劉大義

（六安市生態(tài)環(huán)境局霍山縣分局霍山縣環(huán)境監(jiān)測站，安徽 六安 237200）

實踐證明，生活垃圾（下稱“垃圾”）源頭分類收集（下稱“分類”）是垃圾管理處理系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到垃圾后續(xù)資源化利用的成敗。垃圾分類十分重要，只有垃圾分類才能實現(xiàn)五大目標(biāo)。

一是垃圾分類徹底化。垃圾分類可以大大降低工作量且方便易行，各種垃圾分類比混合后再分類要更加徹底。二是降低垃圾后續(xù)處理難度和費用低成本化。垃圾分類可以大大降低混合垃圾的再分類難度，節(jié)約垃圾分類處理機(jī)械投資成本、員工投入成本、垃圾綜合利用設(shè)備成本等。三是資源利用最大化。如果垃圾分類徹底，有很多有用物質(zhì)在源頭就可以回收利用，無需后續(xù)處理，就能直接變?yōu)橘Y源利用，且分類后的垃圾后續(xù)處理難度低，工藝控制條件比混合垃圾要求低且易于控制，生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量符合國際標(biāo)準(zhǔn)，便于推廣使用。

四是產(chǎn)生的污染物最小化。分類后，垃圾堆肥處理時就幾乎不產(chǎn)生滲濾液。由于前期剔除了含氯物質(zhì)，在焚燒過程中，焚燒煙氣中二噁英產(chǎn)生量就很低，甚至沒有。五是真正實現(xiàn)垃圾管理的終極目標(biāo)——垃圾資源利用最大化、廢物減量最大化、無害化最大化。根據(jù)物質(zhì)守恒定律可知，垃圾資源利用實現(xiàn)最大化，必然促進(jìn)廢物減量最大化、無害化最大化。

1 垃圾分類收集現(xiàn)狀

從我國垃圾分類政策層面看，目前沒有必要的立法規(guī)范、經(jīng)濟(jì)激勵手段，責(zé)任主體不明析具體，導(dǎo)致垃圾分類難以為繼，無具體可操作性。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國基本沒有真正的垃圾分類。例如，《廣州市生活垃圾分類管理條例》要求從2018年7月1日施行垃圾分類，其第三條將生活垃圾分為四類。一是可回收物，是指適宜回收和可循環(huán)再利用的物品。二是餐廚垃圾，是指餐飲垃圾、廢棄食用油脂、家庭廚余垃圾以及廢棄的蔬菜、瓜果等有機(jī)易腐垃圾。三是有害垃圾，是指對人體健康或者自然環(huán)境造成直接或者潛在危害的物質(zhì)。四是其他垃圾，是指除前三項以外的生活垃圾。另外，該條例鼓勵單位和個人在有處理條件的區(qū)域和場所，在前款規(guī)定的基礎(chǔ)上對生活垃圾進(jìn)行更為精準(zhǔn)的分類。由于規(guī)定原則性強(qiáng)，可實際操作性、指導(dǎo)性差，實際垃圾分類沒有進(jìn)行。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣州市垃圾分類基本停留在紙上，沒有真正落到實處。其他地區(qū)垃圾分類也無從談起，全部都是混合收集。

2 我國垃圾分類立法現(xiàn)狀

我國現(xiàn)有的垃圾分類收集法律法規(guī)有五大層次：基本法律，如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《中華人民共和國清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》；行政法規(guī)，如《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》；部門規(guī)章，如《城市生活垃圾管理辦法》《城市生活垃圾分類極其評級標(biāo)準(zhǔn)》；地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，如《上海市生活垃圾管理條例》《濟(jì)南市城市生活垃圾管理辦法》；其他規(guī)范文件。

縱觀我國現(xiàn)有的垃圾分類收集法律法規(guī)，可以發(fā)現(xiàn)有如下不足。

2.1 基本法律定位不明確。

由前文可知，現(xiàn)存四部法律看似基本法，但由于頒布時間造成的前后矛盾，以及國策與世界經(jīng)濟(jì)趨勢的變化，四部法律互相抵觸。

2.2 配套法律法規(guī)與地方性法規(guī)規(guī)章的不健全

垃圾包括各種產(chǎn)業(yè)、各種材質(zhì)的廢棄物，有些需要專門的手段與技術(shù)加以利用。因此，立法者必須根據(jù)不同材質(zhì)、不同屬性廢棄物的回收利用方式進(jìn)行區(qū)別對待，做到城市生活垃圾資源回收利用的分工細(xì)化。

2.3 法律制定相互抵觸，不精細(xì)，實際操作性差

當(dāng)前，《上海市生活垃圾管理條例》《廣州市市生活垃圾管理條例》都提到垃圾分類，卻沒有明確指明如何根據(jù)垃圾資源化利用的方式進(jìn)行細(xì)致分類，僅規(guī)定原則性的分類方式，導(dǎo)致實際垃圾分類無具體的規(guī)則可循。這無疑降低了法律的可實際操作性，對垃圾的后續(xù)資源化利用缺乏明確指導(dǎo)作用。

2.4 實施難度大，僅停在紙面上，形同虛設(shè)

由于立法過于粗糙，無實際指導(dǎo)意義，在執(zhí)行力上，公眾一直對垃圾分類的參與度不高。無法人人加入垃圾分類，自然會導(dǎo)致管理混亂、績效低的結(jié)果。

3 經(jīng)濟(jì)激勵措施

3.1 國外對垃圾分類經(jīng)濟(jì)激勵措施

日本《廢棄物處理法》第25條14款規(guī)定：胡亂丟棄廢棄物者將被處以5年以下有期徒刑，并處罰金1 000萬日元（約合人民幣83萬元）。美國費城從2004年開始向垃圾分類的居民按量發(fā)放代金券，代金券可在指定場所購物和消費[1]。從上述國外法律規(guī)定可以看出，要采取一定的經(jīng)濟(jì)激勵措施來開展垃圾分類，如給予一定的物質(zhì)或金錢給參與垃圾分類的個人或團(tuán)體等，提高其積極性和持續(xù)性。對于不參與垃圾分類的個人或團(tuán)體等給予較重的經(jīng)濟(jì)處罰，強(qiáng)制其參與垃圾分類。這說明經(jīng)濟(jì)激勵措施對垃圾分類意義重大，有很好的促進(jìn)作用。

3.2 國內(nèi)對垃圾分類收集的經(jīng)濟(jì)激勵措施

縱觀我國的法律法規(guī)，對未參與垃圾分類的人員或團(tuán)體缺乏必要的經(jīng)濟(jì)措施和處罰措施。例如，《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第四十六條第四款規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r，實行垃圾排放收費制度，收取的費用專項用于垃圾的分類、收集、運(yùn)輸、貯存、利用和處置，不得挪作他用?！薄渡虾Ｊ猩罾芾項l例》規(guī)定：單位違反本條例第二十四條第一款規(guī)定，未將生活垃圾分別投放至相應(yīng)收集容器的，由城管執(zhí)法部門責(zé)令立即改正；拒不改正的，處五千元以上五萬元以下罰款。個人違反本條例第二十四條第一款規(guī)定，將有害垃圾與可回收物、濕垃圾、干垃圾混合投放，或者將濕垃圾與可回收物、干垃圾混合投放的，由城管執(zhí)法部門責(zé)令立即改正；拒不改正的，處五十元以上二百元以下罰款[2]。

從上所述可知，我國對垃圾分類的經(jīng)濟(jì)激勵僅停留在收取垃圾排放費和罰款上，并且數(shù)額有限，造成違法成本低，警醒作用??；沒有積極給予經(jīng)濟(jì)獎勵措施，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)激勵措施失衡，對垃圾產(chǎn)生主體積極參與垃圾分類的督促作用有限。

4 責(zé)任主體分工現(xiàn)狀

我國生活垃圾產(chǎn)生主體主要分為兩類：公眾、單位（包括企事業(yè)單位、團(tuán)體等）。分類收集單位可以分為四類：公眾、單位、物業(yè)或居委會、政府主管部門?，F(xiàn)有的絕大多數(shù)法規(guī)對垃圾分類主體的責(zé)任規(guī)定不具體細(xì)致規(guī)范，造成各個主體責(zé)任不明、不能各司其職、互相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾分類無人實施、無人監(jiān)管、無法進(jìn)行?！稄V州市市生活垃圾管理條例》用七條（第五至第十一條）規(guī)定了政府管理部門如何對垃圾分類進(jìn)行管理，卻沒有突出公眾這一最大的分類主體責(zé)任應(yīng)該怎么辦。因此，出臺垃圾分類主體責(zé)任明晰的法律法規(guī)對垃圾分類具有重要的意義。

5 對策與建議

5.1 明確垃圾分類目標(biāo)

垃圾分類的終極目標(biāo)是垃圾資源利用最大化、廢物減量最大化、無害化最大化。垃圾是放錯位置的資源，從能量守恒定律可知，只有資源、能源利用率越高，廢物產(chǎn)出量才會越少。因此，只有垃圾資源利用最大化，才能真正實現(xiàn)廢物減量最大化、垃圾無害最大化。而當(dāng)前的提法“生活垃圾減量化、資源化、無害化的目標(biāo)”從規(guī)律角度看是不合理的，應(yīng)把資源最大化放在第一位，遵從規(guī)律辦事，就不會受自然規(guī)律的懲罰，往往能收到事半功倍的效果。

垃圾分類目標(biāo)明確具體對垃圾分類很重要，也很必要。明確的目標(biāo)是指引垃圾分類的明燈，它指明了垃圾分類的方向和具體途徑，是垃圾分類重要和必要的一環(huán)。缺乏明確的目標(biāo)，垃圾分類就失去了明確的方向，導(dǎo)致垃圾分類不合理，分類后的垃圾無法實現(xiàn)資源利用最大化，或者實現(xiàn)資源利用最大化的投入過大，產(chǎn)出過小，導(dǎo)致從事垃圾分類的企業(yè)無法正常運(yùn)營，最終退出市場，又回到垃圾無序排放狀態(tài)，無法實現(xiàn)垃圾這一放錯位置的資源資源利用、廢物減量、無害最大化。

5.2 立法執(zhí)法細(xì)致規(guī)范

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地的生活水平差異很大，因而各地的垃圾產(chǎn)生量、成分差異也很大。目前，我國垃圾分類幾乎處于空白狀態(tài)，僅廣東、上海等幾個大城市出臺了地方性管理法規(guī)，但實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)僅處于法規(guī)頒布實施狀態(tài)，但沒有真正做到實際垃圾分類，主要是法規(guī)前期宣傳、指導(dǎo)及如何分類規(guī)定的不細(xì)致所致，無實際可操作性。所以，各地應(yīng)根據(jù)垃圾種類制定規(guī)范細(xì)致、有條理的法律用于指導(dǎo)實際垃圾分類。

有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)，則法律形同虛設(shè)。相關(guān)管理部門要依法辦事，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，形成強(qiáng)大的執(zhí)法強(qiáng)制力、威懾力和震撼力，從法律層面督促公眾和單位等主體認(rèn)真做好垃圾分類工作。同時，政府部門要規(guī)范民眾行為，民眾監(jiān)督政府執(zhí)行，相互監(jiān)督，垃圾分類就會從原本的無意識逐漸變得條理清晰，最終使公眾樹立牢固的垃圾分類意識并內(nèi)化于心，隨時隨地自覺做到垃圾分類。

5.3 經(jīng)濟(jì)激勵

目前，我國對垃圾分類的經(jīng)濟(jì)激勵僅停留在收取垃圾排放費和罰款上，且數(shù)額有限，造成違法成本低，警醒作用小。同時，沒有積極給予經(jīng)濟(jì)獎勵的措施，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)激勵措施失衡，對公眾、單位等積極參與垃圾分類的促進(jìn)作用有限。因此，在制定法律法規(guī)時要完善獎懲規(guī)定，對積極參與的公眾和單位給予較高的獎勵，獎勵資金可以從收到的垃圾排放費和政府補(bǔ)助資金、不參與或參與差的罰款中支出，這樣規(guī)定很符合民眾趨利避害的心態(tài)，通過長時間的強(qiáng)化刺激，讓參與者形成條件反射，自覺做好垃圾分類。

5.4 主體責(zé)任明確細(xì)致規(guī)范

當(dāng)前，絕大多數(shù)法規(guī)對垃圾分類主體的責(zé)任規(guī)定不具體，造成各個主體責(zé)任不明、不能各司其職和互相協(xié)調(diào)，導(dǎo)致垃圾分類無法實際操作。因此，要在立法上明確規(guī)定各類主體的責(zé)任和義務(wù)，使人們明確認(rèn)識到垃圾分類的重要性：主體責(zé)任明確，能各司其職和互相協(xié)調(diào)；能依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定明確分清各類主體的責(zé)任義務(wù)，并根據(jù)規(guī)定進(jìn)行獎懲，賞罰分明，公平公正，被獎懲對象沒有怨言，能夠取信于民，促進(jìn)垃圾分類工作開展；依法行政，對違反垃圾分類法規(guī)的行為進(jìn)行處罰，達(dá)到警醒違法行為的目的；做好法制宣傳，增強(qiáng)國民的垃圾分類意識，讓立法深入人心，讓國民意識到垃圾分類的益處，真正推動我國垃圾分類工作步入新臺階。

6 結(jié)語

我國垃圾分類還沒有真正實施，其政策制定的前提是立法部門需根據(jù)我國實際，結(jié)合他國成功經(jīng)驗與教訓(xùn)，主要從垃圾分類目標(biāo)、立法規(guī)范細(xì)致、對實際指導(dǎo)性和可操作性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)激勵措施得當(dāng)、主體責(zé)任明晰等方面入手，制定出一整套適合中國體制、適應(yīng)中國民眾執(zhí)行力的垃圾分類法律體系，為真正實現(xiàn)我國垃圾分類奠定法律法規(guī)和操作規(guī)范基礎(chǔ)，真正實現(xiàn)垃圾分類的終極目標(biāo)——垃圾資源利用最大化、廢物減量最大化、無害化最大化。