蔡毅華

（廣東金蘭德房地產(chǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估規(guī)劃有限公司，廣東 廣州 510056）

只有做好基于土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的差異分析及協(xié)調(diào)工作，才能在最大限度上體現(xiàn)出我國(guó)土地資源的重要地位[1]。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平的不斷發(fā)展，國(guó)民生活水平的不斷提升，以及人口基數(shù)的不斷增加，土地資源稀缺問(wèn)題變得日益嚴(yán)重，隨之而來(lái)的是，土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃二者之間的差異及矛盾也日漸凸顯，且已慢慢成為我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過(guò)程中的一大阻礙?；诖?，文章以當(dāng)前我國(guó)土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的發(fā)展現(xiàn)狀為研究基礎(chǔ)，對(duì)土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃差異分析及協(xié)調(diào)途徑進(jìn)行了探索，旨在促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)的更好、更快發(fā)展。

1 土地規(guī)劃管理以及城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)施之間的關(guān)系

1.1 從土地管理角度推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃全面發(fā)展

目前，在我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃以及城鄉(xiāng)建設(shè)過(guò)程中，土地規(guī)劃的管理工作有效推動(dòng)著我國(guó)的城市發(fā)展。在城市建設(shè)的過(guò)程中，不但在一定程度上實(shí)現(xiàn)了城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，且在整個(gè)規(guī)劃發(fā)展過(guò)程中，不斷整合城鄉(xiāng)資源，并在確保生態(tài)環(huán)境的前提下，實(shí)現(xiàn)了資源利用的最大化。

1.2 在城市擴(kuò)張以及城市改造的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)平衡發(fā)展[2]

在我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展過(guò)程中，土地資源的利用分為兩種，一種是用于城市擴(kuò)展，一種是用于城市改造。在規(guī)劃、建設(shè)城市的過(guò)程中，為了更好地平衡城鄉(xiāng)之間的發(fā)展關(guān)系，在確保城市穩(wěn)定，以及農(nóng)村有序發(fā)展的前提下，對(duì)城市用地進(jìn)行規(guī)范性擴(kuò)展，將其擴(kuò)展為農(nóng)村用地。所以，在這種土地資源的擴(kuò)展過(guò)程中，需要對(duì)農(nóng)村用地的合理規(guī)劃、分配及土地資源的綜合利用等進(jìn)行深入的研究及分析。與此同時(shí)，在改造舊城區(qū)過(guò)程中，城區(qū)的規(guī)劃工作以及城區(qū)建設(shè)等需要在充分結(jié)合整體發(fā)展目標(biāo)的前提下進(jìn)行。除此之外，在改造舊城區(qū)過(guò)程中，也需要進(jìn)一步合理分配土地資源，從整體上實(shí)現(xiàn)對(duì)資源的合理分配及利用，實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃以及城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展。

2 土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的差異性分析

2.1 編制的主體及層次

顯而易見，在土地利用規(guī)劃中，對(duì)土地利用規(guī)劃進(jìn)行編制，實(shí)際掌握其實(shí)施工作的是國(guó)家的國(guó)土資源相關(guān)部門，而負(fù)責(zé)編制與實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的則是國(guó)家的城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃部門。從根本上來(lái)說(shuō)，國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)、規(guī)劃部門同國(guó)家國(guó)土資源部門一樣，都屬于同一級(jí)別的國(guó)家行政管理部門。并且，在我國(guó)國(guó)土資源部門中，土地利用規(guī)劃是其中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，它不僅是改善我國(guó)國(guó)民生產(chǎn)發(fā)展現(xiàn)狀，提升國(guó)民生產(chǎn)總值，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，它更是一種國(guó)家層面的、以土地資源適宜性為基礎(chǔ)的，滿足國(guó)民生產(chǎn)需求，社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)土地資源進(jìn)行開發(fā)利用的科學(xué)性發(fā)展規(guī)劃以及行為。對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃工作而言，則應(yīng)在確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，對(duì)城鄉(xiāng)資源進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃的資源配置行為。

2.2 發(fā)展的進(jìn)程和發(fā)展的內(nèi)容

從土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)際發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，我國(guó)國(guó)土利用規(guī)劃的發(fā)展戰(zhàn)略明顯落后于城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展戰(zhàn)略?；诎l(fā)展體系等一系列發(fā)展因素，所以，二者的發(fā)展規(guī)劃工作的可操作性普遍較低。就城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃而言，因?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃起步比較早，大規(guī)模進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃的時(shí)期是20世紀(jì)50年代。在該時(shí)期，一些基礎(chǔ)性的理論以及一些建設(shè)規(guī)劃發(fā)展等也慢慢成熟。從規(guī)劃內(nèi)容的角度來(lái)看，土地規(guī)劃屬于國(guó)土規(guī)劃，在實(shí)行區(qū)域規(guī)劃的時(shí)候，應(yīng)對(duì)土地資源利用規(guī)劃進(jìn)行優(yōu)先考慮。而在城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程中，則需要優(yōu)先考慮城鄉(xiāng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這樣才能更好地以國(guó)土資源為載體，以其他資源為配置，對(duì)其進(jìn)行科學(xué)、合理的空間布局。

2.3 編制技術(shù)及編制標(biāo)準(zhǔn)

在土地資源的規(guī)劃與利用過(guò)程中，其主要的編制方式就是“總體——布局”“從上到下”的分步開展過(guò)程[3]。對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制過(guò)程而言，其主要編制方式就是“由上至下”以及“由下至上”的結(jié)合方式。而在土地資源的規(guī)劃與利用過(guò)程中，其編制工作主要是合理整合及應(yīng)用國(guó)土地資源，特別是在耕地資源的保護(hù)過(guò)程、占有過(guò)程，分配過(guò)程等進(jìn)行強(qiáng)調(diào)，并通過(guò)“由上至下”以及分級(jí)處理的方式進(jìn)行，其本身的計(jì)劃性就比較強(qiáng)。而在城鄉(xiāng)規(guī)劃的過(guò)程中，其編制重點(diǎn)就在于對(duì)所有土地資源進(jìn)行集中化管理及相關(guān)應(yīng)用，與此同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)城市的空間資源進(jìn)行科學(xué)、合理的分配及規(guī)劃。

2.4 規(guī)劃期限及用地口徑

根據(jù)我國(guó)法律、法規(guī)可知，在我國(guó)國(guó)土資源的規(guī)劃過(guò)程中，土地利用規(guī)劃的期限是統(tǒng)一由國(guó)務(wù)院決定，并在相關(guān)行政管理部門下達(dá)正式公文后，方可在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)各地級(jí)的土地資源進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與整合。與此同時(shí)，還會(huì)在土地利用規(guī)劃的期間內(nèi)對(duì)其進(jìn)行明確規(guī)定。而城鄉(xiāng)規(guī)劃的期限主要?jiǎng)t是由相關(guān)政府部門進(jìn)行規(guī)定，且需充分結(jié)合當(dāng)?shù)爻鞘械陌l(fā)展條件、發(fā)展現(xiàn)狀等因素進(jìn)行確定。站在用地口徑這一方面來(lái)看，土地資源的管理部門，已將工礦用地以及那些特殊用地視為單獨(dú)一類，卻沒(méi)有過(guò)將這部分納入我國(guó)的城市用地的范圍之內(nèi)。而在進(jìn)行人口統(tǒng)計(jì)的時(shí)候，土地利用規(guī)劃會(huì)以城市駐地戶籍為依據(jù)進(jìn)行人口的統(tǒng)計(jì)工作，然而城鄉(xiāng)規(guī)劃不但包含了戶籍人口，也包括了一部分不在戶籍所在地，但長(zhǎng)期在該地居住的人口。

3 土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)途徑探索

3.1 建立、健全土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律體系

在我國(guó)出臺(tái)的相關(guān)法律、法規(guī)當(dāng)中，明確規(guī)定了土地利用規(guī)劃及城市規(guī)劃二者之間的上下銜接關(guān)系，但卻沒(méi)有對(duì)二者的制約關(guān)系做出明確規(guī)定。并且也沒(méi)有對(duì)“違規(guī)”行為進(jìn)行明確規(guī)定。眾所周知，法律以其強(qiáng)制力，適用于我國(guó)所有階層的人民。所以，若想更好地協(xié)調(diào)好土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的關(guān)系，需建立、健全完善的法律體系，從而對(duì)兩規(guī)的具體工作及相關(guān)行為進(jìn)行正確的引導(dǎo)及約束。

3.2 不斷促進(jìn)土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的技術(shù)互通

相關(guān)的城鄉(xiāng)構(gòu)建、規(guī)劃部門以及土地資源規(guī)劃部門應(yīng)構(gòu)建起系統(tǒng)、科學(xué)、高效的協(xié)調(diào)系統(tǒng)，綜合利用各種科學(xué)技術(shù)手段，不斷提升土地利用規(guī)劃以及城市規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性，促進(jìn)各個(gè)成果之間的互通性及可比性。2012年，我國(guó)出臺(tái)的一系列城市用地類型及規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步提升了我國(guó)國(guó)土部門與相關(guān)土地規(guī)劃之間的密切關(guān)系，與此同時(shí)，針對(duì)不同的用地類型，進(jìn)行了詳細(xì)的分類及銜接，把土地分為三類用地：農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地以及未利用土地。該三類用地是我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)性建設(shè)，增強(qiáng)了我國(guó)各地空間、數(shù)量與土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃之間的聯(lián)系[4]。

3.3 加強(qiáng)土地利用規(guī)劃的強(qiáng)制實(shí)施力

系統(tǒng)性的規(guī)劃是土地利用規(guī)劃的主要特點(diǎn)。面對(duì)我國(guó)日趨緊張的資源發(fā)展環(huán)境，以及在我國(guó)不斷發(fā)展的城鎮(zhèn)化使耕地，農(nóng)田不斷被占用，對(duì)此我國(guó)已出臺(tái)相關(guān)法律，明確對(duì)其進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)城市用地的地線進(jìn)行了嚴(yán)格限制，盡可能確保我國(guó)農(nóng)田用地的面積。

3.4 擴(kuò)寬土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)新路徑

為了進(jìn)一步滿足我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，土地利用規(guī)劃以及城市規(guī)劃的相關(guān)聯(lián)部門以及社會(huì)各界應(yīng)不斷加大對(duì)新規(guī)定、新規(guī)劃的探索步伐 （如，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃以及城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)規(guī)劃等） ，這些新型的發(fā)展規(guī)劃是打破原有城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系，創(chuàng)新城鄉(xiāng)發(fā)展活力，協(xié)調(diào)發(fā)展模式，平衡城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)度的重要環(huán)節(jié)，只有從城鄉(xiāng)用地角度維護(hù)好用地的“增減平衡”以及“農(nóng)業(yè)用地平衡”，重新審視城市建設(shè)的整體規(guī)劃，才能為兩規(guī)的協(xié)調(diào)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

3.5 建立、健全完善的土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)新機(jī)制

應(yīng)充分結(jié)合我國(guó)現(xiàn)階段的發(fā)展國(guó)情，建立、健全城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制，是短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)土地利用規(guī)劃以及城市規(guī)劃之間協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑。在土地利用規(guī)劃以及城市規(guī)劃的編制過(guò)程中，相關(guān)管理部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律、法規(guī)，充分結(jié)合各方意見或建議，建立、健全制度化、法制化、規(guī)范化、可操作化的部門交流會(huì)議，不斷增強(qiáng)各部門之間的交流、溝通力度，不斷落實(shí)編制成果[5]。與此同時(shí)，還應(yīng)合理應(yīng)用各種科學(xué)化的信息平臺(tái)，構(gòu)建起土地利用規(guī)劃及城市規(guī)劃的發(fā)展交流平臺(tái)，從而提升整個(gè)平臺(tái)的應(yīng)用管理水準(zhǔn)。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，只有做好基于土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃的差異分析及協(xié)調(diào)工作，才可能充分發(fā)揮出我國(guó)土地資源的作用。充分協(xié)調(diào)好土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的矛盾，不但是響應(yīng)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展號(hào)召，實(shí)現(xiàn)充分利用土地資源的重要保障，同時(shí)，也是保護(hù)我國(guó)土地資源，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展的根本保證。然而由于諸多的環(huán)境因素及人為因素的影響，土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的工作還有很遠(yuǎn)的路要走，而在實(shí)際的規(guī)劃、發(fā)展過(guò)程中，還需在求得多方意見之后進(jìn)行探索、研究，進(jìn)而建立、健全系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化的交流體現(xiàn)，不斷加強(qiáng)意見的融合，以及制度的落實(shí)工作。與此同時(shí)，還應(yīng)合理地利用各種先進(jìn)的科學(xué)化手段，構(gòu)建起系統(tǒng)化平臺(tái)，提升管理、應(yīng)用的整體水平。展望未來(lái)，只有盡可能做好土地利用規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的融合工作，在求同存異的前提下，嚴(yán)格踐行我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)，并在相關(guān)管理部門的督促下，對(duì)其進(jìn)行行政管理，通過(guò)多重手段進(jìn)行探索，從而實(shí)現(xiàn)二者之間的和諧發(fā)展，建立起一個(gè)適合和我國(guó)發(fā)展現(xiàn)狀，更能體現(xiàn)我國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。