張獻(xiàn)生

（中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部，北京 100080）

中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70年來(lái)，一個(gè)引人注目的現(xiàn)象就是，人民政協(xié)的性質(zhì)定位貫穿了人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展的全過(guò)程，無(wú)論是理論探索還是實(shí)踐推進(jìn)，無(wú)論是發(fā)揮優(yōu)勢(shì)還是出現(xiàn)偏差，都與如何準(zhǔn)確把握政協(xié)性質(zhì)定位密切相關(guān)。習(xí)近平同志在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話中總結(jié)的基本經(jīng)驗(yàn)之一，就是“做好人民政協(xié)工作，必須堅(jiān)持人民政協(xié)的性質(zhì)定位”①習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，2014年9月21日，http：//china.caixin.com/2014-09-21/100731443.html。。在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話中又強(qiáng)調(diào)，“準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位”②習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月21日，第2版。。因此，新時(shí)代要把人民政協(xié)制度堅(jiān)持好、把人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展好，最基本的仍是準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位。這是人民政協(xié)70年實(shí)踐發(fā)展最重要的歷史經(jīng)驗(yàn)，也是貫穿人民政協(xié)發(fā)展始終、決定方向使命、發(fā)揮職能作用的命脈。

一、準(zhǔn)確把握性質(zhì)定位，是人民政協(xié)70年實(shí)踐發(fā)展最重要的歷史經(jīng)驗(yàn)

在人民政協(xié)70年波瀾壯闊的發(fā)展歷程和職能作用發(fā)揮中，其性質(zhì)定位既經(jīng)歷了一個(gè)不斷明確深化的過(guò)程，也經(jīng)歷了一個(gè)始終堅(jiān)持其基本性質(zhì)的過(guò)程。

1949年9月中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議召開后，人民政協(xié)是作為“人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式”發(fā)揮作用的?！吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》明確：“由中國(guó)共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團(tuán)體、各地區(qū)、人民解放軍、各少數(shù)民族、國(guó)外華僑及其他愛國(guó)民主分子的代表們所組成的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議，就是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式?！雹佟吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，2011年11月17日，https：//news.qq.com/a/20111116/000896_1.htm。由于當(dāng)時(shí)不具備召開人民代表大會(huì)的條件，經(jīng)中共中央與各民主黨派、無(wú)黨派民主人士協(xié)商，一致同意中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，制定具有臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》，組建中央人民政府，宣布新中國(guó)的誕生。1949年10月9日，全國(guó)政協(xié)一屆一次會(huì)議召開，選舉產(chǎn)生了毛澤東為主席，周恩來(lái)、李濟(jì)深、沈鈞儒、郭沫若、陳叔通為副主席，由28人組成的常務(wù)委員會(huì)。到1954年全國(guó)人民代表大會(huì)召開前，人民政協(xié)具有雙重性質(zhì)和職責(zé)，全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，全國(guó)委員會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和協(xié)商機(jī)構(gòu)，在我國(guó)政治生活中發(fā)揮著重要作用。

由于人民政協(xié)是個(gè)新事物，黨內(nèi)外一些同志特別是地方的同志，對(duì)政協(xié)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，存在不少模糊看法。有的認(rèn)為，政協(xié)是一種政權(quán)性質(zhì)的機(jī)關(guān)，是行政和立法的機(jī)關(guān)，對(duì)各民主黨派和各人民團(tuán)體是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；有的則認(rèn)為，政協(xié)是政府機(jī)關(guān)的下屬單位。針對(duì)這些問(wèn)題，全國(guó)政協(xié)召開全國(guó)省市政協(xié)秘書長(zhǎng)會(huì)議，并于1951年7月印發(fā)《關(guān)于各省市各界人民代表會(huì)議協(xié)商委員會(huì)工作的意見》，明確指出：“協(xié)商委員會(huì)是各民主黨派、人民團(tuán)體和民主人士的政治協(xié)商機(jī)關(guān)，又是經(jīng)過(guò)各民主黨派、人民團(tuán)體和民主人士去團(tuán)結(jié)各民主階級(jí)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織?！雹谵D(zhuǎn)引自陳喜慶：《關(guān)于人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式的幾個(gè)問(wèn)題》，2016年12月28日，http：//www.rmzxb.com.cn/c/2016-12-28/1247124.shtml?！皡f(xié)商委員會(huì)不是政權(quán)機(jī)關(guān)，也不是政府的隸屬機(jī)關(guān)，而是協(xié)商、建議機(jī)關(guān)，它對(duì)政府的關(guān)系是協(xié)商、建議和協(xié)助政府聯(lián)系人民推動(dòng)工作的關(guān)系?！雹坜D(zhuǎn)引自陳喜慶：《關(guān)于人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式的幾個(gè)問(wèn)題》，2016年12月28日，http：//www.rmzxb.com.cn/c/2016-12-28/1247124.shtml。“在同各民主黨派和人民團(tuán)體關(guān)系上，協(xié)商委員會(huì)不是它們的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而是它們的協(xié)商和團(tuán)結(jié)合作的機(jī)關(guān)。”④轉(zhuǎn)引自陳喜慶：《關(guān)于人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式的幾個(gè)問(wèn)題》，2016年12月28日，http：//www.rmzxb.com.cn/c/2016-12-28/1247124.shtml。從而明確了人民政協(xié)的性質(zhì)定位，促進(jìn)了政協(xié)職能作用的正確發(fā)揮。

1954年全國(guó)人民代表大會(huì)召開后，人民政協(xié)不再代行人民代表大會(huì)職權(quán)，對(duì)政協(xié)的性質(zhì)定位又出現(xiàn)了模糊認(rèn)識(shí)，有的認(rèn)為政協(xié)不會(huì)再有多大作用，甚至懷疑政協(xié)還有無(wú)存在的必要；有的則認(rèn)為政協(xié)仍應(yīng)具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或半權(quán)力機(jī)關(guān)性質(zhì)。鑒于這種情況，毛澤東在全國(guó)政協(xié)二屆一次會(huì)議召開前，召開有各民主黨派中央負(fù)責(zé)人和無(wú)黨派民主人士參加的座談會(huì)，就新形勢(shì)下人民政協(xié)的性質(zhì)、地位、作用等發(fā)表重要意見時(shí)明確提出，人大和國(guó)務(wù)院是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家管理機(jī)關(guān)，人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)。強(qiáng)調(diào)“有了人大，并不妨礙我們成立政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商，各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來(lái)協(xié)商新中國(guó)的大事非常重要”“人大的代表性當(dāng)然很大，但它不能包括所有的方面，所以政協(xié)仍有存在的必要”。針對(duì)把人民政協(xié)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，毛澤東明確指出：“不能把它搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，如果那樣就成了二元論了，就重復(fù)了、分散了，民主集中制就講不通了?！雹僦泄仓醒虢y(tǒng)戰(zhàn)部編著：《中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線史》，北京：中共黨史出版社、華文出版社，2017年，第218頁(yè)。從而使各方面人士認(rèn)識(shí)歸于一致，并在1954年首部《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》中得到體現(xiàn)。政協(xié)章程總綱明確規(guī)定，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是“團(tuán)結(jié)全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派、各人民團(tuán)體、國(guó)外華僑和其他愛國(guó)民主人士的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織”。從而使政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，繼續(xù)通過(guò)各民主黨派、各人民團(tuán)體的團(tuán)結(jié)，更廣泛地團(tuán)結(jié)全國(guó)各族人民共同努力、克服困難，為貫徹憲法的實(shí)施、建設(shè)一個(gè)偉大的社會(huì)主義國(guó)家而奮斗。

改革開放初期，根據(jù)我國(guó)階級(jí)關(guān)系的根本變化，新時(shí)期愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線已經(jīng)成為工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的，包括全體社會(huì)主義勞動(dòng)者、擁護(hù)社會(huì)主義愛國(guó)者和擁護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一愛國(guó)者的最廣泛的聯(lián)盟。鄧小平明確指出：“人民政協(xié)是在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)各黨派和無(wú)黨派人士團(tuán)結(jié)合作的重要組織，也是我國(guó)政治體制中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主、實(shí)行互相監(jiān)督的重要形式?！雹谵D(zhuǎn)引自虞崇勝：《改革開放以來(lái)人民政協(xié)性質(zhì)定位的歷史演進(jìn)》，《人民政協(xié)報(bào)》2019年1月2日，第11版。這既堅(jiān)持了人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的基本定性，又結(jié)合新的形勢(shì)任務(wù)實(shí)現(xiàn)了重要發(fā)展，為以后完善人民政協(xié)性質(zhì)奠定了重要基礎(chǔ)。1989年12月頒發(fā)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》指出，人民政協(xié)“是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的一種重要組織形式”，這是對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)新的揭示和重要拓展。據(jù)此，2004年全國(guó)政協(xié)十屆二次會(huì)議通過(guò)的第六部政協(xié)章程，首次用“三句話”對(duì)政協(xié)性質(zhì)作了新的定位：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式?！雹邸吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程（2004修訂）》，2004年 3月 16日，http：//www.china.com.cn/zhuanti2005/txt/2004-03/16/content_5518035.htm。

但在改革開放中，為充分發(fā)揮人民政協(xié)的作用，圍繞修改憲法和政協(xié)章程，對(duì)政協(xié)的性質(zhì)、職能進(jìn)行了研究和討論，過(guò)程中則出現(xiàn)了改變政協(xié)性質(zhì)、給政協(xié)擴(kuò)權(quán)的主張。有的提出，政協(xié)可以監(jiān)督、彈劾政府，有的則要求把政協(xié)的民主監(jiān)督寫進(jìn)憲法等。針對(duì)這種情況，鄧小平兩次作出重要批示，指出：“不要把政協(xié)搞成一個(gè)權(quán)力機(jī)構(gòu)。政協(xié)可以討論，提出批評(píng)和建議，但無(wú)權(quán)對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢和監(jiān)督。它不同于人大，此點(diǎn)請(qǐng)注意?！雹堋多囆∑侥曜V（1975—1997）》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1998年，第169頁(yè)。胡喬木還針對(duì)不能把民主監(jiān)督寫進(jìn)憲法作了說(shuō)明：“在憲法上寫上民主監(jiān)督，從法律的角度看，這就與人大的權(quán)力有矛盾了。國(guó)務(wù)院既要對(duì)人大，又要對(duì)政協(xié)報(bào)告，并接受雙方的監(jiān)督，這個(gè)任務(wù)是難以承擔(dān)的。那實(shí)際上就會(huì)形成兩個(gè)最高權(quán)力機(jī)關(guān)。這樣一來(lái)，就會(huì)使國(guó)家的政治生活造成混亂。政治上講民主監(jiān)督是正確的，但不能法律化?！雹莩讨性骸逗鷨棠菊?wù)f(xié)的民主監(jiān)督作用何以未寫入憲法》，2011年8月15日，https：//news.qq.com/a/20110815/001339.htm。在深化國(guó)家政治體制改革中，又有人主張仿效西方的議會(huì)制，將人大作為下院或眾議院，把政協(xié)作為上院或參議院。在推進(jìn)依法治國(guó)中，有的同志又提出了人民政協(xié)民主監(jiān)督“法律化”等觀點(diǎn)。對(duì)此，中共中央領(lǐng)導(dǎo)同志有關(guān)講話和中共中央有關(guān)文件，都繼續(xù)堅(jiān)持了人民政協(xié)的非國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的基本性質(zhì)定位，保證了人民政協(xié)事業(yè)的健康發(fā)展。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，對(duì)人民政協(xié)的性質(zhì)作用有了新的認(rèn)識(shí)。2014年9月，習(xí)近平同志在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上明確指出：“人民政協(xié)就是適合中國(guó)國(guó)情、具有中國(guó)鮮明特色的制度安排?！雹倭?xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，2014年9月21日，http：//china.caixin.com/2014-09-21/100731443.html。根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)明確的“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的全面深化改革的總目標(biāo)，習(xí)近平同志首次提出“人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分”②習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，2014年9月21日，http：//china.caixin.com/2014-09-21/100731443.html。。在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平同志進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”③習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京：人民出版社，2017年，第38頁(yè)。。根據(jù)這些新思想新認(rèn)識(shí)，2018年政協(xié)章程用“五句話”對(duì)政協(xié)性質(zhì)作了全面界定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是中國(guó)人民愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，是我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，是國(guó)家治理體系的重要組成部分，是具有中國(guó)特色的制度安排?！雹堋吨袊?guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》，2019 年 2 月 28 日，http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2019-02/28/content_74505604.shtml。這就為新時(shí)代準(zhǔn)確把握政協(xié)的性質(zhì)定位、推進(jìn)人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，提供了科學(xué)的定位和規(guī)范。

新時(shí)代，如何把握政協(xié)性質(zhì)定位也出現(xiàn)了新情況新問(wèn)題。自黨的十八大提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度以來(lái)，黨內(nèi)外尤其是人民政協(xié)內(nèi)部對(duì)此開展了熱烈討論。有的認(rèn)為，人民政協(xié)的協(xié)商具有“雙重主體”，既在政協(xié)內(nèi)部進(jìn)行協(xié)商，又作為協(xié)商主體與黨委、人大、政府進(jìn)行協(xié)商⑤肖存良：《人民政協(xié)政治協(xié)商主體研究》，《中國(guó)政協(xié)理論研究》2012年第4期。；有的提出，政協(xié)要參與立法協(xié)商，認(rèn)為“地方立法在政協(xié)聽取意見而不是政協(xié)參與地方立法協(xié)商，實(shí)際上是降低了政協(xié)在參與地方立法中的地位，弱化了政協(xié)參與地方立法的功能”⑥王叢偉：《社會(huì)主義協(xié)商民主視閾下立法協(xié)商問(wèn)題研究》，《山西社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。；有的提出，政協(xié)的監(jiān)督要有約束力等。這實(shí)際上涉及的還是政協(xié)的性質(zhì)定位問(wèn)題。對(duì)此，習(xí)近平同志在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，政協(xié)“要在依照憲法法律和政協(xié)章程準(zhǔn)確定位的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)自身各項(xiàng)工作和各項(xiàng)事業(yè)不斷向前發(fā)展”⑦習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年大會(huì)上的講話》，2014年9月21日，http：//china.caixin.com/2014-09-21/100731443.html。。俞正聲在2015年3月的全國(guó)政協(xié)常委會(huì)工作報(bào)告中，進(jìn)一步闡釋了習(xí)近平同志關(guān)于人民政協(xié)性質(zhì)定位的思想，明確指出：“人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是決策機(jī)構(gòu)，而是各黨派團(tuán)體和各族各界人士發(fā)揚(yáng)民主、參與國(guó)是、團(tuán)結(jié)合作的重要平臺(tái)，具有話語(yǔ)權(quán)、影響力?！雹唷队嵴曄虼髸?huì)作工作報(bào)告》，2015年3月3日，http：//www.xinhuanet.com/politics/2015lh/2015-03/03/c_127538988.htm。以習(xí)近平同志為核心的黨中央關(guān)于人民政協(xié)的性質(zhì)定位，為新時(shí)代推進(jìn)人民政協(xié)的事業(yè)發(fā)展，進(jìn)一步指明了方向。

人民政協(xié)70年的發(fā)展史充分說(shuō)明，性質(zhì)定位是貫穿人民政協(xié)發(fā)展始終、決定方向使命、發(fā)揮職能作用的命脈。只有全面認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位，人民政協(xié)事業(yè)才能沿著正確方向健康發(fā)展，才能在促進(jìn)黨和人民事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用。

二、影響準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位的主要問(wèn)題

自人民政協(xié)創(chuàng)立以來(lái)，中共中央關(guān)于政協(xié)性質(zhì)定位一直都是明確的、一以貫之的。然而，為什么在政協(xié)性質(zhì)定位上仍然不時(shí)出現(xiàn)這樣那樣的模糊認(rèn)識(shí)？政協(xié)性質(zhì)定位的模糊認(rèn)識(shí)主要出現(xiàn)在哪些方面或哪些問(wèn)題上？影響準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位的主要因素具體是什么？深入分析和研究這些問(wèn)題，既是總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的必然要求，也是新時(shí)代準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位的內(nèi)在需要。

（一）在人民政協(xié)的地位上，不滿足于統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，主張成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)

人民政協(xié)在國(guó)家政治生活中的地位早在其成立之時(shí)就確定了，并在其名稱中得到充分體現(xiàn)，這就是“中國(guó)人民的政治協(xié)商機(jī)關(guān)”。這個(gè)地位是由政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織形式的性質(zhì)決定的，也是建立新中國(guó)這個(gè)歷史契機(jī)催生的。正是這個(gè)性質(zhì)定位，決定了政協(xié)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也不能成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)；決定了1954年人民代表大會(huì)制度建立后，政協(xié)就不再具有國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)，而是以具有黨派性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織發(fā)揮政治協(xié)商機(jī)關(guān)的作用。在政協(xié)性質(zhì)定位上出現(xiàn)的模糊認(rèn)識(shí)，就在于一些同志不滿足于人民政協(xié)統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和政治協(xié)商機(jī)關(guān)的地位，主張把政協(xié)搞成事實(shí)上的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或半權(quán)力機(jī)關(guān)。1954年政協(xié)不代行人大職權(quán)后，確定政協(xié)性質(zhì)任務(wù)時(shí)是這樣；改革開放后修改憲法和政協(xié)章程，研究討論更好發(fā)揮政協(xié)作用時(shí)是這樣；進(jìn)入新世紀(jì)，履行政協(xié)職能、處理內(nèi)外關(guān)系中也是這樣。

人民政協(xié)能否成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)？答案是肯定的，那就是，人民政協(xié)不能成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。第一，人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，由不同階級(jí)、不同政黨、不同民族、不同團(tuán)體、不同領(lǐng)域的屬于人民的社會(huì)成員所構(gòu)成，體現(xiàn)了統(tǒng)一戰(zhàn)線大團(tuán)結(jié)大聯(lián)合的主題，具有統(tǒng)一戰(zhàn)線凝聚人心、匯聚力量的根本職能。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，但又不同于一般的社會(huì)團(tuán)體，具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的重要職能。如果人民政協(xié)成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或半權(quán)力機(jī)關(guān)，就不再是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，也不能作為政治協(xié)商機(jī)關(guān)發(fā)揮職能作用。第二，我國(guó)的政治體制是按照民主集中制原則建立起來(lái)的，中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家的權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)政府是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)，各級(jí)法院、檢察院和監(jiān)察機(jī)構(gòu)是國(guó)家的司法和監(jiān)察機(jī)關(guān)，人民政協(xié)是中國(guó)人民的政治協(xié)商機(jī)關(guān)，其顯著特點(diǎn)就是人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，政府和司法監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)人大選舉產(chǎn)生并對(duì)人大負(fù)責(zé)。如果人民政協(xié)也成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，就成了一國(guó)二公，民主集中制就行不通了，就會(huì)造成國(guó)家政治秩序的混亂。第三，選舉民主和協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要實(shí)現(xiàn)形式，兩種民主形式的有機(jī)結(jié)合構(gòu)成我國(guó)社會(huì)主義民主政治的鮮明特色和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。2006年頒布的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》明確指出：“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見，是我國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》（摘要），2006年3月1日，http：//cppcc.people.com.cn/GB/34952/4155357.html。而人民政協(xié)作為政治協(xié)商機(jī)關(guān)和協(xié)商民主的重要渠道，就是人民民主的重要實(shí)現(xiàn)方式。如果政協(xié)成為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民政協(xié)作為人民民主重要實(shí)現(xiàn)形式的功能作用將不復(fù)存在，協(xié)商民主重要渠道的鮮明特色和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)也將不復(fù)存在。因此，準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位，首先要把住“政協(xié)不能搞成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”這個(gè)定位。

（二）在履行民主監(jiān)督職能上，不滿足于“柔性”監(jiān)督，主張?jiān)鰪?qiáng)民主監(jiān)督的“剛性”

民主監(jiān)督是人民政協(xié)的重要職能，是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，也是中國(guó)共產(chǎn)黨跳出“其興也勃，其亡也忽”歷史周期率的新路。政協(xié)性質(zhì)定位的模糊認(rèn)識(shí)也經(jīng)常出現(xiàn)在民主監(jiān)督問(wèn)題上，突出特點(diǎn)就是變民主監(jiān)督的“柔性”為“剛性”，使民主監(jiān)督具有強(qiáng)制性和約束力。改革開放初期，一些同志提出把政協(xié)的民主監(jiān)督寫進(jìn)憲法，認(rèn)為政協(xié)可以對(duì)政府進(jìn)行質(zhì)詢和彈劾，就是為了增強(qiáng)民主監(jiān)督的“剛性”。在推進(jìn)依法治國(guó)中，一些同志提出民主監(jiān)督“法律化”，與其說(shuō)是體現(xiàn)依法治國(guó)精神，毋寧說(shuō)是要增強(qiáng)民主監(jiān)督的“剛性”。一些黨外人士對(duì)民主監(jiān)督“不說(shuō)白不說(shuō)，說(shuō)了也白說(shuō)”的自嘲，也包含著對(duì)民主監(jiān)督“柔性”的不滿足和增強(qiáng)“剛性”的愿望。

人民政協(xié)的民主監(jiān)督是否需要“剛性”、能不能增加“剛性”？這里作一些具體分析。人民政協(xié)的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和協(xié)商機(jī)關(guān)的性質(zhì)、團(tuán)結(jié)和民主的兩大主題，以及作為黨委政府科學(xué)民主決策重要環(huán)節(jié)的功能，都決定了這種監(jiān)督不同于人大監(jiān)督。它不是國(guó)家權(quán)力的行使，而是各黨派、各族各界人士民主權(quán)利的運(yùn)用；它不是帶有強(qiáng)制性和約束力的“剛性”監(jiān)督，而是具有政治影響力的“柔性”監(jiān)督。其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)就在于，既以提出意見、批評(píng)、建議的針對(duì)性、科學(xué)性和可行性，促進(jìn)黨委政府科學(xué)民主決策、優(yōu)化完善政策、防止和減少失誤，又以這種意見、批評(píng)、建議的非強(qiáng)制性，不妨礙和影響黨委決策和政府行政，從而最大限度地提高工作效率。這是政協(xié)民主監(jiān)督的鮮明特色優(yōu)勢(shì)，也是同西方多黨制條件下競(jìng)爭(zhēng)性監(jiān)督的根本區(qū)別。如果變政協(xié)民主監(jiān)督的“柔性”為“剛性”，使其具有約束力和強(qiáng)制性，政協(xié)就不是政治協(xié)商機(jī)關(guān)了，由人大統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力的政治體制和格局就被打破了，就會(huì)造成國(guó)家政治生活的失序。同時(shí)，政協(xié)“柔性”監(jiān)督的特色和優(yōu)勢(shì)將蕩然無(wú)存，中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派、無(wú)黨派人士等肝膽相照、榮辱與共的和諧關(guān)系將成為過(guò)去，就會(huì)陷入相互制約、沖突不斷的政治混亂之中。為此，2017年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》明確規(guī)定：“人民政協(xié)民主監(jiān)督是在堅(jiān)持中囯共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持中囯特色社會(huì)主義基礎(chǔ)上，參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評(píng)、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商式監(jiān)督。”②中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》，2017年3月6日，http：//www.71.cn/2017/0306/937884.shtml。因此，準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位，必須把住“不能變協(xié)商式‘柔性’監(jiān)督為‘剛性’監(jiān)督”這個(gè)定位。

（三）在發(fā)揮政協(xié)作用上，不滿足于協(xié)商平臺(tái)載體，主張成為協(xié)商民主的主體

在我國(guó)政治生活中充分發(fā)揮“政治組織”和“組織形式”的職能作用是人民政協(xié)存在的重要價(jià)值。政治協(xié)商是人民政協(xié)的首要重要職能，也是科學(xué)民主決策的重要環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮人民政協(xié)這一政治組織的作用，最基本的就是把政治協(xié)商作用發(fā)揮好。黨的十八大以來(lái)，中共中央高度重視人民政協(xié)工作，強(qiáng)調(diào)充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。習(xí)近平同志在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話中指出，“要發(fā)揮人民政協(xié)作為實(shí)行新型政黨制度重要政治形式和組織形式的作用”。但在如何充分發(fā)揮政協(xié)作用的探討中，卻離開了政協(xié)的“組織形式”。有的提出，政協(xié)是我國(guó)協(xié)商民主的主體，要與黨委、人大、政府就相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商；有的提出，在推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展中，要發(fā)揮政協(xié)的主渠道作用；有的提出，政協(xié)要深度參與立法協(xié)商，在依法治國(guó)中發(fā)揮重要作用等。這些主張雖然體現(xiàn)了充分發(fā)揮人民政協(xié)作用的良好愿望，卻偏離了人民政協(xié)的性質(zhì)定位。

人民政協(xié)作為政治協(xié)商的專門機(jī)構(gòu)，以政治協(xié)商為主業(yè)，具有優(yōu)良傳統(tǒng)、成熟經(jīng)驗(yàn)和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在社會(huì)主義協(xié)商民主中具有不可替代的重要作用，但社會(huì)主義協(xié)商民主具有多種形式和渠道，主要包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)協(xié)商等。人民政協(xié)在協(xié)商民主中具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和作用，但很難說(shuō)是主渠道。如果政協(xié)協(xié)商是主渠道，那么，作為協(xié)商最高層次的執(zhí)政黨和參政黨的政黨協(xié)商是什么？特別是政協(xié)的政治協(xié)商是參加政協(xié)的各民主黨派、各團(tuán)體、各族各界人士的協(xié)商，因此，人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，實(shí)際上是參加人民政協(xié)的各方面人士進(jìn)行協(xié)商的平臺(tái)和載體，是協(xié)商的組織者，而不是作為協(xié)商主體與黨委、人大、政府進(jìn)行協(xié)商。2018年政協(xié)章程明確提出：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和地方委員會(huì)可根據(jù)中國(guó)共產(chǎn)黨、人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、人民政府、民主黨派、人民團(tuán)體的提議，舉行有各黨派、團(tuán)體的負(fù)責(zé)人和各族各界人士的代表參加的會(huì)議，進(jìn)行協(xié)商，亦可建議上列單位將有關(guān)重要問(wèn)題提交協(xié)商。”①《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》，2019 年 2 月 28 日，http：//www.china.com.cn/lianghui/news/2019-02/28/content_74505604.shtml。時(shí)任第十二屆全國(guó)政協(xié)主席的俞正聲多次明確提出，政協(xié)不是協(xié)商主體，而是協(xié)商的平臺(tái)，要努力將人民政協(xié)這個(gè)平臺(tái)做得更大，使其在推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主中發(fā)揮更大的作用。因此，準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位，必須把住“人民政協(xié)不能成為協(xié)商民主的‘主體’和‘主渠道’”這個(gè)定位。

三、新時(shí)代準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位的著力重點(diǎn)

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，人民政協(xié)工作的新征程新方位新使命，對(duì)準(zhǔn)確把握人民政協(xié)性質(zhì)定位提出了新要求。習(xí)近平同志在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話中指出：“人民政協(xié)要堅(jiān)持性質(zhì)定位，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路?！雹诹?xí)近平：《在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月21日，第2版。從人民政協(xié)70年實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)來(lái)看，準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位，要在全面把握政協(xié)章程規(guī)定的“五句話”的基礎(chǔ)上，著力把握好三個(gè)重點(diǎn)。

（一）錨定統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這個(gè)基本性質(zhì)

人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的產(chǎn)物，是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，這是人民政協(xié)首要的基本性質(zhì)，也是構(gòu)成人民政協(xié)大廈的基石。從1954年到2018年政協(xié)章程對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)作出的科學(xué)概括，都把統(tǒng)一戰(zhàn)線組織擺在第一位，都立足于統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這個(gè)基本前提和基礎(chǔ)之上。2018年政協(xié)章程對(duì)人民政協(xié)性質(zhì)“五句話”的最新概括，體現(xiàn)了人民政協(xié)在新時(shí)代的多重屬性和功能，但最基本的仍是統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這個(gè)屬性，其他屬性都與統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這個(gè)基本屬性具有不可分割的內(nèi)在聯(lián)系。作為多黨合作的重要機(jī)構(gòu)，是因?yàn)槎帱h合作本身就是統(tǒng)一戰(zhàn)線的核心內(nèi)容；作為我國(guó)政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的重要形式，是因?yàn)槿嗣裾f(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織匯集了我國(guó)各黨派、各團(tuán)體、各民族、各領(lǐng)域的代表人士，他們的協(xié)商議政、民主監(jiān)督是我國(guó)社會(huì)主義民主的重要體現(xiàn)和不可或缺的重要渠道；作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，是因?yàn)槿嗣裾f(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織具有政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政職能，能夠充分體現(xiàn)人民是國(guó)家治理的主體，能夠?yàn)閲?guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化凝聚智慧和力量；作為具有中國(guó)特色的制度安排，是因?yàn)槿嗣裾f(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，既是我國(guó)政治體制的基本構(gòu)成和基本政治制度的重要內(nèi)容，也是區(qū)別于西方多黨制、議會(huì)制的顯著特點(diǎn)。正是統(tǒng)一戰(zhàn)線這個(gè)基本性質(zhì)，決定了政協(xié)既不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，也不是一般的社會(huì)團(tuán)體；既是我國(guó)政治體制的重要組成部分，又是實(shí)現(xiàn)人民民主的重要形式；既要在協(xié)商民主中發(fā)揮專門協(xié)商機(jī)構(gòu)和重要渠道作用，又不能成為協(xié)商的主體和主渠道；既要積極履行民主監(jiān)督的職能，又要保持非權(quán)力性的協(xié)商式監(jiān)督的性質(zhì)。正如習(xí)近平同志在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上的講話中所強(qiáng)調(diào)的，“人民政協(xié)要發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線組織功能”①習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月21日，第2版。。因此，新時(shí)代堅(jiān)持人民政協(xié)制度、推進(jìn)人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，在性質(zhì)定位上必須在統(tǒng)一戰(zhàn)線組織這個(gè)基本性質(zhì)上保持定力。

（二）致力增強(qiáng)政治影響力這個(gè)根本作用

發(fā)揮功能作用是人民政協(xié)存在的價(jià)值，但這個(gè)作用不是靠主觀意志賦予的，而是由政協(xié)的性質(zhì)決定的。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織和具有黨派性的政治協(xié)商機(jī)構(gòu)，主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，其實(shí)質(zhì)是社會(huì)各界人士的有序政治參與，顯著特點(diǎn)是各種有真知酌見的意見和建議的充分表達(dá)，價(jià)值作用是促進(jìn)黨委政府科學(xué)民主決策、完善優(yōu)化政策、防止和減少風(fēng)險(xiǎn)失誤。這就決定了政協(xié)功能作用的發(fā)揮，不是一種行政約束力，而是一種政治影響力；協(xié)商議政、建言獻(xiàn)策和民主監(jiān)督，不是要說(shuō)了算，而是要說(shuō)得對(duì)。只有說(shuō)得對(duì)，才具有政治影響力；只有具有政治影響力，才能對(duì)黨和政府科學(xué)民主決策發(fā)揮積極作用?？梢哉f(shuō)，政治影響力是政協(xié)性質(zhì)、職能和作用的集中體現(xiàn)，也是政協(xié)委員“懂政協(xié)、會(huì)協(xié)商、善議政”、實(shí)現(xiàn)新使命、具有新作為的內(nèi)在要求。人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人才薈萃、智力密集、聯(lián)系廣泛；作為我國(guó)政治體制的重要組成部分，政治參與渠道寬、平臺(tái)大、范圍廣；作為黨委政府科學(xué)民主決策的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，位置超脫、包容性大、代表性強(qiáng)，在增強(qiáng)和擴(kuò)大政治影響力上底蘊(yùn)深厚、優(yōu)勢(shì)顯著、大有可為。人民政協(xié)的政治影響力越強(qiáng)，在我國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中的價(jià)值作用就越大。因此，新時(shí)代人民政協(xié)發(fā)揮功能作用，一定要聚焦到增強(qiáng)政治影響力上。

（三）搭好廣泛凝聚共識(shí)的重要平臺(tái)

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，我們黨深入推進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主，為人民政協(xié)發(fā)揮功能作用開辟了新的廣闊天地。習(xí)近平同志在黨的十九大報(bào)告中明確要求：“人民政協(xié)工作要聚焦黨和國(guó)家中心任務(wù)，圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題，把協(xié)商民主貫穿政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政全過(guò)程，完善協(xié)商議政內(nèi)容和形式，著力增進(jìn)共識(shí)、促進(jìn)團(tuán)結(jié)?！雹倭?xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，第38頁(yè)。人民政協(xié)作為社會(huì)主義協(xié)商民主的重要渠道和專門協(xié)商機(jī)構(gòu)，在促進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展中充分發(fā)揮特色優(yōu)勢(shì)，最基本的是要明確著力重點(diǎn)，不謀求作為“主體”與黨委、人大、政府等進(jìn)行協(xié)商，也不通過(guò)就國(guó)家和地方的大政方針以及政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)生活中的重要問(wèn)題作出決定和決議體現(xiàn)政協(xié)的作用，而是著力把政協(xié)協(xié)商這個(gè)平臺(tái)做大做好做強(qiáng)。要充分運(yùn)用這個(gè)“載體”，豐富和改進(jìn)人民政協(xié)的會(huì)議協(xié)商，更加靈活、更為經(jīng)常地開展專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式，不斷提高政協(xié)協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化水平。特別是要“加強(qiáng)思想政治引領(lǐng)、廣泛凝聚共識(shí)”“堅(jiān)持發(fā)揚(yáng)民主和增進(jìn)團(tuán)結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識(shí)雙向發(fā)力”“努力成為堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)各項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)的重要陣地、用黨的創(chuàng)新理論團(tuán)結(jié)教育引導(dǎo)各族各界代表人士的重要平臺(tái)、在共同思想政治基礎(chǔ)上化解矛盾和凝聚共識(shí)的重要渠道”②習(xí)近平：《在中央政協(xié)工作會(huì)議暨慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立70周年大會(huì)上發(fā)表重要講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月21日，第2版。。因此，新時(shí)代人民政協(xié)發(fā)揮政協(xié)協(xié)商作用、為促進(jìn)社會(huì)主義協(xié)商民主作出新貢獻(xiàn)，就要在建好和運(yùn)用“陣地”“平臺(tái)”和“渠道”上下功夫，更加廣泛地為堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)凝聚人心、智慧、共識(shí)和力量。