姜 明（安徽省司法廳廳長）

為充分發(fā)揮律師在預防和化解矛盾糾紛中的專業(yè)優(yōu)勢、職業(yè)優(yōu)勢和實踐優(yōu)勢，健全完善律師調解制度，推動形成多元化糾紛解決體系，2017年9月，最高人民法院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關于開展律師調解試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），11月，最高人民法院和司法部部署在北京、安徽等11個省份開展律師調解試點。作為首批試點省份，我們深感責任重大、使命光榮。試點以來，安徽省司法廳積極創(chuàng)新工作機制，堅持規(guī)范工作流程，著力增強律師調解工作實效，努力為我國律師制度改革提供安徽做法。

一、主要做法

（一）早謀劃、強實施，推動律師調解試點有序開展。2017年8月初，省司法廳就著手將律師調解試點工作列入全省司法行政改革重點任務清單。接到最高人民法院、司法部《意見》后，迅速召開律師制度改革試點座談會，集體學習試點改革文件，梳理出12項需要協(xié)調法院、財政、物價等部門的事項，研究應對試點改革中可能出現(xiàn)的問題，起草安徽省《關于開展律師調解試點工作的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），并先后到省高院、省財政廳、省物價局協(xié)調工作對接、經費保障等問題，就相關事項凝成共識。試點中，先后組織召開全省律師調解、刑辯全覆蓋試點座談會，舉辦業(yè)務培訓，解讀試點政策，統(tǒng)一思想認識，共商解決試點中的困難與問題，會同省高院赴試點市督查調研，推動試點工作取得實質性進展。截至目前，全省共設立律師調解組織106個，批準律師調解員605人，律師調解案件975件，法院確認調解協(xié)議70件。

（二）勇創(chuàng)新、重實效，確保律師調解試點穩(wěn)步推進。試點需要創(chuàng)新，也必須創(chuàng)新。為此，我們在不折不扣貫徹《意見》、完成規(guī)定動作的前提下，積極自創(chuàng)動作，努力為試點提供更多標本。

一是明確入冊條件與程序。在入冊條件上，《實施意見》規(guī)定，同時符合“依法注冊設立1年以上”等6項條件的律師事務所可以申請設立律師調解工作室，同時符合“有3年以上律師執(zhí)業(yè)經歷”等4項條件的律師可以申請成為律師調解員。為保證律師調解隊伍的質量，還規(guī)定因違法違紀執(zhí)業(yè)受到行政處罰或者行業(yè)處分未逾3年的，或者1年內受到法院訓戒以上制裁的，不能進入名冊。入冊程序上，《實施意見》規(guī)定，符合條件的律師事務所和律師可以向當?shù)芈蓭焻f(xié)會申請，由律師協(xié)會依據(jù)資質條件確定律師事務所和律師調解員名冊，報同級司法行政機關、法院批準，并逐級報省高院、省司法廳和省律師協(xié)會備案。

二是設置律師調解考核環(huán)節(jié)。根據(jù)《意見》，承擔律師調解工作的主體共有五類，分別是人民法院律師調解室、公共法律服務中心律師調解室、律師協(xié)會調解中心、律師事務所調解室和律師調解員。鑒于人民法院、公共法律服務中心和律師協(xié)會所設律師調解機構的特殊性，目前只宜對律師事務所調解室和律師調解員進行考核。為此，《實施意見》規(guī)定，律師事務所調解室具有“違法違規(guī)調解”等8項情形之一的，年度考核不合格，應當停止開展律師調解工作室業(yè)務1年，并進行整改。經整改仍不能消除影響或者仍不能保持設立條件的，由批準設立機關予以注銷。律師調解員具有“偏袒一方當事人，損害另一方當事人合法權益”等4項情形之一的，年度考核不稱職，應當停止開展律師調解業(yè)務1年。同時將律師事務所調解工作室、律師調解員的考核事項，分別納入律師事務所、律師年度考核內容。

三是完善工作模式和流程。會同省高院統(tǒng)一律師調解組織的標牌式樣，編制全省律師調解員、律師調解組織名冊，確定13種律師調解格式文書。指導試點市探索在仲裁委員會、市工商聯(lián)設立律師調解工作室。探索仲裁案件裁前調解新模式，對一些仲裁前可調解的案件，由仲裁委移交律師調解工作室先行調解。在工商聯(lián)設立律師調解工作室，面向全市工商企業(yè)開展律師調解工作，助力工商企業(yè)化解矛盾糾紛，降低企業(yè)生產經營成本。指導試點地區(qū)設計制作了律師調解室（中心）調解專用章，供各律師調解室（中心）在出具律師調解協(xié)議書時使用，以體現(xiàn)律師調解組織各類文書的規(guī)范性和嚴肅性；實行律師調解員助理制度，由律師調解員助理協(xié)助律師調解員開展工作，促進律師調解工作更加高效。

四是健全工作制度和機制。配合省高院推動省人大制定《安徽省多元化解糾紛促進條例》，為律師調解提供地方立法保障。省高院、省司法廳聯(lián)合制定《關于律師調解適用司法確認程序的規(guī)定（試行）》，明確規(guī)定：經調解達成協(xié)議，當事人向主持調解的律師調解組織所在地基層法院申請確認其效力的，法院應當依法受理；法院收到當事人司法確認申請，應當在2日內決定是否受理，并自受理之日起15日內作出是否確認調解協(xié)議效力的裁定。會同省高院制定出臺《關于完善調解協(xié)議與支付令對接機制的規(guī)定（試行）》。

五是建立財政經費保障機制。省司法廳會同財政廳印發(fā)《關于進一步做好政府購買法律服務工作的通知》，要求建立健全政府購買法律服務機制，將律師參與調解等事項統(tǒng)籌列入政府購買服務目錄；在編制年度部門預算時，同步編制政府購買服務資金預算、政府采購預算，確保政府購買法律服務資金預算與年度部門預算、政府采購預算有機銜接。同時支持指導試點市協(xié)調財政部門加強經費保障機制，根據(jù)律師承辦刑事案件成本、基本勞務費用、服務質量、案件難易程度等因素，合理確定、適當提高辦案補貼標準并及時足額支付，確保經費保障水平適應試點工作需要。

（三）重總結、凝經驗，律師調解試點取得預期成效。一是“律師調解制度應建立、能運行”的觀念已成共識。鑒于律師調解具有公益、低價甚至無償?shù)忍攸c，而目前財政保障還不夠充分，因此有關各方在試點之初確有顧慮，擔心會因律師參與不足而使制度空轉。但從試點情況看，4個試點市的律師參與意識強，報名踴躍，符合條件的律師絕大多數(shù)都主動申請擔任律師調解員。調研中，不少律師還建議降低律師調解員的執(zhí)業(yè)年限門檻，以便讓更多的年輕律師有參與和鍛煉的機會。另外，沒有被確定為試點地區(qū)的蚌埠、安慶、六安等市，也積極主動開展了律師調解工作。二是律師調解流程和規(guī)則基本成型。律師調解的工作程序分為確定律師調解員、主持調解和調解終結3個環(huán)節(jié)。當事人可以在律師調解員名冊中共同選定律師調解員。不能共同選定的，由人民法院、律師調解工作室或律師調解中心指定。律師調解員組織調解，應當用書面形式記錄爭議事項和調解情況，并經雙方當事人簽字確認。調解程序終結時，當事人未達成調解協(xié)議的，律師調解員在征得各方當事人同意后，可以用書面形式記載調解過程中雙方沒有爭議的事實，并由當事人簽字確認。在訴訟程序中，除涉及國家利益、社會公共利益和他人合法權益的外，當事人無需對調解過程中已確認的無爭議事實舉證。三是律師調解制度的導向指引作用初步顯現(xiàn)。從調解實踐看，申請律師調解并達成調解協(xié)議的案件逐月增多，2018年1月達成調解協(xié)議僅9件，10月就上升至332件，人民群眾越來越認可這一便捷高效的糾紛解決方式。律師調解作為從事公益的新舞臺和拓展業(yè)務的新平臺，也越來越為律師行業(yè)認同。經審核，4個試點市共有550名律師調解員（不含省律師協(xié)會調解中心的55名調解員），占其全體律師（1311名）的42%，占執(zhí)業(yè)三年律師（968名）的57%；4個試點市共有47家律師事務所掛牌設立律師調解工作室，占全部律師事務所（117家）的40%，其中亳州市有70%的律所掛牌，馬鞍山市有68%的律師事務所掛牌。法院系統(tǒng)也積極支持這項改革，主動與司法行政部門對接律師調解工作室的設立、運行等工作，盡可能為律師調解提供便利。

二、存在的問題

順利推進律師調解試點，需要力量保障、質量保障和經費保障等“三保障”的同步跟進。在試點中，我們發(fā)現(xiàn)在實際工作中還存在一些法律爭議、實際困難和政策障礙，這些制約了 “三保障”機制的作用發(fā)揮，需要認真研究并逐步加以明確或解決。

一是律師調解組織的法律地位存在爭議。律師調解組織的法律地位問題，關系到律師調解制度能否順利實施，關系到違法調解的責任由誰承擔等實際問題。律師調解組織能否作為民事法律關系主體，目前尚有不同認識，各地做法也不一。有的認為應該區(qū)別對待，設在律師事務所的律師調解室，能獨立承擔民事責任，又可以收費，應該作為民事法律關系主體；而設在法院、公共法律服務中心、律師協(xié)會的律師調解室，其成員不固定，也不能收費，難以獨立承擔法律責任，不宜作為民事法律關系主體。有的認為律師調解組織都應該作為民事法律關系主體，其形式就是應有專門的律師調解專用章。有的認為律師調解的責任由律師調解員承擔，沒必要賦予律師調解組織法律地位。我們鼓勵各地在不違反試點規(guī)定的前提下自主探索、勇于試錯，對要求統(tǒng)一制作律師調解專用章的試點市，給予指導，力求規(guī)范；對不愿制作專用章的，不做統(tǒng)一要求。

二是利益沖突原則的解決機制對律師形成逆向激勵?！兑庖姟返?3條規(guī)定：“律師調解員不得再就該爭議事項或與該爭議有密切聯(lián)系的其他糾紛接受一方當事人的委托，擔任仲裁或者訴訟的代理人，也不得擔任該爭議事項后續(xù)解決程序的人民陪審員、仲裁員、證人、鑒定人以及翻譯人員等?！边@一規(guī)定，從制度設計上看，完全符合程序正義的要求，但在實踐中會逆向激勵律師“遇到調解躲著走”。

三是律師調解協(xié)議司法確認難。便捷、高效的司法確認，是律師調解制度有效運行的重要保障，但在試點中，調解協(xié)議的司法確認程序普遍耗時長。由于司法確認裁定書具有法律效力，關系到司法責任和職業(yè)風險，經辦法官都很慎重，一般會對調解協(xié)議進行必要的甚至是實質性審查，這樣會費時較多，與調解的便捷、高效目標有差距。

四是制定律師調解收費標準有障礙?！兑庖姟返?4條規(guī)定：“調解費的收取標準和辦法由各試點地區(qū)根據(jù)實際情況確定，并報相關部門批準備案?！甭蓭熣{解收費標準的制定有行業(yè)自治與行政主導兩種路徑，但不論哪種路徑，在實踐中都會有障礙。如果行業(yè)主導，由律師協(xié)會制定或批準，會面臨公信不足、權威不夠的問題。如果由物價部門制定或批準，則會面臨政策障礙。因為律師服務收費標準問題，現(xiàn)行的總原則雖然是實行政府指導價與市場調節(jié)價相結合，但發(fā)展趨勢是縮小乃至取消政府指導價。如，《國家發(fā)改委關于放開部分服務價格意見的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2755號）進一步縮小了政府指導價的范圍，明確規(guī)定只對三類收費實行政府指導價：（一）擔任刑事案件犯罪嫌疑人、被告人的辯護人以及刑事案件自訴人、被害人的代理人；（二）擔任公民請求支付勞動報酬、工傷賠償，請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費，請求發(fā)給撫恤金、救濟金，請求給予社會保險待遇或最低生活保障待遇的民事訴訟、行政訴訟的代理人，以及擔任涉及安全事故、環(huán)境污染、征地拆遷賠償（補償）等公共利益的群體性訴訟案件代理人；（三）擔任公民請求國家賠償案件的代理人。比較分析可知，這三類情形大都在律師調解的范圍之外，因此，目前制定律師調解收費標準尚有障礙。

三、有關建議

針對上述問題，建議司法部會同最高人民法院明確律師調解組織的實體地位，進一步完善律師調解制度；協(xié)調財政部制定政府購買律師公益法律服務的項目與標準，建立健全經費保障機制；設計統(tǒng)一規(guī)范、便捷高效的律師調解司法確認程序；舉辦相關業(yè)務交流培訓，提升參與各方的能力與水平，更好發(fā)揮律師調解試點的應有作用。