宋軍儀，許薇樂，宋鵬飛，董凌云，董至誠(chéng)

（上海立信會(huì)計(jì)金融學(xué)院，上海 201620）

1 公眾參與的目標(biāo)價(jià)值

1.1 促進(jìn)環(huán)境管理民主化

改革開放以來，我國(guó)將發(fā)展中心置于經(jīng)濟(jì)等國(guó)家綜合實(shí)力方面，致力于提高國(guó)家的國(guó)際地位，但是這種發(fā)展在一定程度上是以環(huán)境被嚴(yán)重破壞為代價(jià)換來的?，F(xiàn)今我國(guó)面臨的環(huán)境治理狀況不容樂觀[1]。在這個(gè)背景下，公眾參與環(huán)境保護(hù)中的重要性更加凸顯。公眾參與到城市環(huán)境保護(hù)中，有利于促進(jìn)環(huán)境管理民主化，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的全面開展。環(huán)境保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)且復(fù)雜的過程，需要在社會(huì)各方共同努力下，達(dá)到預(yù)期的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論角度來看，環(huán)境保護(hù)屬于公共產(chǎn)品范疇，但長(zhǎng)期以來主要由政府承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，這就導(dǎo)致公眾產(chǎn)生環(huán)境保護(hù)完全依靠政府力量的錯(cuò)誤思想。從社會(huì)發(fā)展實(shí)際來看，工業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展勢(shì)必會(huì)帶來環(huán)境污染問題，這就要求公眾能自覺參與到環(huán)境保護(hù)中，其間應(yīng)堅(jiān)持公正公開的原則，以環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展間和諧關(guān)系的構(gòu)建為主，為公眾參與環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造有效途徑，從而促進(jìn)環(huán)境管理朝著民主化方向發(fā)展。

1.2 實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)

我國(guó)在環(huán)境保護(hù)方面給予較大關(guān)注，從環(huán)境政策可體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)的態(tài)度、目標(biāo)和措施。在我國(guó)，環(huán)境政策的執(zhí)行主體可以分為中央人民政府設(shè)立的生態(tài)環(huán)境部和地方各級(jí)生態(tài)環(huán)境行政機(jī)構(gòu)。生態(tài)環(huán)境部是中國(guó)環(huán)境保護(hù)的設(shè)計(jì)、合作、監(jiān)督和領(lǐng)導(dǎo)的政策執(zhí)行者，同時(shí)也是環(huán)境監(jiān)督者?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第十六條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！?/p>

為了充分發(fā)揮環(huán)境政策作用，還需要明確公民在政策落實(shí)上的主體地位。明確社會(huì)公眾在環(huán)境保護(hù)中的重要作用，能保證公民環(huán)境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，這是公眾進(jìn)行環(huán)境管理的重要依據(jù)。隨著環(huán)境污染問題更加嚴(yán)重，公民環(huán)境權(quán)得到較大重視。從我國(guó)公民環(huán)境權(quán)實(shí)際來看，還存在內(nèi)容單一、缺乏有效體系支撐的問題，導(dǎo)致公民參與環(huán)境保護(hù)時(shí)面臨一定阻礙。針對(duì)這一問題，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，逐步完善我國(guó)環(huán)境保護(hù)體系，通過補(bǔ)充參與決策權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等內(nèi)容，為環(huán)境保護(hù)工作順利開展提供體系支撐。

2 相關(guān)體系的建立

2.1 現(xiàn)狀

據(jù)調(diào)查，目前，公民主要在我國(guó)環(huán)境治理中擔(dān)任檢舉人的角色，通過電話舉報(bào)和微信舉報(bào)的方式，對(duì)于一些環(huán)境違規(guī)操作的企業(yè)進(jìn)行檢舉，從而間接參與環(huán)境保護(hù)。在政府部門環(huán)境信息公開的渠道上，目前大多數(shù)地方還沒有建立起一個(gè)共有共享的公共平臺(tái)，仍是各自為政。例如，環(huán)境部門在自己網(wǎng)站上公布環(huán)保信息，發(fā)改部門在自己網(wǎng)站上公布涉及發(fā)改的環(huán)境信息等，并不存在一個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)來搜集整理相關(guān)信息，加大了公眾查詢相關(guān)信息的難度。

當(dāng)前，大部分政府部門都有官方微信公眾號(hào)、官方微博，但是公民仍然缺乏一個(gè)統(tǒng)一平臺(tái)來交流關(guān)于環(huán)境保護(hù)政策的看法，只能被動(dòng)地接受政府愿意公布的信息，若想要對(duì)政策成果進(jìn)行反饋和提出觀點(diǎn)，只能通過傳統(tǒng)方式進(jìn)行，但是反饋結(jié)果最終如何也是未知。無論是對(duì)企業(yè)還是政府來說，群眾的智慧是無窮的，保障了群眾的知情權(quán)，讓其參與進(jìn)來，對(duì)企業(yè)、對(duì)政府來說都是有益的。河北省人大常委會(huì)城建環(huán)資工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，公眾參與是環(huán)境治理體系的重要組成部分，要構(gòu)建“政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會(huì)公眾參與”的環(huán)保大格局，離不開公眾的參與。同時(shí)，該負(fù)責(zé)人還指出：“環(huán)保部門不能單打獨(dú)斗，要把環(huán)保信息公開和公眾參與作為工作中的有力抓手，在保障公眾的知情權(quán)后，把人民群眾發(fā)動(dòng)起來，參與到我們目前進(jìn)行的藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)中，只有這樣，才能打贏這場(chǎng)保衛(wèi)戰(zhàn)?！?/p>

另外，從我國(guó)環(huán)境保護(hù)中公眾參與現(xiàn)狀來看，還存在沒有從法律層面明確公眾環(huán)境保護(hù)參與權(quán)利，尤其在知情權(quán)、環(huán)境權(quán)和環(huán)境訴訟權(quán)方面，沒有從公民角度出發(fā)，賦予其相應(yīng)權(quán)利。當(dāng)前，我國(guó)更多是對(duì)公民環(huán)境保護(hù)義務(wù)做出了規(guī)定，容易打擊公民參與環(huán)境保護(hù)的積極性，這是需要盡快解決的環(huán)境保護(hù)問題。由于目前我國(guó)缺乏有關(guān)環(huán)境訴權(quán)的規(guī)定，公民只能在自身利益受到侵犯時(shí)才能要求民法保護(hù)，這種情況下，公民環(huán)境權(quán)比較欠缺，不能利用有關(guān)法律法規(guī)來保護(hù)自身享受舒適環(huán)境的權(quán)利。從這個(gè)角度來講，現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)保方面的法律體系還不夠完善，需要在環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中逐步完善法律法規(guī)內(nèi)容。

2.2 如何完善當(dāng)今體系，提高公民的認(rèn)識(shí)和參與度

2.2.1 加大環(huán)境保護(hù)教育

就公民層面而言，公眾應(yīng)當(dāng)主動(dòng)接受環(huán)境保護(hù)教育，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)，采取綠色、低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行環(huán)境保護(hù)義務(wù)，積極主動(dòng)地參與政府開展的環(huán)境保護(hù)行動(dòng)中來[2]。通過加強(qiáng)公民的責(zé)任意識(shí)和加大公民的參與度，公民可以增加城市歸屬感和責(zé)任感，為國(guó)家發(fā)展貢獻(xiàn)力量。因此，有必要加大對(duì)公眾環(huán)境素養(yǎng)的培育。環(huán)境素養(yǎng)這一概念實(shí)質(zhì)和環(huán)境保護(hù)實(shí)踐有關(guān)，是指公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性以及他們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。這個(gè)概念在環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)中較為常見，要從這一角度出發(fā)評(píng)價(jià)公民環(huán)境保護(hù)態(tài)度，通過提高公眾環(huán)境素養(yǎng)來促使他們能很好地進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。為了達(dá)到公民環(huán)境素養(yǎng)提高的目的，應(yīng)適當(dāng)組織環(huán)境教育，促使公民在接受教育過程中認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的價(jià)值，以便在正確的環(huán)境保護(hù)意識(shí)引導(dǎo)下，逐步提高公眾的環(huán)境保護(hù)技能，使其在面對(duì)環(huán)境損害問題時(shí)能制定合理決策，從而及時(shí)解決環(huán)境問題。環(huán)境教育實(shí)施主體包括學(xué)校、社會(huì)和家庭等，將這類教育融入公眾日常教育中，從而調(diào)動(dòng)公眾在環(huán)境保護(hù)上的能動(dòng)性，使其逐步樹立正確的環(huán)境保護(hù)理念，將環(huán)境保護(hù)作為自身行為準(zhǔn)則。其中，宣傳是當(dāng)前較為常見的環(huán)境社會(huì)教育手段，以便促使公眾認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性。

2.2.2 完善環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)

就環(huán)境保護(hù)政策方面而言，政策缺乏法定約束力。目前，我國(guó)在環(huán)境政策的法制化方面做得還很不夠，具體的《環(huán)境保護(hù)政策法》尚未出臺(tái)，國(guó)家一級(jí)的環(huán)保法規(guī)體系剛成雛形，地方性的環(huán)境保護(hù)政策法制建設(shè)也還未全面開展。因此，環(huán)境政策的編制實(shí)施缺乏一定的依據(jù)和約束，導(dǎo)致實(shí)施與否、實(shí)施的效果等隨意性較大。我國(guó)應(yīng)該盡快出臺(tái)環(huán)境政策的相關(guān)法規(guī)，提升并確保環(huán)境政策的地位，要保障環(huán)境政策的權(quán)威性。再則，就政策實(shí)施部門而言，我國(guó)環(huán)境政策的執(zhí)行手段單一，以行政手段為主。環(huán)境污染往往造成嚴(yán)重的社會(huì)影響和不特定多數(shù)人的損害，因此僅僅行政手段不能夠從根本上解決問題，必須多種手段并用，采用經(jīng)濟(jì)、法律等手段綜合治理，必須確保環(huán)境政策實(shí)施主體的執(zhí)行力。目前，許多發(fā)達(dá)國(guó)家都將環(huán)境機(jī)構(gòu)提升到行政部門的最高一級(jí)，從而使其具備與其他職能部門相制衡的權(quán)力和地位。

2.2.3 完善信息公開制度

完善信息公開制度是保障公眾知情權(quán)的關(guān)鍵，要在保證環(huán)境保護(hù)信息及時(shí)傳遞給社會(huì)公眾的情況下，使得公眾產(chǎn)生一種環(huán)境保護(hù)參與感，能結(jié)合信息反映的環(huán)境保護(hù)實(shí)際來確定環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)。知情權(quán)是公眾應(yīng)具備的根本權(quán)利，為公眾參與環(huán)境保護(hù)創(chuàng)造基礎(chǔ)條件[3]。因此，政府部門應(yīng)充分考慮公民獲取信息的權(quán)利，確保公民能充分掌握各項(xiàng)政務(wù)執(zhí)行情況，確定公民在城市建設(shè)中的核心地位。從法律法規(guī)層面來看，知情權(quán)體現(xiàn)出當(dāng)今社會(huì)人和信息之間的密切聯(lián)系，個(gè)人能在法律環(huán)境下獲取一系列需要的信息。只有在公眾具有知情權(quán)的條件下，才能保證公民參與環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在此基礎(chǔ)上才可發(fā)揮公民在環(huán)境保護(hù)中的作用。在環(huán)境保護(hù)過程中，需要建立相應(yīng)的信息公開制度，為公民知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供制度支持。從環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)來看，公開環(huán)境信息是有必要的，不僅保證公民基本權(quán)利，還能起到對(duì)政府部門的監(jiān)督作用，進(jìn)而提高了環(huán)境保護(hù)效益。具體來說，環(huán)境信息的有效共享，對(duì)不同環(huán)境保護(hù)方都產(chǎn)生了相應(yīng)影響，如環(huán)境信息公開，使得政府部門工作始終處于群眾監(jiān)督下，有利于提高政府部門工作水平。而對(duì)于企業(yè)來講，在環(huán)境信息公開下，促使企業(yè)開展生產(chǎn)活動(dòng)時(shí)加大了對(duì)環(huán)境效益的重視，盡可能避免經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)環(huán)境的破壞。最后，從公民方面來看，環(huán)境信息的公開可強(qiáng)化公眾環(huán)境意識(shí)，使公眾自覺參與到環(huán)境保護(hù)工作監(jiān)督中，同時(shí)能規(guī)范自身行為。因此，需要盡快建立并完善環(huán)境信息公開制度，進(jìn)而得到運(yùn)行效果較好的環(huán)境保護(hù)體系，為各類組織結(jié)構(gòu)環(huán)境保護(hù)工作開展提供依據(jù)。

2.2.4 建立有效的溝通平臺(tái)

就官方與公眾溝通體制而言，相關(guān)體系目前極不成熟，發(fā)展現(xiàn)狀并不樂觀，政府部門應(yīng)該盡快意識(shí)到溝通體制構(gòu)建的重要性及緊迫性，以最快的速度構(gòu)建合理有效的信息披露溝通平臺(tái)，促使公眾積極參與進(jìn)環(huán)境保護(hù)措施中來，甚至能得到督促激勵(lì)的正反饋結(jié)果[4]。通常，公共參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)現(xiàn)需要借助相應(yīng)渠道，在溝通媒介作用下保證公眾能針對(duì)環(huán)境保護(hù)問題提出自身看法。為了保證公眾參與環(huán)境保護(hù)的渠道多樣化及有效化，目前主要可以采取以下措施。

一是拓寬直接渠道，直接渠道是加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和公眾聯(lián)系的關(guān)鍵，需要充分利用網(wǎng)絡(luò)媒介作用，建立有效的溝通渠道。網(wǎng)絡(luò)在我國(guó)的覆蓋面積越來越大，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容會(huì)對(duì)公眾意識(shí)產(chǎn)生一定影響，同時(shí)為公眾提供直接參與渠道。當(dāng)前，大部分地方都比較重視政府網(wǎng)站建設(shè)，其中加大公眾參與便是網(wǎng)絡(luò)重要功能之一，需要在政府網(wǎng)站運(yùn)行下，及時(shí)掌握社會(huì)公眾關(guān)于環(huán)境保護(hù)反饋信息，使得政府部門有針對(duì)性地開展環(huán)境保護(hù)工作。在網(wǎng)站功能模塊設(shè)計(jì)方面，要將不同類型的信息內(nèi)容歸納到不同欄目中，方便公眾使用政府網(wǎng)站來查詢信息，真正發(fā)揮其溝通平臺(tái)的作用。當(dāng)前，公眾可借助領(lǐng)導(dǎo)信箱、網(wǎng)上投訴和在線訪談等渠道參與到環(huán)境保護(hù)中，上述功能可通過政府網(wǎng)站實(shí)現(xiàn)。

二是規(guī)范間接渠道。例如，在民意代表方面，需要適當(dāng)擴(kuò)大人大和政協(xié)的監(jiān)督及決策權(quán)力，確保其在相關(guān)工作開展上不受外部因素影響。為了保證間接渠應(yīng)用效果的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)從優(yōu)化民意代表結(jié)構(gòu)出發(fā)，通過吸收環(huán)保主義者等，使得民意代表能將公眾的環(huán)境保護(hù)訴求及時(shí)傳遞給政府部門。

3 結(jié)論

環(huán)境保護(hù)中的公眾參與有著重要意義，在提高社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)的基礎(chǔ)上，可實(shí)現(xiàn)他們自覺進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，將環(huán)境保護(hù)作為個(gè)體日常行為準(zhǔn)則。為了充分發(fā)揮公眾在環(huán)境保護(hù)上的作用，當(dāng)前必須盡快完善環(huán)境保護(hù)公眾參與體系，通過加大環(huán)境教育、完善法律及建立溝通平臺(tái)等措施，逐步建立起可實(shí)施性強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)體系，從而實(shí)現(xiàn)城市環(huán)境保護(hù)整體效益的提高，真正解決環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展間的沖突問題。