管 蓓，周徐海，董騄睿，陳 森

（1.南京市環(huán)境保護科學研究院，南京 210013；2.南京市環(huán)境保護局，南京 210037）

實施排污許可管理是國際通行、行之有效的一項環(huán)境管理制度，從20世紀80年代后期開始，我國在地方試點實施污染物排放許可制，截至2016年，總計向約24 萬家企業(yè)發(fā)放了排污許可證，對固定污染源的管理起到了一定的作用，但該項制度總體發(fā)展較慢，已不能適應當下對環(huán)境保護和生態(tài)文明建設的新要求，也未能充分發(fā)揮其作為環(huán)境管理基礎性制度的有效性。

完善污染物排放許可制是黨中央、國務院明確提出的改革要求。2016年11月，國務院辦公廳印發(fā)的《控制污染物排放許可制實施方案》指出，將排污許可制建設成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，要求各項環(huán)境管理制度精簡合理、有機銜接。本文結合最新的環(huán)境管理要求，主要探討新排污許可制與環(huán)評、企業(yè)自主驗收、排污權交易、環(huán)境統(tǒng)計和環(huán)境保護稅等現(xiàn)有環(huán)境管理制度的銜接關系。

1 排污許可制主要改革及完善內(nèi)容

1.1 原排污許可制存在的問題

在原有排污許可制改革之前，環(huán)境影響評價制度處于環(huán)境管理比較核心的地位，還有多項環(huán)境管理制度并行、交叉、重復，未能有效銜接，污染源“數(shù)出多門”“多頭管理”，造成行政資源浪費，企業(yè)負擔加重。許可證發(fā)證范圍和種類不全，證照空乏，重證輕管，許可內(nèi)容單一，只對納入總量控制的主要污染物進行許可，未能涵蓋環(huán)境質(zhì)量超標的污染因子，難以直接與提高環(huán)境質(zhì)量掛鉤。企業(yè)污染治理責任落實不到位，企業(yè)缺乏履行環(huán)境保護責任的主動性，環(huán)境監(jiān)管薄弱，處罰力度不夠。此外，各地均為試點，缺乏統(tǒng)一規(guī)定，不同地區(qū)發(fā)證對象、許可要求、有效期等不同，難以實現(xiàn)統(tǒng)一公平。

1.2 主要改革及完善內(nèi)容

本次對排污許可制的改革，從法律、制度、管理辦法、技術規(guī)范、日常監(jiān)管及平臺建設等各個方面均進行了調(diào)整和完善，主要涵蓋以下幾個方面。首先，把“國家依照法律規(guī)定實行排污許可管理制度”正式寫入2014年新修訂的《環(huán)境保護法》，并明確了排污許可制作為固定污染源環(huán)境管理核心制度的地位。其次，完善了制度建設，強化了企業(yè)的主體責任，從許可證的核發(fā)、證后監(jiān)管、各項環(huán)境管理制度的銜接等方面均予以完善。另外，對企業(yè)從許可證申請到執(zhí)行報告、自行監(jiān)測、管理臺賬及信息公開等方面提出了詳細的要求。第三，出臺了一系列的技術導則，為規(guī)范許可量的核算和發(fā)證后的規(guī)范化管理提供了技術支持。第四，建立了全國統(tǒng)一的排污許可證信息管理平臺，逐步實現(xiàn)信息共享和各平臺的對接。

2 與現(xiàn)有環(huán)境管理制度的銜接

2.1 與環(huán)評的銜接

環(huán)評制度是新、改、擴建項目的準入門檻，排污許可制度則更加注重對項目進行事中事后的監(jiān)管，兩者相輔相成，是對建設項目全生命周期環(huán)境管理的有效手段，但是由于各種原因，環(huán)評與排污許可制度存在銜接不暢的問題，不利于后期環(huán)境監(jiān)管，更無法實現(xiàn)對建設項目全方位、全過程的動態(tài)管理。依據(jù)兩項制度的工作重點，應著重做好以下幾個方面的銜接。

2.1.1 管理對象的銜接

環(huán)境影響評價制度是根據(jù)建設項目的特征及對周邊環(huán)境可能造成的影響，實施分類管理；排污許可證制度是根據(jù)建設項目主要污染物產(chǎn)生量、排放量及對環(huán)境的危害程度，實施重點管理和簡化管理。建立《建設項目環(huán)境影響評價分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》兩者的有機銜接，對于編制環(huán)評報告書的項目，原則上實行重點管理；對于編制環(huán)評報告表的項目，原則上實行簡化管理。

2.1.2 技術體系的銜接

環(huán)評報告進行編制和審核時，應結合排污許可核發(fā)技術規(guī)范中的要求，對產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染物種類、排放量等情況進行校核。在許可量核發(fā)時，除根據(jù)國家或地方污染物排放標準、環(huán)境質(zhì)量標準和總量控制要求等管理規(guī)定，參照污染源源強核算技術指南、環(huán)境影響評價要素導則等技術文件，嚴格核定許可證要求的相關信息和內(nèi)容。也有研究人員提出建議，應重構現(xiàn)有環(huán)評技術導則體系，統(tǒng)一環(huán)評與排污許可的技術體系[1]。

2.1.3 管理機制的銜接

首先，在編制改、擴建項目環(huán)評報告時，可將排污許可證執(zhí)行情況作為回顧性評價的主要依據(jù)，結合執(zhí)行報告、自行監(jiān)測報告及企業(yè)臺賬等，對前期環(huán)評中相關要求的落實情況進行再次審核[2]。其次，分批建設的項目可依據(jù)環(huán)評及審批文件中列明的污染物排放內(nèi)容，在控制總量的前提下，可分期申領排污許可證，同時列明分期實施后的排口數(shù)量、位置及每個排口的污染物種類、允許濃度及排放量等。最后，當建設項目工藝流程、污染治理設施、產(chǎn)品產(chǎn)量等發(fā)生變動時，應主動及時變更排污許可證，確保實際建設項目與環(huán)評和排污許可登記內(nèi)容一致。若變動為重大變動時，需重新報批環(huán)評，同時在變更排污許可證時需錄入新的環(huán)評批復文號。

2.1.4 信息平臺的銜接

國家統(tǒng)一建設的建設項目環(huán)評審批信息申報系統(tǒng)，與全國排污許可證管理信息平臺進行對接，可實現(xiàn)企業(yè)基本信息、排口情況、污染物排放情況、污染物允許排放量等數(shù)據(jù)的共享，確保相關信息的真實性、準確性、完整性。

2.2 與自主驗收的銜接

“三同時”制度要求建設項目需要將配套環(huán)保設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)，根據(jù)原環(huán)境保護部2017年11月發(fā)布的《建設項目竣工環(huán)境保護驗收暫行辦法》，建設項目需要配套建設廢水、廢氣污染防治設施的，由建設單位作為項目竣工環(huán)境保護驗收的責任主體，組織對配套建設的環(huán)境保護設施進行驗收，《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》修改完成前，應依法由環(huán)境部門對建設項目噪聲或者固體廢物污染防治設施進行驗收?？梢?，自主驗收要求建設單位作為責任主體確保環(huán)保設施的同期投運，當下自主驗收的范圍主要為納入排污許可證管理的廢水和廢氣。只要納入環(huán)評和“三同時”管理建設的項目，投入生產(chǎn)后，就一定會有排污行為，這要求排污單位應當按照國家環(huán)境保護相關法律法規(guī)以及排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范要求，在發(fā)生實際排污行為之前申領排污許可證，不得無證排污或不按證排污。同時，對于建設項目無證排污或不按證排污的，建設單位在自主驗收時，不得出具該項目驗收合格的意見，驗收報告中與污染物排放相關的主要內(nèi)容應當納入該項目驗收完成當年排污許可證執(zhí)行年報。排污許可證執(zhí)行報告、臺賬記錄以及自行監(jiān)測執(zhí)行情況等應作為開展建設項目環(huán)境影響后評價的重要依據(jù)[3]。

2.3 與排污權交易的銜接

排污權是政府允許建設單位向環(huán)境排放污染物的種類和數(shù)量，是排污單位對環(huán)境容量資源的使用權，排污許可證是排污權的確認憑證[4]。由于排污權尚處于試點階段，各地管理辦法并不一致，以南京市為例，建議做好以下銜接工作。

2.3.1 污染物核定量的銜接

南京市對于新、改、擴建項目，排污權核定量主要依據(jù)環(huán)評文件，由排污單位自行申請購買，環(huán)境部門對購買量進行審核。對于現(xiàn)有企業(yè)和項目，針對不同行業(yè)初始排污權的核定，南京市制定了相關的技術規(guī)范和辦法。由于現(xiàn)已出臺排污許可證申請與核發(fā)的行業(yè)技術規(guī)范，建議對排污權的核定方法與許可證的核定方法進行統(tǒng)一，排污權的量以許可證的形式進行載明。

2.3.2 有效期限的銜接

目前，從南京市排污權交易情況來看，新、改、擴建的工業(yè)企業(yè)建設前需購得排污權指標，有效期為5年，排污許可證首次發(fā)放的有效期為3年，延續(xù)換發(fā)的有效期為5年，建議在完善地方排污權管理辦法實施細則時，盡量與排污許可證有效期限一致起來，減少行政部門及企業(yè)的負擔，提高效率。

2.3.3 指標監(jiān)管的銜接

排污權交易指標具有市場稀缺性，存在較大的升值空間，關系到企業(yè)的經(jīng)濟利益[5]。有的企業(yè)在申請排污權時，可能出現(xiàn)故意將申請量調(diào)大的現(xiàn)象，也有的企業(yè)為了短期利益，可能故意將主要污染物排污量調(diào)小，甚至改為“零排放”[6]。因此，在進行排污權指標的購買和出讓時，應以同類企業(yè)排污許可中執(zhí)行報告和企業(yè)臺賬作為重要依據(jù)。

2.4 與環(huán)境統(tǒng)計的銜接

環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)由各級環(huán)保部門審核、匯總、報送，數(shù)據(jù)具有及時性、真實性及完整性，客觀上反映了當年度環(huán)保工作情況，為下一年規(guī)劃與管理提供科學依據(jù)。但是，有的地區(qū)會出現(xiàn)環(huán)境統(tǒng)計與其他環(huán)境數(shù)據(jù)不一致的現(xiàn)象，甚至差異很大，導致無法摸清環(huán)境污染底數(shù)，不能有效發(fā)揮環(huán)境統(tǒng)計的作用。新的排污許可的開展，為環(huán)境統(tǒng)計提供了基礎數(shù)據(jù)，在填報審核當年度的環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)時，可結合本年度的執(zhí)行報告，采用自行監(jiān)測及在線數(shù)據(jù)等進行復核，提高了環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)的精準度。

2.5 與環(huán)境保護稅的銜接

根據(jù)環(huán)境保護稅法，環(huán)保稅應收項目主要為水污染物、氣污染物、固體污染物及噪聲，而當下納入許可證管理的主要為排放廢水和廢氣的企業(yè)。根據(jù)相關文件要求，納稅人持有排污許可證的，其污染物排放口按照排污許可證載明的污染物排放口確定；納稅人申報的污染物排放數(shù)據(jù)與環(huán)境部門交送的數(shù)據(jù)不一致的，按照環(huán)境部門交送的數(shù)據(jù)計稅。因此，環(huán)境部門和稅務部門需達成數(shù)據(jù)共享，由于新排污許可制要求企業(yè)進行自行監(jiān)測并按期提交執(zhí)行報告，可將許可證管理形成的廢水、廢氣實際排放數(shù)據(jù)作為該部分環(huán)境保護稅征收的主要依據(jù)。此外，納稅人排放水、氣污染物濃度低于國家和地方標準，可以減免部分稅收，這樣可以激勵企業(yè)加強環(huán)保設施的建設，減少污染物排放，也有助于企業(yè)更好地執(zhí)行自行監(jiān)測的要求。

3 結論

排污許可制度要成為整個環(huán)境管理制度的核心，就必須與現(xiàn)有的各項環(huán)境管理制度做好充分銜接，這樣才能真正達到“一證式”管理的效果。解決“數(shù)出多門”，首先要做好核算方法的統(tǒng)一，將多套數(shù)據(jù)整合為許可排放量和實際排放量兩套數(shù)據(jù)，為各項環(huán)境管理制度提供數(shù)據(jù)來源；在管理機制上，尤其要注重與環(huán)評的對接，并與其他環(huán)境管理制度緊密結合，不斷加強事中和事后監(jiān)管，通過規(guī)范在線監(jiān)測、自行監(jiān)測、執(zhí)行報告、臺賬管理和信息公開等各項管理手段，使排污許可制的效用能得到充分和有效的發(fā)揮。