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社會救助作為一項保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度安排,是政府執(zhí)政的法定職責,也是社會治理的托底工具。在新的歷史條件下,如何健全社會救助運行機制,切實增強兜底保障能力,提高救急解難效能,提升困難群眾獲得感和幸福感,是政府需要正視和應(yīng)對的一個重要命題。筆者結(jié)合工作實際,談幾點思考。
2014年2月,國務(wù)院頒布《社會救助暫行辦法》,首次以行政法規(guī)形式規(guī)定了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、臨時救助等八項社會救助制度,構(gòu)建了政府領(lǐng)導、民政統(tǒng)籌、部門協(xié)同、社會參與的社會救助體系,標志著我國社會救助體系化已經(jīng)完成,進入定型發(fā)展、提質(zhì)增效的新階段。在《社會救助暫行辦法》里,明確提出“社會救助制度堅持托底線、救急難、可持續(xù)”的基本方針,其中,“救急難”是一個新提法,是在“托底線”“可持續(xù)”的基礎(chǔ)上對社會救助實施效果和實施方式的新要求,旨在有效防止遭遇急難的家庭陷入絕望無助的境地,最大程度減少和避免沖擊社會道德和心理底線的事件發(fā)生。
社會救助制度體系建立以來,在保障和改善民生,為經(jīng)濟改革和社會發(fā)展保駕護航方面發(fā)揮了重要作用,但在實施效果上與“救急難”的方針要求還有一定差距。主要表現(xiàn)在三個方面:
一是救助時效性不強。最低生活保障制度是社會救助制度體系的核心和基礎(chǔ),從制度設(shè)計上看,出于維護底線公平考慮而設(shè)計的對象認定和申請審批流程,常因材料多、程序多、周期長而受經(jīng)辦人員和保障對象所詬病。臨時救助制度作為一項旨在解決城鄉(xiāng)困難群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難的專門制度,程序規(guī)定與制度定位不完全匹配,有時在“救急”與“精準”之間難以兩全。
二是救助碎片化現(xiàn)象仍然存在。《社會救助暫行辦法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處要建立統(tǒng)一受理社會救助申請的窗口,一門申請、一門受理,及時辦理、轉(zhuǎn)辦申請事項,這是對基層社會救助管理體制和運行機制的一大改革,有利于解決救助碎片化問題,實現(xiàn)困難群眾求助有門、及時受助。目前縣、鄉(xiāng)兩級政務(wù)大廳都設(shè)立了社會救助窗口,形式上符合要求,實際運轉(zhuǎn)上還是條線分割多頭管理,未能真正實現(xiàn)一門受理、資源統(tǒng)籌、信息共享。
三是救助制度運用不充分。社會救助制度體系是多層次的系統(tǒng)架構(gòu),最低生活保障、特困人員供養(yǎng)解決基本生活問題,醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等解決專門問題,臨時救助解決突發(fā)問題,社會力量幫助解決個性化突出問題,界限清晰又相互銜接。但實施中重低保輕救助,不少干部群眾只知低保不知其他,存在“一有困難就吃低保、一人生大病全家吃低?!钡恼J識誤區(qū)和執(zhí)行偏差。專項救助和臨時救助未充分發(fā)揮應(yīng)有作用,無形中又對低保制度形成了綁架和沖擊,加重了低保規(guī)范管理的壓力。
這些是面上共性問題,在江蘇省泗陽縣和其他地區(qū)不同程度地存在。究其原因,并非制度缺項,而是要把“救急難”的基本方針貫穿于各項既有制度,從完善運行機制入手,提高現(xiàn)有制度效能。通過對社會救助流程、機制進行優(yōu)化再造,強化制度間的互補聯(lián)動和經(jīng)辦服務(wù)的互動銜接,促使八項救助制度各盡其責各得其所,并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)整合增效。
綜觀社會救助制度體系,其中臨時救助制度最具有救急難的功能特征,靈活性強、適應(yīng)面廣、傳遞作用好,是困難群眾求助的“急診”。因此,要充分發(fā)揮臨時救助制度在社會救助體系中的應(yīng)急響應(yīng)、擺渡轉(zhuǎn)介、補充兜底作用,將臨時救助制度貫穿于社會救助鏈的前端、中端和后端,形成“急診救助”模式和有效的“救助鏈”,進一步完善社會救助運行機制,提升救急難效果和水平。
2018年8月,泗陽縣被民政部確定為全國社會救助綜合改革試點縣。結(jié)合泗陽實際,改革試點的主題和切入點確立為社會救助“急診救助”新模式,著力在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)走出社會救助救急難的新路子,形成可復制、可推廣的改革經(jīng)驗,也為后扶貧時代新歷史條件下社會救助兜底何以可為破題探路。
社會救助“急診救助”模式可形象地描述為:遇到急難問題先看“急診”(臨時救助應(yīng)急響應(yīng))→根據(jù)致困原因再轉(zhuǎn)“門診”(轉(zhuǎn)介專項救助)→持續(xù)困難的辦理“入院”(納入低保兜底)→仍有困難的跟蹤“復診”(臨時救助補充)。
“急診”響應(yīng)。將臨時救助制度前置,對遭遇突發(fā)事件、意外傷害或因生活必需支出突然增加導致基本生活暫時出現(xiàn)嚴重困難的對象,首先實施臨時救助,應(yīng)急響應(yīng),實行首問負責制。簡化辦理流程,實行分級管理,救助金額500元以下的,放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主審批。特殊急難情形需立即采取措施的,先行給予救助,后補齊相關(guān)材料,先救急,后解難,先救助,后規(guī)范,及時解決群眾突發(fā)性、緊迫性、臨時性生活困難。
“轉(zhuǎn)診”保障。實施臨時救助后,根據(jù)救助對象的致貧原因和實際需求,及時提供有針對性的轉(zhuǎn)介服務(wù),幫助救助對象申辦醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、災(zāi)害救助、殘疾補貼等專項救助,或由政府救助向慈善援助轉(zhuǎn)介。通過轉(zhuǎn)介,使臨時救助與專項救助、政府救助與慈善援助、物質(zhì)幫扶與救助服務(wù)密切銜接,統(tǒng)籌整合各類資源。
“入院”托底。實施臨時救助或?qū)m椌戎蠡旧钊匀怀掷m(xù)存在困難的救助對象,納入最低生活保障或特困人員供養(yǎng)給予托底救助,做到動態(tài)管理下的應(yīng)保盡保、應(yīng)養(yǎng)盡養(yǎng)、應(yīng)退盡退。對家庭生活困難、靠家庭供養(yǎng)且無法單獨立戶的重殘、重病人員,經(jīng)個人申請,可按規(guī)定參照單人戶納入最低生活保障。同時進一步加強農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)兩項政策的有效銜接,形成合力。
“復診”補充。實施最低生活保障及其他救助制度之后,基本生活仍有嚴重困難的救助對象,再行實施補充性的臨時生活救助,同一對象同一事由一年內(nèi)可給予臨時救助兩次。
圍繞打造泗陽社會救助“急診救助”新模式的試點任務(wù),當前和下一階段,重點推進四方面工作:
一是制定社會救助管理服務(wù)標準。按照社會救助“急診救助”模式要求,重新梳理、完善、細化社會救助工作的標準化流程:鄉(xiāng)鎮(zhèn)一門受理、審核——縣社會救助中心核對、分辦——各部門審批、發(fā)放——部門反饋結(jié)果至縣社會救助中心——縣社會救助中心統(tǒng)一反饋鄉(xiāng)鎮(zhèn)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)告知到人。統(tǒng)一操作口徑,明確縣相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(居)三級的經(jīng)辦要求和行為規(guī)范,形成社會救助管理服務(wù)的地方標準,提升社會救助工作規(guī)范化、精細化、標準化水平。
二是建立社會救助綜合管理平臺。以標準化工作流程為依據(jù),開發(fā)社會救助綜合管理信息系統(tǒng),將主動發(fā)現(xiàn)快速響應(yīng)、綜合救助的救急難運行機制納入信息系統(tǒng)管理平臺,實現(xiàn)閉環(huán)運行,通過信息化方式將社會救助一門受理、協(xié)同辦理、分辦轉(zhuǎn)辦、告知反饋、歸口管理的流程固定下來,用技術(shù)手段強化上下聯(lián)動、部門協(xié)同資源統(tǒng)籌、信息共享,保障社會救助工作有序運轉(zhuǎn),提高社會救助工作效率和質(zhì)量。
三是完善家庭經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)在現(xiàn)行申請救助家庭經(jīng)濟狀況核對系統(tǒng)橫向聯(lián)通12個部門、縱向?qū)邮∈锌h三級的基礎(chǔ)上,進一步擴大信息核對數(shù)據(jù)項和適用范圍,并接入社會救助綜合管理平臺。對縣級審批的社會救助對象實行“凡進必核”,在申請人授權(quán)委托前提下,依法開展家庭收入財產(chǎn)狀況的大數(shù)據(jù)比對,為精準救助陽光救助提供依據(jù)。注重核對結(jié)果運用,完善社會救助對象失信懲戒和守信激勵辦法,推動營造良好的社會救助信用環(huán)境。
四是深化社區(qū)網(wǎng)格化社會救助將社會救助工作融入全要素網(wǎng)格化社會治理,合理劃分網(wǎng)格,配備專兼職網(wǎng)格員,通過日常巡查走訪,逐戶梳理網(wǎng)格內(nèi)居民的困難狀況和救助需求采集信息,登記造冊,排查風險,分類管理,把救急難工作觸角延伸到網(wǎng)格,做到早發(fā)現(xiàn)、早介入、早救助同時開通熱線電話、微信公眾號等信息渠道,方便困難群眾咨詢求助。探索建立困難人員基礎(chǔ)信息庫,參照貧困劃分標準,動態(tài)確定特困對象、低保對象、低保邊緣對象、低收入對象支出型貧困對象等困難人員,為多層次的按需救助提供信息支持。