◎鄺奕軒

“推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展必須從中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，使綠水青山產(chǎn)生巨大生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，使母親河永葆生機(jī)活力?！盵1]洞庭湖濕地是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的重要節(jié)點(diǎn)，在保障長(zhǎng)江流域生態(tài)安全方面具有重要的作用和意義。2017年，中央第六環(huán)境保護(hù)督察組環(huán)保督查結(jié)果顯示，洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題嚴(yán)峻[2]。當(dāng)前迫切需要抓住洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)與治理的主要矛盾，加快推進(jìn)大美洞庭湖濕地建設(shè)，堅(jiān)決守護(hù)好一湖碧水，用綠色發(fā)展贏得金山銀山。

存在的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，洞庭湖濕地生態(tài)保護(hù)與治理取得一定成效，但依然存在一些問(wèn)題，嚴(yán)重影響洞庭湖濕地生態(tài)紅利的“釋放”。

1.資源監(jiān)管效能不夠理想

一是濕地資源監(jiān)管部門(mén)存在管轄交叉和管理沖突。洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)包含濕地土壤、水資源、漁業(yè)資源、鳥(niǎo)類和水生植物等多類資源，各類資源在利用上分部門(mén)多頭管理，部門(mén)之間存在著直接或間接的沖突。二是濕地資源管理信息錯(cuò)位化。監(jiān)管洞庭湖濕地資源的各個(gè)部門(mén)擁有各自資源登記、規(guī)劃及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)計(jì)的濕地資源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)存在差異，使得洞庭湖濕地資源“家底”難以摸清，影響了基于監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)產(chǎn)生的監(jiān)管行為及監(jiān)管效率。

2.生態(tài)修復(fù)亟待優(yōu)化

濕地公園是具有綜合效益的生態(tài)修復(fù)方式，建設(shè)濕地公園不僅要修復(fù)洞庭湖濕地生態(tài)系統(tǒng)，放大其生態(tài)紅利，還要解決洞庭湖濕地漁民生計(jì)艱難、血吸蟲(chóng)病害等諸多生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題交織的綜合性難題。但是，現(xiàn)階段洞庭湖濕地公園發(fā)展依然面臨三個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：一是對(duì)建設(shè)濕地公園、提升發(fā)展“綠色含量”的認(rèn)識(shí)不足。有些地方形成了傳統(tǒng)發(fā)展模式的路徑依賴，對(duì)于濕地公園建設(shè)的認(rèn)識(shí)有失偏頗，只是關(guān)注如何最大限度地開(kāi)發(fā)利用濕地公園，以追求更多的經(jīng)濟(jì)效益。二是濕地公園建設(shè)“重申報(bào)、輕建設(shè)”現(xiàn)象較為突出。濕地公園數(shù)量快速增多，質(zhì)量卻未能得到相應(yīng)地提升。三是配套發(fā)展機(jī)制不成熟。濕地公園建設(shè)仍以地方政府為主，缺少多渠道、多形式的發(fā)展支持，開(kāi)發(fā)利用形式單一。

3.生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理滯后

洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)行政區(qū)劃將洞庭湖濕地分割、歸屬眾多行政區(qū)域。這些具有平等權(quán)力和地位的行政區(qū)域在區(qū)域經(jīng)濟(jì)利益上存在差別和矛盾，在推進(jìn)洞庭湖治理過(guò)程中更多地考量本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)利益和運(yùn)行成本。尚未建立生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理框架，缺失有效的統(tǒng)籌洞庭湖濕地上下游、左右岸系統(tǒng)治理的機(jī)制，使得跨界的洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題難以從根本上得到有效遏制。

4.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問(wèn)題日益突出

農(nóng)村生態(tài)資源不合理利用和污染形勢(shì)嚴(yán)峻，區(qū)域生態(tài)資源質(zhì)量持續(xù)下降。一是農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)低。洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)縣市耕地實(shí)際灌溉畝均用水量區(qū)間為472-516m3，比全國(guó)平均水平超出19.79%。二是化肥的不合理利用導(dǎo)致土壤酸性、養(yǎng)分失衡、土壤板結(jié)和耕性下降等問(wèn)題。當(dāng)前，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)耕地土壤平均PH值相比20世紀(jì)80年代降低了0.4個(gè)單位，酸性障礙比例增加了27%。三是農(nóng)作物秸稈資源綜合利用水平低。課題組對(duì)桃源縣、監(jiān)利縣等縣域農(nóng)戶調(diào)研數(shù)據(jù)表明，焚燒是區(qū)域農(nóng)作物秸稈處理的主要方式。

5.生態(tài)供需矛盾日趨尖銳

基于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)足跡評(píng)價(jià)的時(shí)間序列分析結(jié)果顯示，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)赤字呈現(xiàn)“低→高→低”的發(fā)展態(tài)勢(shì)，2016年生態(tài)赤字相比2005年數(shù)據(jù)有所降低，但是，區(qū)域供需矛盾依舊突出。2016年，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)人均生態(tài)供給能力為0.501公頃，而全國(guó)人均占用2.205公頃的生態(tài)生產(chǎn)型土地，生態(tài)赤字為1.764公頃，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)人均生態(tài)供給能力低于人均生態(tài)需求水平77.27%。顯然，洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的生態(tài)需求已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出生態(tài)供給能力，確保實(shí)現(xiàn)洞庭湖濕地生態(tài)治理的帕累托改進(jìn)已十分緊迫。

路徑選擇

洞庭湖濕地生態(tài)治理是個(gè)綜合性工程，不能把治理過(guò)程中所有的矛盾平均看待，必須把它們區(qū)別為主要的和次要的兩類，正確認(rèn)知主要矛盾和次要矛盾的辯證關(guān)系，著重于捉住主要的矛盾，這就要求在現(xiàn)有實(shí)踐基礎(chǔ)上，著力抓住主要矛盾發(fā)力。

1.樹(shù)立科學(xué)理念和超前思維

洞庭湖濕地生態(tài)治理應(yīng)堅(jiān)持“既要金山銀山，又要綠水青山；若毀綠水青山，寧棄金山銀山”的理念指引[3]，要深刻認(rèn)識(shí)到“綠水青山”與“金山銀山”關(guān)系，要關(guān)停轉(zhuǎn)退一批企業(yè)，著力培育發(fā)展一批環(huán)保企業(yè)，攻破、運(yùn)用一系列水污染治理、土壤修復(fù)與廢渣處置等技術(shù)，應(yīng)用大量具有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的環(huán)保新設(shè)備、新產(chǎn)品，提高環(huán)洞庭湖濕地周邊區(qū)域環(huán)保產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。從這個(gè)層面來(lái)看，一方面，污染治理不是環(huán)洞庭湖濕地周邊行政區(qū)域謀發(fā)展的“包袱”。把洞庭湖濕地生態(tài)治理作為發(fā)展機(jī)遇，加快改變不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間布局，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，培育發(fā)展附加值高、科技含量高的產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等綠色產(chǎn)業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)質(zhì)量。另一方面，治理污染不是財(cái)政的“包袱”。短期來(lái)看，治理污染追加的環(huán)境支出可以帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)特別是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。長(zhǎng)期來(lái)看，可以增加生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)公共服務(wù)供給，提高人們的生活質(zhì)量，提升城市品質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力，聚集更多的人才資源，帶來(lái)更大的發(fā)展空間和優(yōu)勢(shì)。通過(guò)支持環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以開(kāi)拓綠色就業(yè)，促進(jìn)就業(yè)總量的提升和結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

2.引領(lǐng)濕地生態(tài)持續(xù)優(yōu)化

洞庭湖濕地生態(tài)修復(fù)應(yīng)以濕地公園建設(shè)為抓手，引領(lǐng)濕地生態(tài)持續(xù)優(yōu)化，要在研究規(guī)劃、建設(shè)和管理三個(gè)層面發(fā)力。一是在研究規(guī)劃層面，要有全局觀念，基于洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)生態(tài)建設(shè)整體需求，分層次、有重點(diǎn)地科學(xué)合理規(guī)劃濕地公園；實(shí)施建設(shè)全過(guò)程統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；依據(jù)生態(tài)服務(wù)功能供給特征，設(shè)置保育區(qū)、文化區(qū)、一類生產(chǎn)區(qū)、二類生產(chǎn)區(qū)和緩沖區(qū)，實(shí)施分區(qū)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)。二是在建設(shè)層面，正確處理保護(hù)和利用關(guān)系，引導(dǎo)洞庭湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)各縣域依據(jù)自有生態(tài)資源，建設(shè)形式多元化、內(nèi)容異質(zhì)化的濕地公園；強(qiáng)化血吸蟲(chóng)病防治措施在濕地公園建設(shè)中的推廣和應(yīng)用，因地制宜建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的蘆葦濕地凈化系統(tǒng)，著力解決生態(tài)控螺、阻螺工程等諸多需要解決的技術(shù)問(wèn)題；引導(dǎo)、鼓勵(lì)政府創(chuàng)新濕地公園發(fā)展配套機(jī)制，支持在濕地公園建設(shè)中引入PPP模式。三是在管理層面，積極推動(dòng)濕地公園內(nèi)濕地產(chǎn)權(quán)界定，完善經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，健全后期管理所需人力、物力和資金來(lái)源等后續(xù)支撐的保障體系，科學(xué)合理地盤(pán)活濕地資源，放大生態(tài)紅利。

3.構(gòu)建傾斜補(bǔ)助和跨流域生態(tài)補(bǔ)償制度

一是推進(jìn)市域之間的補(bǔ)償。建議洞庭湖濕地周邊行政區(qū)域協(xié)同探索構(gòu)建《洞庭湖濕地生態(tài)補(bǔ)償（水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰）暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），明確生態(tài)補(bǔ)償（水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰）范圍為進(jìn)入洞庭湖濕地湘資沅澧干流及流域長(zhǎng)度超過(guò)150公里的一級(jí)支流流經(jīng)的市和縣市區(qū)。依據(jù)該《暫行辦法》，湖南、湖北兩省財(cái)政廳可考慮出臺(tái)《洞庭湖濕地水質(zhì)水量獎(jiǎng)罰條例》，明確獎(jiǎng)罰金額，對(duì)于積極保護(hù)洞庭湖濕地的市域給予獎(jiǎng)勵(lì)資金；對(duì)于未能完成目標(biāo)的市域給予處罰扣繳。湖南、湖北兩省財(cái)政應(yīng)積極統(tǒng)籌生態(tài)補(bǔ)償資金用于洞庭湖濕地水污染防治。二是推進(jìn)地企之間的補(bǔ)償。制定《洞庭湖濕地環(huán)湖區(qū)域養(yǎng)殖污染防治工作實(shí)施方案》，畜牧水產(chǎn)部門(mén)要做好周邊區(qū)域養(yǎng)殖污染源的調(diào)查摸底和退養(yǎng)補(bǔ)償資金測(cè)算工作，加強(qiáng)對(duì)規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖企業(yè)廢棄物綜合利用的指導(dǎo)與服務(wù)；財(cái)政部門(mén)要加大對(duì)周邊區(qū)域養(yǎng)殖污染防治的資金投入。政府應(yīng)利用生態(tài)補(bǔ)償資金杠桿，推動(dòng)企業(yè)和農(nóng)戶自覺(jué)參與洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

4.推進(jìn)開(kāi)發(fā)、保護(hù)與整治三位一體協(xié)同

一是推進(jìn)開(kāi)發(fā)與整治協(xié)同。為了降低產(chǎn)業(yè)園區(qū)在發(fā)展過(guò)程中對(duì)洞庭湖濕地生態(tài)環(huán)境的破壞，建議加快推動(dòng)省級(jí)及以上產(chǎn)業(yè)園區(qū)（工業(yè)集聚區(qū)）污水集中處理設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)園區(qū)的循環(huán)化改造，實(shí)施區(qū)域污染場(chǎng)地治理修復(fù)。二是推進(jìn)開(kāi)發(fā)與保護(hù)協(xié)同。注重對(duì)洞庭湖濕地沿岸生態(tài)環(huán)境的修復(fù)和保護(hù)，著力建設(shè)水庫(kù)、山塘等水源工程，加大復(fù)綠礦山面積，新增造林面積，提升蓄水能力。環(huán)洞庭湖濕地周邊市域要通過(guò)規(guī)劃增加綠地，建成多樣化公園，打造名副其實(shí)的“山水洲城”。三是推進(jìn)保護(hù)與整治協(xié)同。洞庭湖濕地周邊區(qū)域應(yīng)以工業(yè)、生活及養(yǎng)殖業(yè)污染治理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)并重為著力點(diǎn)，大力加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)。

5.通過(guò)制度創(chuàng)新吸引社會(huì)資本

一是探索PPP模式。洞庭湖濕地生態(tài)治理涉及面廣，資金需求量巨大，且周期較長(zhǎng)，社會(huì)效益較好但經(jīng)濟(jì)收益偏低，推動(dòng)洞庭湖濕地生態(tài)治理PPP項(xiàng)目的實(shí)施，可以從資金、技術(shù)和管理等方面向社會(huì)資本借力。二是在推進(jìn)洞庭湖濕地污染重點(diǎn)區(qū)域治理時(shí)，建議積極探索第三方治理模式，并推廣試點(diǎn)。

6.發(fā)揮政府和市場(chǎng)協(xié)同驅(qū)動(dòng)作用

合理劃分生態(tài)治理職能，發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用；較好地處理政府和市場(chǎng)的邊界，有效發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用。市縣兩級(jí)政府和行政主管部門(mén)應(yīng)著力拓寬投融資渠道，建立“政府引導(dǎo)，地方為主，市場(chǎng)運(yùn)作，社會(huì)參與”的長(zhǎng)效、穩(wěn)定的多元化籌融資機(jī)制，通過(guò)搭建融資平臺(tái)、強(qiáng)化信貸支持及激勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展等措施，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮社會(huì)資金投入洞庭湖濕地保護(hù)工作的積極性。

7.建立多地合作機(jī)制

一是構(gòu)建多地跨界合作機(jī)制。一方面，探索建立主要河道水域生態(tài)紅線制度，推進(jìn)河湖管理范圍劃界確權(quán)，強(qiáng)化河道管理與保護(hù)；建立洞庭湖濕地多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，逐步增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，完善生態(tài)保護(hù)成效與資金分配掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制；對(duì)跨縣級(jí)以上行政區(qū)域河流的干流和主要支流，探索建立河流斷面交接制度。另一方面，周邊市域聯(lián)動(dòng)，建立健全統(tǒng)一協(xié)調(diào)、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享及區(qū)域預(yù)警的環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，切實(shí)提高跨區(qū)域環(huán)境污染應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、協(xié)作處置的能力，有效實(shí)現(xiàn)跨域治水。二是構(gòu)建多地執(zhí)法銜接機(jī)制。以常德、益陽(yáng)、岳陽(yáng)和荊州四市水政執(zhí)法支隊(duì)為基礎(chǔ)，建立洞庭湖濕地左右岸四個(gè)省級(jí)層面執(zhí)法控制點(diǎn)，著力實(shí)現(xiàn)符合“湖長(zhǎng)制”要求的跨行政區(qū)域執(zhí)法合作和全流域執(zhí)法。為鼓勵(lì)湖南湖北兩省積極合作，對(duì)四市洞庭湖濕地水環(huán)境聯(lián)合執(zhí)法能力建設(shè)經(jīng)費(fèi)要給予資金補(bǔ)助，提高聯(lián)合執(zhí)法能力。三是建立多層次多方聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。在政府之間，依據(jù)洞庭湖濕地保護(hù)和污染治理“路線圖”，建議湖南、湖北兩省成立“洞庭湖濕地保護(hù)協(xié)調(diào)委員會(huì)”和“洞庭湖濕地環(huán)境污染治理委員會(huì)”，建立由省長(zhǎng)為總召集人、周邊市域和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人參加的聯(lián)席會(huì)議制度，定期研究調(diào)度，形成全流域治污一盤(pán)棋。在職能部門(mén)之間，省級(jí)和洞庭湖濕地周邊市域建立由環(huán)保部門(mén)和公安、法院以及檢察機(jī)關(guān)組成的打擊環(huán)境污染違法犯罪聯(lián)席會(huì)議制度，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境違法行為的查處。

臥龍歸處 陳寶林/攝

8.全面拓寬公眾參與渠道

通過(guò)有效的制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新，提高洞庭湖濕地保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)全社會(huì)的參與，讓公眾從日常生活行為上為保護(hù)洞庭湖濕地盡責(zé)，并與政府、市場(chǎng)力量有益互補(bǔ)、有效結(jié)合。同時(shí)，暢通信訪平臺(tái)和環(huán)保熱線，確保人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與、監(jiān)督洞庭湖濕地保護(hù)工作，支持洞庭湖濕地“綠色衛(wèi)士”招募措施，強(qiáng)化政府和民間環(huán)保人士的聯(lián)動(dòng)，提高社會(huì)監(jiān)督效能。

9.完善監(jiān)督機(jī)制

一是持續(xù)完善監(jiān)督內(nèi)容。加快出臺(tái)“湖長(zhǎng)制”實(shí)施意見(jiàn)，明確政府、企業(yè)的生態(tài)環(huán)境治理考核機(jī)制，把生態(tài)效益、資源消耗和污染排放等納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系，加大其考核權(quán)重，并及時(shí)向公眾公開(kāi)考核信息以及獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)；加大周邊市域黨政領(lǐng)導(dǎo)水環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的追責(zé)力度，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制。二是持續(xù)加大監(jiān)督力度。聯(lián)合開(kāi)展洞庭湖濕地環(huán)境污染整治聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，重點(diǎn)打擊企業(yè)違規(guī)向洞庭湖濕地偷排或超標(biāo)排放廢污水等違法行為。