■文／于建明

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步入新階段

根據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和第十三屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，民政部在老年人福利處的基礎(chǔ)上成立養(yǎng)老服務(wù)司，“承擔(dān)老年人福利工作，擬訂老年人福利補貼制度和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛服務(wù)工作，指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)、老年人福利、特困人員救助供養(yǎng)機構(gòu)管理工作”；同時，衛(wèi)健委成立老齡健康司，“組織擬訂并協(xié)調(diào)落實應(yīng)對老齡化的政策措施；組織擬訂醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立和完善老年健康服務(wù)體系；承擔(dān)全國老齡工作委員會的具體工作”。

在機構(gòu)設(shè)置上的這一重大調(diào)整意味著我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入了新階段——用精準(zhǔn)化的推進(jìn)措施解決已有養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的重點、難點、堵點問題成為這一階段的主要任務(wù)。

立足新起點

經(jīng)過十余年的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)體系有了長足發(fā)展，但也出現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率居高不下，同時居家養(yǎng)老的老年人，尤其是失能失智老年人卻沒有得到政策支持等問題。2013 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，通過在投融資、土地、補貼、人才培養(yǎng)和慈善等5 個方面“做加法”，在稅費方面“做減法”的系列重要舉措，使得我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入了新的轉(zhuǎn)型階段。重心由重機構(gòu)向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，由重機構(gòu)向重社區(qū)與居家轉(zhuǎn)變，進(jìn)而向重醫(yī)療、康復(fù)等需求轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過近20 年的發(fā)展，2018 年的養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)床位數(shù)達(dá)到727.1 萬張，其中，機構(gòu)養(yǎng)老床位379.4 萬張，社區(qū)養(yǎng)老床位數(shù)347.8 萬張。享受高齡補貼、養(yǎng)老服務(wù)補貼、護(hù)理補貼、綜合補貼的老年人數(shù)分別為2972.3 萬人、521.7 萬人、74.8 萬人、3 萬人，享受補貼人數(shù)共計3571.8 萬人。2018 年度養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)中央財政轉(zhuǎn)移支付31億元，養(yǎng)老機構(gòu)基本建設(shè)投資113 億元。

新階段的“老”問題

我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)由于起步晚、基礎(chǔ)差，加上頂層設(shè)計不完善、財政投入不足等原因，存在一系列制約其發(fā)展的問題。床位空置率高與老年人日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求的矛盾、企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場動力足與市場疲軟的矛盾在眾多“老問題”中尤其突出。

首先是床位空置率的問題。盡管這一問題反復(fù)被提及，也得到了一定的重視，但民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2018 年養(yǎng)老機構(gòu)和社區(qū)床位數(shù)合計727.1 萬張，收留撫養(yǎng)人數(shù)302.9 萬人，床位空置率為58%，相比2017 年722 萬張養(yǎng)老床位收住317 萬人，空置率56%，床位空置率仍然有所上升。

床位空置一方面會造成社會資源的浪費，另一方面意味著養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在著供給與需求不匹配的結(jié)構(gòu)性問題。發(fā)展居家與社區(qū)養(yǎng)老被作為解決養(yǎng)老床位空置，調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)性問題的重要舉措。

2015 年10 月29 日，黨的第十八屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》，首次將我國養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)由“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”改為“以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機構(gòu)為補充”，之后這一目標(biāo)在各個政策文件中反復(fù)被明確。機構(gòu)養(yǎng)老地位的變化意味著居家與社區(qū)養(yǎng)老在政策體系中的重要性進(jìn)一步凸顯。

在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)重心由重機構(gòu)向重居家與社區(qū)轉(zhuǎn)變的過程中，養(yǎng)老機構(gòu)床位空置率下降，社區(qū)養(yǎng)老床位增加且空置率降低是理想狀態(tài)。但從數(shù)據(jù)看，與2017 年383.5 萬張機構(gòu)養(yǎng)老床位收留照料211.1 萬人，空置率45%相比，2018 年機構(gòu)養(yǎng)老床位379.4萬張，收留照料人數(shù)197.6萬人，空置率為48%，機構(gòu)養(yǎng)老床位的空置率仍在上升。從社區(qū)養(yǎng)老床位空置率狀況看，與2017 年338.5萬張床位收留撫養(yǎng)105.9 萬人，空置率為68.7%相比，2018年347.8萬張床位收留撫養(yǎng)105.4萬人，空置率為70%，社區(qū)養(yǎng)老床位的空置率也呈上升趨勢。

其次是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場發(fā)育乏力的問題。截至2018 年底，我國60 歲以上老年人已達(dá)到2.49億，這一龐大的消費市場受到國內(nèi)外養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的重視，很多金融企業(yè)也躍躍欲試，但是以下幾個原因制約著我國養(yǎng)老服務(wù)市場的發(fā)育——

首先是老年人的消費能力與消費意愿不高。從消費能力看，各地中等以上養(yǎng)老機構(gòu)的價格大概在當(dāng)?shù)乩夏耆损B(yǎng)老金的1.5-2 倍，中等水平養(yǎng)老機構(gòu)的價格大概在當(dāng)?shù)乩夏耆送诵萁鸬?-1.5倍。因此老年人即使將全部養(yǎng)老金用于支付入住養(yǎng)老機構(gòu)，也僅能享受到中等偏下的服務(wù)，這是制約養(yǎng)老服務(wù)消費的最根本原因。同時中國代際關(guān)系中資源由父代向子代傾斜的特點使得老年人更傾向于將自己的房產(chǎn)等資產(chǎn)留給子女繼承，而不是用于個人的養(yǎng)老，對養(yǎng)老服務(wù)支付意愿低同樣制約了老年人在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的消費。

其次，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)回報周期長、回報率低的特點與金融企業(yè)等的運作方式有著天然的疏離，這使得一部分以追求高回報、快速回報的資本難以在該領(lǐng)域扎根。因此養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要解決企業(yè)的融資問題的同時，還面臨著如何避免讓僅以逐利為目的的資本攪亂養(yǎng)老服務(wù)市場的問題；讓有志于在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域深耕的企業(yè)可以有穩(wěn)定的、合理的回報也成為考驗政策體系的問題。

新階段的新舉措

2019 年3 月29 日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》，從“深化放管服改革”“拓寬養(yǎng)老服務(wù)投融資渠道”“擴大養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)創(chuàng)業(yè)”“擴大養(yǎng)老服務(wù)消費”“促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展”“促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”6 個方面提出28 條措施，涉及養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點、難點和堵點問題上百項。這一文件對于解決由于不動產(chǎn)登記、土地規(guī)劃等手續(xù)問題無法通過消防審驗的“老問題”具有突破性。

2019 年2 月20 日，發(fā)改委印發(fā)《城企聯(lián)動普惠養(yǎng)老專項行動實施方案（試行）》，8 月印發(fā)了正式的實施方案。預(yù)計補貼2 億元用于養(yǎng)老床位建設(shè)，提出了“參加城市每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到40 張”的目標(biāo)。該方案以機構(gòu)建設(shè)為主要手段，旨在通過提高服務(wù)質(zhì)量解決老年人不愿入住養(yǎng)老機構(gòu)的問題；通過財政補貼降低養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)運營成本，降低價格，解決老年人對養(yǎng)老服務(wù)消費能力不足的問題。存在的風(fēng)險在于，在沒有解決已有養(yǎng)老床位空置問題的背景下，這一措施是否會帶來新的床位空置值得擔(dān)憂。

2019 年5 月13 日，民政部、國家衛(wèi)生健康委等部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2019 年養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專項行動工作的通知》。2019年8月21日，民政部、發(fā)改委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升工程的意見》。這兩個文件均以提高機構(gòu)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量為目的，有利于解決養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域一直存在的服務(wù)質(zhì)量不高，不能滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)需求的問題。但是服務(wù)質(zhì)量的提高是否會帶來價格的上漲，如何在提高服務(wù)質(zhì)量的同時合理控制成本與價格是要面臨的問題。

2019 年9 月20 日，民政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步擴大養(yǎng)老服務(wù)供給 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費的實施意見》。這一文件旨在解決制約養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸——養(yǎng)老服務(wù)消費問題，但是，文件主要聚焦養(yǎng)老服務(wù)消費的供給側(cè)一方，對作為消費一方的老年人關(guān)注不足，對于如何提高老年人的消費能力和消費意愿沒有提出有效的舉措。因此，如何解決老年人消費能力不足仍是一個重要的有待解決的課題。（數(shù)據(jù)來自民政部公布的《2019民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計提要》，所有數(shù)據(jù)保留了小數(shù)點后一位，按四舍五入處理。）■