姫野由香 原田良平 翻譯：牛苗 校對：張立

0 引言

今天的日本已然步入人口減少的時代。根據日本總務省統(tǒng)計局的人口調查，以2010年的12 805.8萬人口與2011年的2 780萬人口為臨界點，現在全國人口每年約以-0.2%的負增長率減少（圖1）。特別是地方城市的人口減少傾向尤為突出，自2010年以后，日本全47縣中人口呈增長趨勢的只有以東京都等大都市圈為中心的9縣①人口增減率呈上升趨勢的縣為東京都、大阪府、神奈川縣、愛知縣、千葉縣、福岡縣、兵庫縣、沖繩縣等9縣。，近8成（即38縣）的人口都呈減少趨勢。伴隨著人口減少、全國的房屋空置率不斷增長，2013年日本的房屋空置率是13.5%，為歷史最高。另外，在2013年1月國土交通省實施的“土地問題相關民意調查”中，民眾普遍認為空置地·空置房問題是生活中最常見的土地問題[1]，此問題在人口減少率較高的地方城市更為突出。

在以上的社會背景下，近幾年地方城市面對人口減少以及空置地·空置房問題，實施了包括移居對策在內的住宿設施、居民休閑場所等一系列的空置地·空置房的活用政策。這些活用案例的實施得助于地方政府、民企以及當地居民等多種主體間的相互協(xié)作，且這種協(xié)作模式在地方城市比較多見。

通過文獻對總務省、國土交通省、農林水產省、經濟產業(yè)省、內閣府出臺的地方振興相關法律進行了整理[2-4]②在法律收集的時候，我們篩選出了目的與內容為“地方”“發(fā)展落后地區(qū)”“人口過稀地區(qū)”等地方城市的開發(fā)、基礎設施整備、再生等開發(fā)以及城市建設的法律。。針對較新于文獻出版年的法律，通過HP“電子政府綜合窗口e-Gov”③e-Gov是總務省行政管理局運營的綜合性政府門戶網。進行整理（圖2）。將整理出的26個法律分為5類，即基礎設施整備、雇傭創(chuàng)生、政策·制度整備、基礎設施整備＋雇傭創(chuàng)生、雇傭創(chuàng)生＋政策·制度整備。

26個法律中，國土交通省出臺的法律有13個，其次是內閣府3個、總務省2個、經濟產業(yè)省1個。從分類情況來看，“基礎設施整備”相關的法律最多有18個，其中約8成歸國土交通省管理。26個法律中被廢止的法律，全部是“基礎設施整備”與“基礎設施整備＋雇傭創(chuàng)生”相關的法律。另外再看立法的時間變遷軸，以1997年的《21世紀的國土開發(fā)規(guī)劃》為平臺，國家立法發(fā)生了從《多極分散型國土促進法》等基礎設施整備到《城（鎮(zhèn)）·人·雇傭創(chuàng)生法》等政策·制度整備的轉變。

顯然，日本已經從基礎設施建設階段過渡到了城鄉(xiāng)活化發(fā)展的階段，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)和中小城市，人口的不斷外流和住房的大量空置已經影響到了地方經濟社會的健康發(fā)展。

圖2 地方振興相關國家法律年表

1 研究方法

1.1 各都道府縣的人口、人口密度、房屋空置率比較

我們以總人口、人口密度、房屋閑置率作為評價都道府縣是否有空置地·空置房問題的指標，把這3個指標的全國平均值與47個都道府縣的數值進行比較（圖3）。

在總人口方面，日本的人口集中在以東京都、大阪府為主的大城市圈。47個都道府縣中，在全國平均值以下的縣有35個。東北地區(qū)、四國地區(qū)的全部縣都在全國平均值以下。在人口密度方面，北海道的人口密度是70.2人/km2，為全國最低。東北地區(qū)、中國地區(qū)的全部縣都在全國平均值以下。中部地區(qū)、四國地區(qū)的近8成縣都在全國平均值以下。在房屋空置率方面，山梨縣的房屋空置率是17.2%，為全國最高；其次是四國地區(qū)的4個縣；另外中國地區(qū)的5個縣也都比全國平均值高；低于全國平均值的地區(qū)只有東北地區(qū)、關東地區(qū)、沖繩地區(qū)。以上分析可以看出，日本人口極端地集中在大都市圈，而四國地區(qū)、中國地區(qū)的房屋空置問題尤為突出。

圖3 各都道府縣的人口、人口密度、房屋空置率

1.2 房屋空置問題最為顯著的10個都道府縣

為了篩選出土地·房屋空置問題顯著的都道府縣，采取了以下的方法：（1）通過總人口分布圖篩選出15縣④圖3是都道府縣與人口的關系的數據圖。我們篩選出了構成比約為1/3的15縣作為人口減少、空置房·空置地問題較為顯著的都道府縣。，（2）篩選出人口密度低于全國平均值的都道府縣，（3）篩選出房屋空置率高于全國平均值的都道府縣。圖4為同時滿足以上3個條件的都道府縣，分別是石川縣、福井縣、山梨縣、和歌山縣、鳥取縣、島根縣、高知縣、大分縣、宮崎縣。其中，中部地區(qū)有3縣，中國地區(qū)、四國地區(qū)、九州地區(qū)各有2縣，近幾地區(qū)有1縣。北海道地區(qū)、東北地區(qū)、關東地區(qū)、關東地區(qū)、沖繩地區(qū)的都道府縣均不在內。

圖4 房屋空置率問題顯著的都道府縣

圖5 日本全國人口變化

1.3 案例研究對象地區(qū)——大分縣介紹

如前文所述，日本全國人口變化每年約呈-0.2%的負增長率（圖5）。尤其是地方城市的人口減少現象更為顯著，主要原因有：（1）年輕人都涌向大城市圈，（2）少子老齡化的加劇，（3）產業(yè)衰退所帶來的就業(yè)機會的減少，（4）人才培養(yǎng)·活用困難等。如此的社會環(huán)境下，伴隨著地域資源流失的不斷加劇，地域魅力以及活力也在逐漸消失。在上述社會背景下，地方政府、NPO法人等地方團體，針對人口減少以及房屋空置問題設立了移居支援網等，傾力于充實移居支援制度等地域建設。另外自2011年東日本大震災發(fā)生后，全國范圍內掀起了對地方城市移居問題關心的熱潮。一般社團法人移居·交流推進機構[5]的數據顯示，“空置房銀行制度”等以地方移居為目的的制度在全國范圍內被活用開來。

有關地方移居，寶島社出版的《鄉(xiāng)村生活介紹》中揭載了“理想居住鄉(xiāng)村排名”。在過去3年的綜合評價中，大分縣內的市町村共8次進入了全國前十，位居全國第一。另外，認定NPO法人故鄉(xiāng)與回歸支援中心[6]與大分縣內的所有市町村都有協(xié)作關系，由此可以看出大分縣在地方移居問題上是持積極態(tài)度的。本文要介紹的國東市，是大分縣內最早制定“空置房適當管理條例”的市，空置房銀行的房屋登記數也是大分縣內最多的。此外國東市還策劃實施了豐富多樣的移居相關措施，例如鄉(xiāng)村生活體驗、地域復興隊等。

本文首先對大分縣內實施的移居相關措施進行整理介紹，然后以國東市的代表性移居措施為案例，詳細介紹其運營管理情況，并闡明這些措施是由哪些相關組織團體參與策劃實施的，以及這些組織團體在案例中都扮演什么角色。希望研究結果對促進地方空置房的活用有所幫助。

2 移居政策

2.1 大分縣的移居政策概況

大分縣的移居相關措施主要是由大分縣政府企劃振興部和觀光·地域局地域活力支援室⑤“地域活力支援室”是移居希望者咨詢移居相關事宜的窗口，進行移居相關的地域宣傳、舉辦咨詢會等。主導策劃實施的，并根據各個市町村的情況，公平地給予各個市町村共同實施的機會。圖6是大分縣內實施的移居相關措施。移居政策在2008年以前是由市町村自主實施的。個別市町村的移居措施以及宣傳是有一定效果的，雖然有一部分希望移居者是在考察當地的實際情況以及移居支援政策之后才選擇移居地，但更多的希望移居者僅僅是單純地通過對該地區(qū)的印象進行選擇。

圖6 大分縣內實施的移居相關措施

事實上，針對山村地區(qū)的人口減少、空置房急增等問題，2010年前后全國的市町村都先后制定了“空置房適當管理條例”。希望移居者的數量之多即為事實，且作為空置房數量以及人口減少的對策，移居政策從這時開始在全國范圍內擴展開來。

在這之后，通過利用移居政策而移居大分縣的人數每年都呈增長趨勢。自2010年起到2014年的5年間，每年的移居相關預算總額為400萬日元（約24萬人民幣），而2015年的預算總額急增為6 800萬日元（約408萬人民幣）。由此可見，大分縣自2015年起更加重視移居措施，實施了包括“在東京設置咨詢處”等5項新的關于“體制整備”、“地域宣傳”的措施。而且“大分生活講座”的舉辦次數也從前年的每年3次增加到了19次。另外，2014年向大分縣移居的咨詢數為209件，而2015年增加到507件，是2014年的2.5倍，這是在東京設置咨詢處產生的積極效果。

2.2 國東市的移居措施

2010年大分縣的人口為119.64萬人（國勢調查），與2005年相比人口增減率為-1.09%。大分縣內人口增加的市町村只有大分市和日出町，其他的市町村全部都呈減少趨勢。國東市的人口老齡化也在加劇，全市32 002人中65歲以上的比例為36.4%。與2005年相比，2014年的人口增減率為-6.43%，人口減少情況較為嚴重。

國東市自2006年的平成大合并誕生而來，位于大分縣北東部，面積約占國東半島的一半，即東半部分。大分機場就坐落在國東市東部沿岸，交通也非常便利。而且國東市還擁有良好的自然環(huán)境，2013年被認定為世界農業(yè)遺產。另外國東市作為古老的山岳佛教勝地，孕育了六鄉(xiāng)滿山文化⑥六滿鄉(xiāng)文化：國東半島的6個鄉(xiāng)村擁立天臺宗、在山中大興寺廟建設而發(fā)展的佛教文化。。為了能讓后人繼承這些文化資源，國東市以世界遺產認定為目標展開了一系列活動。并且近幾年，根據國東市的國見町“第二次國東綜合規(guī)劃”，圍繞藝術·工藝小鎮(zhèn)的概念，實現了伊美藝術廊、藝術創(chuàng)作公寓⑦“藝術制作公寓”與“伊美藝術廊”都是住宅設施，作為藝術家的居住·制作地被活用。等藝術家移住體驗設施據點的建設（圖7）。

圖7 國東市的區(qū)位及市政府主導的空置房再生項目分布圖

我們分別對國東市政府與地方企業(yè)進行了訪問調查，并對國東市內實施的移居相關措施進行了整理。經確認，這些措施的實施主體可以分為國家、大分縣、國東市、NPO團體、大學、企業(yè)、地域居民。另外，為了方便掌握這些措施的策劃實施運營等詳細內容，我們用時序圖進行了整理，同時也記錄了實施主體間的協(xié)作內容。

2.2.1 閑置房對策——生業(yè)設計

2006年至2013年間國東市以市為主體實施的項目比較多。但自2014年以后，以NPO團體、企業(yè)等民間組織為主體實施的項目也多起來了。2006年國東半島地區(qū)按照《新市建設規(guī)劃》，進行了市町村合并，現在的國東市由此誕生。2008年制定了《第一次國東市綜合規(guī)劃》和《國東市國東地區(qū)活性化規(guī)劃》，同年開始重視空置房增長問題，并于2010年施行“閑置房銀行登陸制度”。2011年實施了《武藏地區(qū)活性化規(guī)劃》。2012年設置了“地域復興協(xié)作隊”，同年成立了“雇傭促進協(xié)議會”。另外，《空置房適當管理條例》也在同年實行，并且隨著當地居民對空置房問題意識的逐漸增強，國東市與當地居民協(xié)作舉辦了古民居再生研討會。此外，2013年“地域復興協(xié)作隊”正式啟動，實施了空置房的實況調查。至2014年，政府方面相繼完善了移居相關的規(guī)劃與體制，以保證各種移居措施的實施。在這期間，值得注意的是國東市通過縣振興局與NPO團體建立了協(xié)作關系。

圖8 藝術展示街兩邊的建筑利用現狀圖

2014年國東市制定了《第二次國東市綜合規(guī)劃》。同年國東市與首都圈的民企共同出資實施了“settlego計劃”，以進行創(chuàng)業(yè)支援，但此項目于翌年被中止⑧“settlego計劃”是國東市與首都圈的民企共同設立的創(chuàng)業(yè)協(xié)助項目，因產業(yè)創(chuàng)出機構的社長們存有欺詐行為而中止。。同期，由于在發(fā)放固定資產稅通知時，對空置房銀行登錄制度進行了宣傳，空置房銀行登錄棟數比前年度增長了約1.5倍。2015年實施了“國東市子女撫養(yǎng)住宅新建·購買支援獎勵金”制度與“移居體驗旅行”政策，并策劃實施了希望移居者與當地居民的交流項目。

一方面，國東市實施了各種各樣的移居相關措施，特別是空置房活用相關措施相對來說較多。另一方面，2015年開始在空置房銀行登錄制度的使用條件上增加了“家庭成員中有65歲以下的家庭”一項后，引起了65歲以上的移居希望者的不滿，使用登錄申請者數比前年減少了60%。事實上增加這項利用條件的目的是為了讓更多的具備提高地方活性化魅力的希望移居者移居本地。國東市利用空置房銀行的設立與宣傳，以及就業(yè)相關的“生業(yè)設計”等，以多種形態(tài)積極地推進空置房的活化。

2.2.2 地利活用下的生業(yè)設計（作家的移居、藝術節(jié)）

2014年以后，國東市以外的多數團體也參與到了移居措置的實施中。在國東市主導的伊美藝術廊與藝術創(chuàng)作公寓兩個項目中，國東市對空置房進行改修后，由NPO團體運營管理，此外，大學等地區(qū)外的團體也都參與到了移居措施中。在國東市小蔥種植體驗農場這一項目中，民企在國家、大分縣、國東市不同行政單位的援助下，主導實施了農業(yè)生產支援。

在具備離機場較近以及被選為世界農業(yè)遺產的優(yōu)越自然條件下，利用空置房銀行制度移居過來的住戶中，以工藝、陶藝等方面的藝術家為主要群體。利用面對瀨戶內海的地理優(yōu)勢，國東市舉辦了瀨戶內藝術節(jié)以及國東半島藝術節(jié)。這些藝術節(jié)的舉辦促進了當地同外地的創(chuàng)意產業(yè)相關人才或是對創(chuàng)意和藝術高度關心的人進行交流，并希望可以成為他們移居國東市的契機。

2.2.3 據點的形成（國見町伊美的展示街——房屋·土地閑置率下降的過程）

圖8為國東市國見町伊美展示街的空置房活用分布示意圖。13件活用項目中，利用政府的部分補貼進行改修的只有2件，剩余11件為個人、民企以運營或者是入駐形式呈現的空置房活用。

另一方面，在空置房活用的急速推進下，國東市對居民實施了關于空置房活用的訪問調查。其中有些居民回答說“感受到商店街的集聚性在逐漸恢復”。也有移居者回答說“因為有先行移居過來的作家們，所以比較容易勾劃自己的未來”。總之，由政府引導的改修與民間的協(xié)作形成的據點效果十分顯著。

2.3 官·民及非政府組織的作用

在移居政策實施過程中，政府、居民、中間支援團體起到了重要作用，但各自職責不同，以下以國東市伊美町的多個項目為例展開闡釋。

2.3.1 官——政府的作用

國東市的政府支援主要分以下3種：（1）政府與施工單位、NPO團體、企業(yè)、居民等主體協(xié)作，以地域振興為目的的人才培養(yǎng)及就業(yè)崗位創(chuàng)造；（2）空置房銀行的信息宣傳與公開，雖然有爭議，但還是增加了空置房銀行使用者的年齡限制條款；（3）個別項目的企劃運營等環(huán)境整備（委托NPO法人運營），雖然預算不多，也達到了據點效果，但對于民間企業(yè)團體的改修工程等是沒有資金補貼的。

2.3.2 民——居民的作用

主要體現在居民間的社會關系網的持續(xù)性與強化。首先，解決空置房問題要考慮的不僅限使用者方面，房屋所有者方面也存在一定的問題。比如，房屋所有者擔心把有一定地緣的房產出手后會對自己造成負面影響，因此房屋會被放置或者拆毀。逐漸重視由上述原因而造成的空置房增加問題的當地居民，定期與技術人員（木工、建筑師等）舉行學習研討會，也會把古民居的價值與魅力裝訂成手冊，以便傳遞給更多當地居民。作為學習研討會的效果，有數名因避免租借與買賣而使房屋呈空置狀態(tài)的所有者，以租借契約、不定期使用等合作方式，使得狹窄區(qū)域內的11棟空置房實現了再利用。另一方面，參加學習研討會的年輕技術人員也重新認識了古民居的價值，并在各自的工作中尋找空置房再利用的合作機會。如此，既增強了年輕人的地域社會關系的持續(xù)性，也對地域振興意識的人才培養(yǎng)起到一定的效果。2.3.3 非政府組織的作用

圖9 運營模式圖

由當地居民組成的NPO法人在地區(qū)建設中的作用逐漸顯現。在作為移居體驗設施的“伊美藝術廊”等代表項目中，政府為改修主體，設施運營則被委托給NPO法人。這種模式的優(yōu)點在于，政府為項目負責人會使房屋所有者放心把自己的房屋租借出去，而NPO法人運營則比政府運營更能擴大居民參加的自由度。另一方面，針對政府作為項目負責人會使花費增高這一問題，今后考慮以NPO法人等中間支援團體為項目主體，實現改修項目的低花費與信賴確保的可能性。

2.3.4 多個團體參與的移居促進事例

國東市的特點是與NPO團體等多個團體協(xié)作，實施空置房改修活用項目。在本章節(jié)中舉例介紹“伊美藝術廊·藝術創(chuàng)作公寓”的運營方法。

圖9為運營圖。國東市對空置房進行了改修，并委托NPO法人“國東粹群”運營管理，有移居意愿的藝術家為主要利用人群。從NPO法人“國東粹群”處申請后，可以短期或者長期居住。在藝術節(jié)時，國東市委托藝術大學的大學生來這里短期居住并創(chuàng)作作品。

3 結語

日本在1950 1970年代初的高度經濟成長期間，由國家主導大力實施了農漁山村地區(qū)的基礎設施建設，并為了加強地方的生業(yè)創(chuàng)生，掀起了港灣、機場、高速公路等交通基礎設施建設的熱潮，為企業(yè)的地方化提供了良好的環(huán)境。通過這近20年間的建設，使日本國土的角角落落都享受到了居民最低生活保障。另一方面，這近20年的建設熱潮，也致使各個地方的固有地形、文化、習慣、生業(yè)等固有特性遭到破壞并逐漸消失。以此反省為鑒，國家出臺了一系列的保護制度、振興政策來保護維持地方的固有景觀?，F在的中國，在快速的經濟成長中，同樣大力發(fā)展農村建設。感嘆于中國的經濟發(fā)展之快，日本花20年所經歷的過程，中國在短短的十幾年內就已經歷。換言之，日本在20年間丟失的東西，中國有可能在這十幾年內也消失。在這里希望通過介紹日本的發(fā)展過程以及現狀，對中國今后的農村發(fā)展有所啟發(fā)。（感謝同濟大學建筑與城市規(guī)劃學院趙民教授對本文初稿提出的建議。）