喬 碩 張 擎

（1．廣州市市政工程設(shè)計研究總院有限公司，廣東 廣州 510060；2．廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

1 廣州市地下空間現(xiàn)狀梳理

1.1 廣州地下空間開發(fā)現(xiàn)狀

廣州城市地下空間開發(fā)利用可劃分為三個階段：（1）50～70年代末為以備戰(zhàn)為目的進(jìn)行地下人防工程建設(shè)；（2）80年代～2000年，開始逐步走向與城市道路建設(shè)相結(jié)合；（3）2000年至今，地下空間開發(fā)利用進(jìn)入飛速發(fā)展階段，建設(shè)規(guī)模大、速度快。

目前，廣州市地下空間布局主要呈現(xiàn)兩種趨勢。一是沿地鐵線或城市主干道點狀分布的趨勢，以及沿地鐵線分布。二是在城市發(fā)展重點地區(qū)沿地鐵站點軸向聚集，地鐵、高層建筑地塊之間的地下空間逐漸連為一體，呈網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的趨勢。

1.2 現(xiàn)狀地下空間規(guī)劃編制體系

進(jìn)入21世紀(jì)，廣州面臨進(jìn)入大規(guī)模開發(fā)利用地下空間資源的歷史機(jī)遇。新城建設(shè)、軌道交通建設(shè)的熱潮帶動了中心區(qū)、軌道沿線、商業(yè)設(shè)施地下空間開發(fā)建設(shè)，催生了地下空間規(guī)劃的編制。

廣州現(xiàn)有的地下空間規(guī)劃偏重宏觀層面，以專項規(guī)劃和總體概念類規(guī)劃為主，同時還涉及微觀層面的詳細(xì)設(shè)計方案等，而中觀層面的控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋范圍不足，面向?qū)嵤┑囊?guī)劃存在許多空白，不能為地下空間建設(shè)管理提供充足的依據(jù)。

1.3 現(xiàn)狀地下空間立法體系

隨著城市地下空間開發(fā)利用的不斷進(jìn)步，地下空間開發(fā)利用逐步走向法治化、規(guī)范化，廣州市正在逐步進(jìn)行相關(guān)的立法工作。于2012年2月1日正式實施的《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》在地下空間利用立法上做出了積極探索。但是廣州地下空間開發(fā)的法律體系框架并不健全，主要缺少相關(guān)行業(yè)配套性法規(guī)、指導(dǎo)地下空間規(guī)劃編制規(guī)范以及技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容。

1.4 現(xiàn)狀地下空間行政管理體系

廣州現(xiàn)行的地下空間行政管理體系優(yōu)點在于符合現(xiàn)行管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)定，分工明確、各司其職、專業(yè)性強(qiáng)；缺點是由于政出多門，多頭管理和無人管理并存，統(tǒng)籌管理能力弱，缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)機(jī)制。

2 地下空間發(fā)展需求及策略

2.1 健全地下空間規(guī)劃編制體系

廣州已批的控規(guī)全覆蓋中缺少地下空間規(guī)劃的相關(guān)控制內(nèi)容。從已批、在編以及計劃編制的重點地區(qū)控規(guī)成果來看，雖然大部分控規(guī)成果都對地下空間開發(fā)利用提出了相關(guān)的控制要求，但是控制內(nèi)容和深度不統(tǒng)一，規(guī)劃成果也無法滿足規(guī)劃管理要求，需要進(jìn)一步深化。

2.1 .1 廣州地下空間控規(guī)編制方式

（1）已批復(fù)的重點地區(qū)控規(guī)。廣州市已經(jīng)批復(fù)的重點地區(qū)控規(guī)，建議在落實《廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》具體要求的基礎(chǔ)上，重點參考上海市控規(guī)地下空間附加圖則的方式，針對城市核心地塊深化完善與地下空間的有關(guān)控制協(xié)調(diào)內(nèi)容，以圖則形式控制重點地區(qū)地下空間各類要素。

（2）在編及新編的重點地區(qū)控規(guī)。對于城市核心區(qū)、綜合交通樞紐等需要重點開發(fā)的城市地下空間區(qū)域，應(yīng)獨立編制相應(yīng)的控制性詳細(xì)規(guī)劃，并將其納入法定管理文件。

廣州在編及新編的重點地區(qū)控規(guī)時，建議參照武漢、上海等地做法，在管理單元和重點地塊兩個層面編制地下空間規(guī)劃。針對地下空間的規(guī)劃管理單元制定控制導(dǎo)則及要求，在此基礎(chǔ)上，針對重點地段已做了具體城市設(shè)計的重要地塊的詳細(xì)地下空間要素控制圖則，與控規(guī)同步編制。結(jié)合規(guī)劃建設(shè)明確地下空間開發(fā)權(quán)，加強(qiáng)對地下空間開發(fā)的控制引導(dǎo)，完善地下空間開發(fā)控制圖則，保障地下空間的有序利用。

2.2 完善地下空間法律法規(guī)建設(shè)

2.2 .1 繼續(xù)深化《管理辦法》內(nèi)容

（1）進(jìn)一步明確土地出讓、產(chǎn)權(quán)登記、建設(shè)管理等實施細(xì)則。例如，《管理辦法》第三章中規(guī)定了地下空間建設(shè)項目取得地下建設(shè)用地的方式，但并沒有對土地出讓金與具體的土地出讓程序做出要求，不利于地下空間吸引市場投資進(jìn)行開發(fā)。建議參考《杭州市地下空間開發(fā)利用管理辦法》等，對相關(guān)地下空間項目的地下土地出讓金收取規(guī)則、分層使用等有關(guān)問題等進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，按照不同用途分層進(jìn)行定價。

（2）同時，《管理辦法》第四章中對廣州市開展城市地下空間的房地產(chǎn)登記工作進(jìn)一步進(jìn)行了明確。但是缺少對獨立開發(fā)的經(jīng)營性地下空間建設(shè)項目的產(chǎn)權(quán)規(guī)定和要求，建議應(yīng)補(bǔ)充細(xì)化此部分內(nèi)容：例如通過招標(biāo)、拍賣或掛牌的方式獲得地下空間開發(fā)權(quán)，地下空間產(chǎn)權(quán)為獲得地下空間開發(fā)權(quán)的主體所有。

（3）此外，應(yīng)進(jìn)一步明確高層住宅地下車庫產(chǎn)權(quán)問題、不可分割經(jīng)營性地下空間的劃分、軌道交通產(chǎn)權(quán)登記、歷史遺留問題的解決對策；增加出臺地下空間開發(fā)相關(guān)優(yōu)惠政策等。

2.2.2 完善配套法規(guī)及政策體系

廣州現(xiàn)行的地下空間法律體系框架并不健全，主要缺少相關(guān)行業(yè)配套性法規(guī)、相關(guān)政策指導(dǎo)以及技術(shù)規(guī)范等內(nèi)容。通過與國內(nèi)其他地方立法體系的對比，建議廣州應(yīng)在《管理辦法》的基礎(chǔ)上增設(shè)《地下空間建設(shè)管理規(guī)定》《地下空間使用管理規(guī)定》和《地下空間安全管理規(guī)定》等配套法律法規(guī)，以確保城市地下的公共服務(wù)、交通運(yùn)輸、市政管網(wǎng)及防災(zāi)體系等建成后能維持良好的運(yùn)營狀態(tài)。

2.2.3 補(bǔ)充有關(guān)技術(shù)規(guī)范

地下空間技術(shù)規(guī)范是保證工程質(zhì)量、確保地下工程施工和后期使用的重要因素。在《廣東省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃與設(shè)計規(guī)程》的基礎(chǔ)上，結(jié)合《廣州市城市規(guī)劃管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)語準(zhǔn)則》的修訂，補(bǔ)充制定《地下空間規(guī)劃管理篇》，研究制定具體的方案審查、用地許可、工程許可等技術(shù)規(guī)定。

此外，應(yīng)增加專項設(shè)計規(guī)范內(nèi)容，提出符合廣州自身發(fā)展要求的地下專項設(shè)施設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)。例如建議盡早制定《廣州市軌道交通沿線地下空間開發(fā)指引》，明確聯(lián)合開發(fā)中市政府、各政府機(jī)構(gòu)與地鐵公司在站點周邊地下空間的開發(fā)管理與建設(shè)中的職責(zé)和權(quán)力等，確保軌道交通長期持續(xù)、健康發(fā)展。

2.3 構(gòu)建地下空間行政管理框架

現(xiàn)階段廣州市地下空間管理屬于無牽頭部門模式，對于地下空間的行政管理，廣州市各部門依職能分工管理，這樣做雖然符合現(xiàn)行管理體制和機(jī)構(gòu)設(shè)定，但會導(dǎo)致政出多門、多頭管理和無人管理并存，統(tǒng)籌管理能力較弱。

2.3.1 行政管理體制優(yōu)化策略

（1）成立地下空間開發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)組織。建議成立地下空間開發(fā)利用領(lǐng)導(dǎo)組織，如廣州市地下空間開發(fā)利用管理辦公室。由城市規(guī)劃、國土、人防等各政府職能部門組成，下設(shè)分管辦公室，為政府直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對城市地下空間規(guī)劃、建設(shè)、產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營等事項進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理。

（2）理順城市地下空間開發(fā)利用的行政管理職能，明確各部門職責(zé)。在廣州市地下空間《管理辦法》中規(guī)定了廣州發(fā)展改革主管部門、城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門、國土房管主管部門以及建設(shè)主管部門的相關(guān)管理職責(zé)，但對于其他職能部門的管理職責(zé)并未明確，應(yīng)補(bǔ)充完善。如：人民防空主管部門、水務(wù)主管部門、環(huán)境保護(hù)主管部門等部分的職責(zé)應(yīng)分別加以明確，并制定相關(guān)的部門管理技術(shù)規(guī)范等。

（3）實現(xiàn)相互協(xié)調(diào)與銜接的工作溝通方式。建立工作例會和信息交流制度，形成完整的、靈敏的、迅速的反饋機(jī)制。同時，建立地下空間開發(fā)利用空間信息平臺，準(zhǔn)確反映各種地下空間設(shè)施的分布現(xiàn)狀，地下空間運(yùn)行狀態(tài)等，實現(xiàn)地下空間管理信息的共享，保證管理者能及時獲取地下空間開發(fā)在資源、現(xiàn)狀、地質(zhì)條件和規(guī)劃層面等綜合全面的信息，做出正確的管理決策。

2.3.2 完善決策議事機(jī)制

廣州的地下空間規(guī)劃和土地利用重大事項是交由廣州市政府成立的市規(guī)劃委員會和市土地管理委員會進(jìn)行審議的，上述兩個委員會的日常職責(zé)是對土地、規(guī)劃管理的重大事項實行集體決策。但是地下空間開發(fā)是具有高度復(fù)雜性以及高風(fēng)險性的，在建設(shè)施工的過程中需要可先進(jìn)的技術(shù)和可靠的專家團(tuán)隊作為保障。因此，在對地下空間開發(fā)利用的過程中應(yīng)充分發(fā)揮各專業(yè)專家的經(jīng)驗優(yōu)勢，對規(guī)劃、建設(shè)和實施中可能會遇到的問題建立緊急預(yù)案庫，并對重要發(fā)展戰(zhàn)略法律法規(guī)等進(jìn)行實時專業(yè)評估，給出專業(yè)的建議和意見。

因此，建議在廣州現(xiàn)有的兩大委員會議事機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步補(bǔ)充本市和國內(nèi)有關(guān)地下空間的規(guī)劃編制、法律體系、建設(shè)實施、管理監(jiān)督等方面的專家，為地下空間開發(fā)管理成立咨詢專家?guī)欤瑸榈叵驴臻g開發(fā)管理過程中的重大問題提供決策建議，對現(xiàn)有決策議事機(jī)構(gòu)形成有效補(bǔ)充。

2.4 補(bǔ)充地下空間開發(fā)管理內(nèi)容

2.4.1 綜合化信息管理

廣州市應(yīng)該更加準(zhǔn)確掌握城市地下空間的基本信息和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，有效實施城市地下空間綜合管理。設(shè)立專門的城市地下空間主管部門，對各類地下工程的分布、數(shù)量、面積、類別、埋深、連通、權(quán)屬和使用等情況進(jìn)行全面調(diào)查和分類統(tǒng)計。匯總原本分散在各個職能部門的信息，建立城市地下空間的綜合化信息檔案。

2.4.2 標(biāo)準(zhǔn)化周期管理

為了避免“重建輕管”的弊端，城市地下空間主管部門應(yīng)該對城市地下空間實施標(biāo)準(zhǔn)化的生命周期管理，即從前期的規(guī)劃編制、土地管理、立項評估，到中期的方案設(shè)計、建設(shè)施工、質(zhì)量監(jiān)督、環(huán)境資源保護(hù)，再到后期的功能定位、業(yè)態(tài)調(diào)整、使用維護(hù)等進(jìn)行全過程管理，有利于對城市地下空間這個有限資源進(jìn)行合理、適度、可持續(xù)性地開發(fā)利用。

2.5 地下空間開發(fā)政策優(yōu)惠與獎勵

目前，廣州市已對地下空間的開發(fā)形成了一定的優(yōu)惠政策，但在《管理辦法》等法定文件中并沒有相關(guān)優(yōu)惠政策及開發(fā)獎勵的明確規(guī)定要求。

借鑒其他國家的成功經(jīng)驗，應(yīng)在《管理辦法》中增加法定化的配套建設(shè)的獎勵制度，例如容積率獎勵、減免稅收、商業(yè)面積獎勵、限期使用權(quán)獎勵、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等，以鼓勵城市地下空間的開發(fā)利用。對積極開發(fā)地下空間的，尤其是建立地下連接通道的，立法進(jìn)行獎勵并給予適當(dāng)優(yōu)惠補(bǔ)充，對不按照地下空間開發(fā)強(qiáng)度建設(shè)的，要進(jìn)行懲罰。從而促進(jìn)廣州地下空間的有效開發(fā)，以及與城市建設(shè)的銜接和互動，達(dá)到地下空間利用效率的最大化。