辦案力量不足的院予以支持，可以確保辦案工作高效進(jìn)行。

3.打破地域限制克服辦案阻力。盡管目前已基本實(shí)現(xiàn)省以下地方檢察院財(cái)物統(tǒng)一管理，但“人”的管理沒(méi)有與地方剝離，檢察權(quán)“去地方化”的問(wèn)題沒(méi)有得到有效解決。借鑒職務(wù)犯罪偵查的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)交辦、提辦、參辦、督辦或指定管轄等一體化辦案手段，有利于減少和排除地方干擾，確保辦案工作順利進(jìn)行。

（二）建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制的現(xiàn)實(shí)必要性

從重慶二分院轄區(qū)情況來(lái)看，無(wú)論從破解當(dāng)前的難題還是從做好公益訴訟的角度，建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制都有著現(xiàn)實(shí)必要性。

1.破解當(dāng)前辦案力量不足的需要。目前，重慶二分院和轄區(qū)9 個(gè)基層院?jiǎn)卧O(shè)公益訴訟檢察部門(mén)的有5個(gè)，有公益訴訟干警68 人，平均每院近7 人。從干警構(gòu)成來(lái)看，院領(lǐng)導(dǎo)14 人、占20.6%，女干警20 人、占29.4%；從干警分布來(lái)看，較多的院有10 人左右，較少的院只有5 人（含院領(lǐng)導(dǎo)）；從入額情況來(lái)看，較多的院有4 名檢察官，較少的僅有院領(lǐng)導(dǎo)1 名檢察官。由于院領(lǐng)導(dǎo)要兼顧大局，女干警在一定程度上較難適應(yīng)戶(hù)外調(diào)查取證工作，公益訴訟干警有時(shí)還需承擔(dān)其他工作，公益訴訟實(shí)行辦案組模式等原因，辦案力量不足、分布不均的問(wèn)題較突出，故通過(guò)一體化辦案機(jī)制整合辦案資源尤為必要。

2.突破大要案特別是破解訴訟空白的需要。兩年來(lái)，重慶二分院轄區(qū)辦理的有影響案件少，訴訟案件基本處于空白，沒(méi)有很好地發(fā)揮出公益訴訟“辦理一案、治理一片”的效果。誠(chéng)然，這也是全國(guó)不少檢察機(jī)關(guān)面臨的困境。究其原因一方面是可訴訟線(xiàn)索少，另一主要原因在于檢察權(quán)地方化的問(wèn)題難以突破。有必要借助一體化辦案機(jī)制打破地域限制，實(shí)現(xiàn)新的突破。

3.服務(wù)保障大局的需要。維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的首要任務(wù)，就是要服務(wù)保障好大局。服務(wù)生態(tài)文明建設(shè)、推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、打好防治污染攻堅(jiān)戰(zhàn)、保障人民群眾“舌尖上的安全”等是當(dāng)前的大局。僅憑一人之力、一院之力成效甚微。必須整合辦案資源，發(fā)揮檢察一體化優(yōu)勢(shì)為服務(wù)保障大局提供優(yōu)質(zhì)檢察產(chǎn)品。

二、公益訴訟一體化辦案實(shí)踐現(xiàn)狀分析

（一）實(shí)踐主要表現(xiàn)及問(wèn)題

1.上下一體聯(lián)合辦案實(shí)踐較少。上下一體協(xié)作是公益訴訟一體化辦案的主要方式，核心是以統(tǒng)一指揮案件、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量為內(nèi)容的聯(lián)合辦案。從各地情況來(lái)看，上下一體聯(lián)合辦案的實(shí)踐還不多。重慶目前只有最高檢掛牌督辦的石柱縣水墨溪濕地自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工業(yè)園破壞生態(tài)環(huán)境案、重慶首例行政公益訴訟案——榮昌縣畜禽養(yǎng)殖破壞生態(tài)環(huán)境案等幾例案件。相較于聯(lián)合辦案，上級(jí)院更多的精力在統(tǒng)一案件線(xiàn)索管理、統(tǒng)一案件備案審批上。

2.案件審批與辦案效率間存在一定矛盾。公益訴訟案件報(bào)上級(jí)院審批是較為通行的做法，但上級(jí)院如何審批各地做法不一。重慶二分院審批基層院報(bào)送的案件按照登記分案、檢察官審查提出意見(jiàn)、分管檢察長(zhǎng)決定的流程進(jìn)行，但重慶另一分院則是由分院檢察官直接決定。前者審批模式能夠適應(yīng)大部分案件的辦案節(jié)奏，但對(duì)于一些公益損害能夠及時(shí)消除如垃圾亂堆、污水亂排等案件，后者更具優(yōu)勢(shì)。

3.線(xiàn)索統(tǒng)一管理存在形式化傾向。線(xiàn)索統(tǒng)一管理包含兩方面：一是下級(jí)院將線(xiàn)索報(bào)上級(jí)院備案，二是上級(jí)院審查線(xiàn)索并根據(jù)具體情況作出分類(lèi)處置，包括交辦、提辦、參辦、督辦或指定管轄等。實(shí)踐中，下級(jí)院逐漸把線(xiàn)索報(bào)備與案件審批同步進(jìn)行。即報(bào)上級(jí)院備案的線(xiàn)索往往已經(jīng)進(jìn)入訴前程序，不存在分類(lèi)處置的必要，致使線(xiàn)索統(tǒng)一管理趨于形式化。

4.內(nèi)部一體協(xié)作互動(dòng)性不夠。目前各院內(nèi)部的協(xié)作主要體現(xiàn)在線(xiàn)索移送方面，在線(xiàn)索摸排、調(diào)查核實(shí)、技術(shù)支持等方面的協(xié)作比較少。線(xiàn)索移送具有明顯的單向性，主要表現(xiàn)為公益訴訟檢察部門(mén)向其他部門(mén)的“索取”。鑒于此，重慶二分院轄區(qū)開(kāi)州院在其公益訴訟案件線(xiàn)索管理辦法中不但規(guī)定了其他部門(mén)應(yīng)移送案件線(xiàn)索，還明確要求公益訴訟檢察部門(mén)指定專(zhuān)人定期到其他部門(mén)查詢(xún)案件線(xiàn)索。

5.橫向一體協(xié)作效率不高?！吨貞c市人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)程（試行）》規(guī)定辦理生態(tài)環(huán)保類(lèi)刑事附帶民事公益訴訟案件時(shí)，由刑事案件犯罪地檢察院公益訴訟檢察部門(mén)調(diào)查收集證據(jù)，認(rèn)為符合刑事附帶民事公益訴訟條件的，公告后移送集中管轄地檢察院審查起訴。橫向一體協(xié)作亦主要圍繞集中管轄展開(kāi)。但在實(shí)踐中集中管轄地檢察院是否移送線(xiàn)索、何時(shí)移送、是否披露刑事案件相關(guān)情況等具有一定隨意性，加之公益訴訟公告期與刑事案件審查起訴期間存在沖突，導(dǎo)致目前橫向一體協(xié)作效率不高。

（二）制度層面的原因分析

目前公益訴訟一體化辦案實(shí)踐中的問(wèn)題是由多方面因素決定的，既有主觀方面如認(rèn)識(shí)不到位、重視程度不夠等，也有客觀方面如相關(guān)線(xiàn)索少、經(jīng)費(fèi)保障不足、各院各部門(mén)本身辦案壓力大等。發(fā)揮制度性要素的指導(dǎo)和規(guī)范性作用是機(jī)制運(yùn)行的重要保障。［2］由于制度建設(shè)不完善，沒(méi)有發(fā)揮好制度性要素的指導(dǎo)和規(guī)范性作用是導(dǎo)致當(dāng)前現(xiàn)狀的主要原因。

1.頂層制度供給不足。公益訴訟一體化辦案機(jī)制建設(shè)屬于頂層設(shè)計(jì)的范疇，宜以自上而下的模式進(jìn)行。最高檢出臺(tái)的《檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》和《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》系對(duì)案件辦理一般程序的規(guī)定。雖然最高檢在《2019 年公益訴訟檢察工作要點(diǎn)》中基本勾勒出了公益訴訟一體化辦案機(jī)制的框架，但囿于“探索” “鼓勵(lì)”等表述，尚不足以有效發(fā)揮指導(dǎo)和規(guī)范性作用。

2.機(jī)制建設(shè)碎片化。目前除安徽、陜西、福建［3］等地外，大部分地區(qū)沒(méi)有進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的制度建設(shè)，公益訴訟一體化辦案的主要內(nèi)容被全部或部分融入進(jìn)不同制度中。兩年來(lái)，重慶二分院轄區(qū)兩級(jí)院共制定涉及公益訴訟一體化辦案內(nèi)容的文件7 份，沒(méi)有一份文件完整地規(guī)定了一體化辦案的問(wèn)題，碎片化明顯：如在具有一般適用性的《辦理公益訴訟案件管理辦法（試行）》中沒(méi)有統(tǒng)一調(diào)配辦案力量、統(tǒng)一指揮辦案的規(guī)定，又如7 份文件內(nèi)容主要涉及上下一體、內(nèi)部一體，橫向一體則少有涉及。

3.機(jī)制建設(shè)缺乏剛性約束。法律后果是權(quán)利義務(wù)合乎要求地實(shí)施的后果或未必合乎要求地實(shí)施的后果，是法律規(guī)則剛性約束的保障。［4］分析前述7 份文件，關(guān)于“法律后果”的規(guī)定存在缺失或不具備操作性的問(wèn)題。如《辦理公益訴訟案件管理辦法（試行）》旨在提高轄區(qū)公益訴訟辦案質(zhì)量，卻沒(méi)有相應(yīng)法律后果的規(guī)定。又如《公益訴訟案件線(xiàn)索管理辦法（試行）》中規(guī)定將執(zhí)行情況納入分院對(duì)基層院的考核項(xiàng)目，但根據(jù)重慶現(xiàn)行模式，分院并不具備考核權(quán)。有效“法律后果”的缺失，導(dǎo)致了機(jī)制建設(shè)與實(shí)踐情況的失衡。

三、完善公益訴訟一體化辦案機(jī)制的建議

（一）完善公益訴訟一體化辦案機(jī)制的路徑

良好的制度設(shè)計(jì)是機(jī)制高效運(yùn)行的基礎(chǔ)，制定統(tǒng)一的公益訴訟一體化辦案規(guī)范，發(fā)揮好制度性要素的指導(dǎo)和規(guī)范性作用，是完善公益訴訟一體化辦案機(jī)制的有效路徑。規(guī)范的制定應(yīng)按照自上而下的模式進(jìn)行：由最高檢完善頂層設(shè)計(jì)，搭建公益訴訟一體化辦案機(jī)制框架；各?。ㄖ陛犑校┘?jí)檢察院以頂層設(shè)計(jì)為綱，結(jié)合地區(qū)情況建立完善統(tǒng)一的一體化辦案機(jī)制；各市（分、州）級(jí)檢察院根據(jù)實(shí)踐需要，可作進(jìn)一步細(xì)化。

（二）公益訴訟一體化辦案機(jī)制需完善的內(nèi)容

1.強(qiáng)化線(xiàn)索評(píng)估，完善線(xiàn)索統(tǒng)一管理。改變“備而不審”的現(xiàn)狀，基層院發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線(xiàn)索應(yīng)及時(shí)報(bào)上級(jí)院備案，不能與案件審批混為一談。上級(jí)院除對(duì)案件線(xiàn)索進(jìn)行登記外，應(yīng)安排專(zhuān)人從線(xiàn)索的背景、成案可能性、公益損害等多角度出發(fā)，對(duì)案件線(xiàn)索進(jìn)行分析評(píng)估，提出具體處理意見(jiàn)。

2.優(yōu)化案件審批權(quán)限，提升案件統(tǒng)一審批效率?？紤]到辦案效率的問(wèn)題，案件審批權(quán)限有必要適當(dāng)下放。對(duì)于實(shí)踐中已經(jīng)多次辦理并積累了一定辦案經(jīng)驗(yàn)的類(lèi)型化案件，由上級(jí)院公益訴訟檢察部門(mén)直接審批決定；對(duì)于實(shí)踐中辦理較少的新型案件或重大疑難案件，由上級(jí)院分管檢察長(zhǎng)決定或提交檢委會(huì)研究決定。

3.賦予市（分、州）級(jí)檢察院指揮權(quán)，強(qiáng)化統(tǒng)一指揮辦案。市（分、州）級(jí)檢察院是一體化辦案機(jī)制中的關(guān)鍵一環(huán)。賦予市（分、州）級(jí)檢察院對(duì)基層院案件辦理的指揮權(quán)，既能充分發(fā)揮市（分、州）級(jí)檢察院的主干作用，又能鼓勵(lì)和支持基層院查辦大要案，化解基層院辦案過(guò)程中遇到的困難和阻力。

4.建立公益訴訟專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，強(qiáng)化統(tǒng)一調(diào)配力量。在市（分、州）級(jí)檢察院轄區(qū)范圍內(nèi)，選取各基層院公益訴訟業(yè)務(wù)骨干組建公益訴訟專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)，作為統(tǒng)一調(diào)配力量的人才庫(kù)。同時(shí)，將以案代訓(xùn)融入一體化辦案機(jī)制，通過(guò)辦案實(shí)踐實(shí)行以案代訓(xùn)，助推參辦人員相互學(xué)習(xí)、共同進(jìn)步，提升專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)成員的辦案能力。

5.豐富內(nèi)部協(xié)作形式，強(qiáng)化內(nèi)部一體辦案。加強(qiáng)檢察技術(shù)支持，充分利用各院檢察技術(shù)力量，按照職責(zé)分工，將公益訴訟中的技術(shù)問(wèn)題交由具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的檢察技術(shù)部門(mén)或干警處理。強(qiáng)化司法警察參與，發(fā)揮好司法警察調(diào)查取證優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)公益訴訟辦案工作的威懾力。

6.加強(qiáng)引導(dǎo)和規(guī)范，強(qiáng)化橫向一體協(xié)作。加強(qiáng)對(duì)各基層院協(xié)作的規(guī)范和引導(dǎo)，充分發(fā)揮基層院的辦案主力作用。機(jī)制建設(shè)中，應(yīng)明確各基層院協(xié)作的方式，如線(xiàn)索移送、技術(shù)協(xié)作、聯(lián)合辦案等，引導(dǎo)基層院加強(qiáng)橫向協(xié)作；規(guī)范協(xié)作中的細(xì)節(jié)，如線(xiàn)索移送時(shí)間、信息通報(bào)方式、卷宗調(diào)閱程序等，保證協(xié)作質(zhì)效。

7.建立科學(xué)評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化“法律后果”。機(jī)制建設(shè)中需要建立起具體且操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)機(jī)制，切實(shí)解決聯(lián)合辦案實(shí)踐少、線(xiàn)索統(tǒng)一管理形式化、內(nèi)部協(xié)作互動(dòng)性不夠等機(jī)制建設(shè)與實(shí)踐失衡的問(wèn)題。對(duì)不聽(tīng)從統(tǒng)一指揮安排的下級(jí)院，上級(jí)院有權(quán)作出相應(yīng)的處理意見(jiàn)，以確保上級(jí)意圖的落實(shí)，真正實(shí)現(xiàn)上下一體。

（三）完善公益訴訟一體化辦案機(jī)制要處理好幾個(gè)關(guān)系

1.理順上下一體辦案與基層院獨(dú)立辦案的關(guān)系。上級(jí)院抽調(diào)基層院辦案力量應(yīng)充分考慮基層院該時(shí)期辦案力量與辦案任務(wù)配比情況，并按規(guī)定程序進(jìn)行，避免“上級(jí)院集中力量辦大案，基層院無(wú)人辦案”的問(wèn)題出現(xiàn)。上級(jí)院參與辦理基層院管轄的案件時(shí)，要充分尊重基層院的辦案主體地位，保障基層院依法獨(dú)立地做出決定。

2.理順一體化辦案與普通辦案的關(guān)系。從公益訴訟辦案實(shí)踐來(lái)看，并非所有案件都需要通過(guò)一體化的方式辦理，利用公益訴訟檢察部門(mén)自有力量辦理案件仍是主流。并且，利用公益訴訟檢察部門(mén)自有力量也能夠高質(zhì)、高效的完成不少案件的辦理。為避免因統(tǒng)一指揮辦案、統(tǒng)一調(diào)配辦案力量給其它院或其它部門(mén)造成負(fù)擔(dān)，一體化辦案的啟動(dòng)應(yīng)以必要性為限。

3.理順一體化辦案與外部協(xié)作的關(guān)系。公益訴訟一體化辦案強(qiáng)調(diào)的是檢察權(quán)的整體統(tǒng)一運(yùn)行，不包含外部協(xié)作。這并不意味著一體化辦案與外部協(xié)作不能兼容。無(wú)論從辦案的需要，還是從實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏監(jiān)督理念的角度，在公益訴訟一體化辦案中加強(qiáng)外部協(xié)作都很有必要。只有檢察一體化與外部協(xié)作相結(jié)合，才能切實(shí)維護(hù)好公益。

注釋?zhuān)?/p>

［1］學(xué)界關(guān)于檢察一體化的研究較多，對(duì)其內(nèi)涵界定在強(qiáng)調(diào)檢察權(quán)整體統(tǒng)一的基礎(chǔ)上各有側(cè)重。本文采用孫謙主編《中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度》一書(shū)中關(guān)于檢察一體化的界定：“在上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)和檢察官之間存在著上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；各地和各級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間具有職能協(xié)助的義務(wù)；檢察官之間和檢察機(jī)關(guān)之間在職務(wù)上可以發(fā)生相互承繼、移轉(zhuǎn)和代理的關(guān)系。”即檢察一體化包含三個(gè)方面的內(nèi)容：檢察權(quán)的整體統(tǒng)一、檢察機(jī)關(guān)縱向上下一體、橫向協(xié)作配合。

［2］參見(jiàn)楊慧、楊森：《制度化與非制度化：我國(guó)社會(huì)工作督導(dǎo)模式的比較研究》，《中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2019 年第3 期。

［3］2017 年12 月，安徽省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于建立公益訴訟一體化辦案機(jī)制的若干意見(jiàn)》。2018年1月,陜西省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)公益訴訟辦案一體化工作的意見(jiàn)》。2018 年1 月，福建省人民檢察院出臺(tái)《關(guān)于建立公益訴訟一體協(xié)作辦案機(jī)制的工作意見(jiàn)（試行）》。

［4］參見(jiàn)趙樹(shù)坤：《我國(guó)法理學(xué)中“法律規(guī)則”論拷問(wèn)》，《法學(xué)論壇》2013 年第5 期。