王永明

(中共中央黨校(國家行政學院),北京 100089)

0 引言

2019年1月21日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平在省部級主要領(lǐng)導干部堅持底線思維著力防范重大風險專題研討班開班式上，就防范化解政治、意識形態(tài)、經(jīng)濟、科技、社會、外部環(huán)境、黨的建設等領(lǐng)域重大風險作出深刻分析、提出明確要求。講話提出，要完善風險防控機制，建立健全風險研判機制、決策風險評估機制、風險防控協(xié)同機制、風險防控責任機制，主動加強協(xié)調(diào)配合，堅持一級抓一級、層層抓落實[1]。而針對重大風險事件開展“情景構(gòu)建”是完善上述系列風險管理機制的重要途徑與方法之一，加快完善和發(fā)展重大突發(fā)事件情景構(gòu)建技術(shù)方法具有重要時代價值。雖然我國近年來的情景構(gòu)建工作處于高產(chǎn)階段，但理論歸納和標準建設相對滯后，現(xiàn)在亟需就情景構(gòu)建的標準規(guī)范和核心理念問題深入探討。本文就該技術(shù)方法的歷史沿革與現(xiàn)狀、核心理念問題及完善建議進行闡述。

1 情景構(gòu)建理論方法國內(nèi)外現(xiàn)狀

情景構(gòu)建這種方法在“二戰(zhàn)”后的西方國家開始興起，率先應用于軍事領(lǐng)域，隨后延伸至企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展領(lǐng)域，并進一步應用到了國家公共安全領(lǐng)域。近些年，我國公共安全的專家學者開始關(guān)注到這種方法，并且將其創(chuàng)新地應用于地方、行業(yè)和企業(yè)的應急準備戰(zhàn)略規(guī)劃中，取得了大量研究成果[2-6]。此外，我國相關(guān)學者在情景構(gòu)建實踐中逐步完善和發(fā)展了適合我國國情的情景構(gòu)建技術(shù)框架。

1.1 情景構(gòu)建理論方法歷史沿革

殼牌公司在1972年開發(fā)了1個“能源危機”的情景，分析一旦西方國家失去對石油供給的控制，將會發(fā)生什么，以及如何應對。而在1973年，當石油輸出國組織(OPEC)宣布石油禁運政策時，殼牌由于具有良好的準備，成為唯一1家能夠抵擋這次危機的石油公司。1986年石油價格崩潰前夕，殼牌情景開發(fā)團隊又一次預先指出這種可能性，提前囤積資金并在價格崩落之后購買了大量優(yōu)質(zhì)油田，為殼牌鎖定了20余年的價格優(yōu)勢[7]。在2次石油危機中，殼牌均能轉(zhuǎn)危為機，情景構(gòu)建這種風險管理戰(zhàn)略功不可沒。

2001年“9·11事件”和2005年卡特里娜颶風災害之后，美國國土安全委員會開展了“國家規(guī)劃情景”開發(fā)工作，大量相關(guān)部委和國家實驗室參與其中，最終成果是公共安全領(lǐng)域的15個“假想敵”[8]。這些“假想敵”(即情景)包含核生化襲擊、網(wǎng)絡襲擊、西海岸地震、東海岸颶風等事件，情景內(nèi)容是上述戰(zhàn)略風險事件在美國發(fā)生的“基本演化規(guī)律”和“最壞可能結(jié)局”，上述情景已經(jīng)成為指導各領(lǐng)域工作的重要戰(zhàn)略工具。從2008年開始，英國內(nèi)閣辦公室牽頭，開展英國“國家安全風險清單”工作，基本上每2年1次，動態(tài)分析未來5年威脅其國家安全的最壞可信情景(Reasonable Worst Case)，并且將結(jié)果向社會公眾開放[9]。此外，德國、日本等國家也都依據(jù)這種思路開展了國家安全風險研究和戰(zhàn)略準備。

1.2 情景構(gòu)建在我國的應用與發(fā)展

2012年北京“7·21”特大暴雨災害之后，北京市委市政府痛定思痛，尋求提升北京市應急能力的新途徑新方法，最終在中國安全生產(chǎn)科學研究院劉鐵民研究員建議下啟動了“北京市巨災情景構(gòu)建”工作。2012年下半年，在北京市應急委、北京市科委的聯(lián)合支持下，“地鐵重大突發(fā)事件情景構(gòu)建原型案例研究”課題啟動，課題取得的理論與實踐成果得到了北京市相關(guān)領(lǐng)導的高度認可。2013年12月，在原型案例研究成果支撐下，北京市應急委牽頭繼續(xù)圍繞破壞性地震、特大洪澇災害、暴雪導致交通中斷、水源嚴重污染、大面積停電、天然氣門站停氣、大規(guī)模網(wǎng)絡信息安全、不明原因傳染病疫情、大規(guī)模群體性事件、民航空難等10個巨災事件開展情景構(gòu)建研究，取得了大量行業(yè)性的風險分析成果。匯總的情景構(gòu)建成果進一步支撐了《北京市“十三五”時期應急體系發(fā)展規(guī)劃》的提出，有效引導和推進了北京市應急準備能力的提升。

2013年5月，由國家安全生產(chǎn)應急救援指揮中心牽頭，中國安全生產(chǎn)科學研究院做技術(shù)支撐，指導中石油、中石化、中海油、天津市安監(jiān)局開展“石化行業(yè)重大突發(fā)事件情景構(gòu)建”工作，針對化工園區(qū)火災爆炸、長輸油氣管線泄漏、海上鉆井平臺井噴等6項情景開展情景構(gòu)建，分析行業(yè)和企業(yè)的應急能力差距。此項工作之后，中海油、中石化與中石油在企業(yè)內(nèi)部大力推廣這種方法思路，成為引領(lǐng)石化企業(yè)開展應急準備能力建設的重要支撐方法。

2015年“8·12天津濱海新區(qū)爆炸事故”之后，黨中央國務院要求國家行政學院針對分管安全生產(chǎn)工作的省部級領(lǐng)導干部召開重特大生產(chǎn)安全事故預防、處置和輿情應對研討班，在研討班上，首次將情景構(gòu)建成果—“化工園區(qū)生產(chǎn)安全事故情景構(gòu)建”成果完整地應用于國家行政學院演練課程，支撐了高級領(lǐng)導干部的“真演真練”，取得很好的培訓效果，受到學員一致好評，且得到國務院領(lǐng)導的肯定[10]。此后，“北京地鐵重大突發(fā)事件”、“北京破壞性地震”等情景構(gòu)建研究成果，陸續(xù)在國家行政學院省部級領(lǐng)導干部研討班的演練課程中應用，發(fā)揮了不可替代的作用。

2 我國情景構(gòu)建理論中的關(guān)鍵技術(shù)問題

2012年至今，大量實踐參與者對情景構(gòu)建這種方法進行了完善和補充，提出了情景構(gòu)建的基本技術(shù)框架—“情景分析-任務梳理-能力評估”[6]，如圖1所示。這種技術(shù)框架指導下的思路可以闡釋為：在基于風險評估確定情景主題的背景下，首先，開展情景分析(情景開發(fā))，用“實例化”與“故事化”的手法表現(xiàn)突發(fā)事件在當前能力條件下的“基本演化規(guī)律”與“可能最壞結(jié)局”；其次，開展任務梳理，分析該突發(fā)事件發(fā)生發(fā)展過程中，應對主體在既有體制機制下的任務清單(含任務名稱、任務歸屬部門、支撐協(xié)作機制)；最后，開展能力評估，針對上述任務清單中的逐項任務，分析其目標能力與既有能力，且分析能力差距背景下的應對策略。

在北京市巨災情景構(gòu)建和石化行業(yè)重大突發(fā)事件情景構(gòu)建中，均應用圖1所示的技術(shù)框架為總體工作思路，取得了較好的成果。但是在實踐過程中，筆者逐步意識到，這個基本框架下，仍然有以下4個核心概念和問題有待深入探討研究和完善。

2.1 綜合風險評估和專家觀點的情景主題篩選

不論情景構(gòu)建的主體是政府、行業(yè)主管部門或者企業(yè)，一旦要開展這項工作，如何篩選情景主題(針對哪些風險開展情景構(gòu)建？)將是一個重要問題。從我國曾經(jīng)開展的情景構(gòu)建案例來看，情景主題往往是專家研討、或者專家與主管部門共同商討獲取，但是仍然是以定性分析和專家觀點為主。最理想的方法是基于一套科學可信的指標體系來展示身邊公共安全風險的此消彼長，但是實現(xiàn)起來有2個方面的困難：一方面由于諸多原因我國公共安全方面的歷史數(shù)據(jù)并不完整；另一方面公共安全風險主管部門較為分散，不同領(lǐng)域的數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，不具備可比性，例如英國《風險事務清單》中對最壞可信情景進行分析時，針對自然災害和傳染病的發(fā)生概率是依據(jù)歷史數(shù)據(jù)和數(shù)理模型進行計算預測(表征為未來5年發(fā)生概率1/2、1/20、1/200、1/2000)，而針對恐怖襲擊等社會安全事件的發(fā)生概率則主要是依靠專家的主觀推斷獲得(表征為未來5年發(fā)生概率很高、高、較高、一般、低)，所以《風險事務清單》中有2個風險矩陣，一個表征自然災害和傳染?。涣硪粋€表征恐怖襲擊，2者各自獨立進行分析)。因此，當前階段篩選情景主題的務實方式是：按照風險類別，例如自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件4大門類分別設置專家團隊，在盡可能全面的歷史災害數(shù)據(jù)支持下，通過德爾菲法或者頭腦風暴法逐步明確主題。

2.2 基于專業(yè)知識和真實案例支撐的“故事化”表達

在情景主題確定后，針對每個情景進行開發(fā)，開發(fā)的目標可以概述為：針對具體的風險，基于專業(yè)知識和真實案例的“故事化”表達。這是由“情景”的受眾所決定的，情景受眾不會是單一專業(yè)的科研人員，而是跨層級、跨部門的人員，甚至可能是公眾。

美國在其開發(fā)的《國家規(guī)劃情景》中，針對13種恐怖襲擊情景，均給出了UA(通用敵人)的襲擊執(zhí)行流程，即敵人會通過什么手段對既有體制進行襲擊，這些“故事化”描述的背后是大量真實的案例片段以及大量情報所支持。因此，情景開發(fā)的過程絕不是腦洞大開的故事編撰，也不會是堆積大量專業(yè)術(shù)語和數(shù)據(jù)的科研報告，而是從大量歷史案例中提取“規(guī)律”、提取處置成敗“要點”，然后在某個真實的場景上通過某條線索串聯(lián)起來。國內(nèi)課題組在開展化工園區(qū)情景構(gòu)建工作時，曾組織專家團隊對國內(nèi)典型的化工事故災難進行了回訪與反思，通過對南京“7·28事故”、蘭州“1·7事故”、天津“5·24事故”的調(diào)研走訪，發(fā)現(xiàn)大多危化品泄漏起火爆炸一般都存在10 min左右的“機會窗”(即?；沸孤┑狡鸹鸨ㄖg的時間間隔)，而這個“機會窗”往往稍瞬即逝。類似這種對應急處置借鑒價值很高的“規(guī)律”就要在情景中給予展現(xiàn)。另外，在國內(nèi)某破壞性地震情景構(gòu)建中，應用“震后10 h，通信與供電恢復一半；震后100 h，排污系統(tǒng)恢復一半；震后1 000 h，供水、交通、燃氣恢復一半；震后10 000 h，災區(qū)社會初步擺脫地震帶來的負面情緒和效應”對災后恢復能力給予了很簡潔的表達。

因此，情景開發(fā)這個環(huán)節(jié)需要大量專業(yè)人員參與其中，大量歷史案例被剖析、對比和統(tǒng)計，最終通過“故事化”的方式，生動、簡潔地表現(xiàn)風險規(guī)律。

2.3 基于通用應急任務清單支撐的任務梳理

情景開發(fā)完畢后，進一步梳理和分析應急任務是項很重要的工作，這項工作將情景構(gòu)建與我們的應急準備實務工作(預案、演練、規(guī)劃……)緊密地連接到一起。在情景構(gòu)建實踐中逐步發(fā)現(xiàn)這項工作現(xiàn)在亟需一個跨層級、跨部門、跨災種的標準化工具—通用應急任務清單進行指導。

美國國土安全部曾經(jīng)在2007年發(fā)布了其《應急通用任務清單》(以下簡稱UTL)，其中對1 600多項獨立的應急任務進行了定義和規(guī)范，用于對突發(fā)事件防范、準備、應對和恢復。UTL作為應急管理領(lǐng)域跨層級、跨機構(gòu)的標準化語言和工具，極大推進了應急準備的標準化和應急響應的高效化。

在以往情景構(gòu)建實踐過程中發(fā)現(xiàn)，我國不同地區(qū)、不同部門對同1項應急任務的命名、定義和邊界限定有時是不同的，一旦出現(xiàn)大的災害需要協(xié)同作戰(zhàn)時，這將成為協(xié)作障礙。當前階段，通用應急任務清單的開發(fā)不僅可以推進情景構(gòu)建的標準化與規(guī)范化，還可以給行業(yè)主管部門、區(qū)域應急管理部門帶來海量的可統(tǒng)計、可對比、可集成的規(guī)范化數(shù)據(jù)，對平戰(zhàn)結(jié)合背景下的應急任務分配、應急能力評估、數(shù)字化預案開發(fā)，甚至現(xiàn)階段所有的應急管理信息化工作都是基礎(chǔ)性的支撐。

2.4 基于任務驅(qū)動的風險溝通機制

針對任務清單中的逐項任務進行深層次分析，可以驅(qū)動跨層級、跨部門的多主體風險溝通，進一步改善應急準備實務工作，這對我國應急管理實踐具有重要意義。我國目前應急管理中普遍存在一類問題—“平時風險溝通缺位、戰(zhàn)時危機溝通失靈”，即現(xiàn)在各領(lǐng)域普遍缺失有效的風險溝通體制機制，雖然存在各種議事協(xié)調(diào)機構(gòu)、區(qū)域應急處置聯(lián)合體、定期召開風險形勢交流會等形式，但是僅僅依靠行政手段依然無法實現(xiàn)深層次溝通。情景構(gòu)建中，針對任務清單中逐項任務進行分析的過程，實質(zhì)就是穿針引線、將相關(guān)執(zhí)行方“串連”起來“就事論事”的過程，在“情景”大背景下，具體任務的目標和邊界更加清晰，這種交流也會更加務實，例如：誰是任務的牽頭方？誰是協(xié)同方？協(xié)同機制是什么？支撐資源在哪里？可能困難是什么?……探討上述問題的過程實際上就實現(xiàn)了風險溝通。圍繞核心任務，可以組織召開多部門的桌面推演，風險溝通的成果進一步推進預案之間的銜接，提升預案的可操作性。

3 進一步完善和推進情景構(gòu)建工作的建議

在我國應急管理部成立的重要契機，重大突發(fā)事件情景構(gòu)建將為其提供一種跨領(lǐng)域、跨層級的公共安全風險管理技術(shù)方法，因此建議從以下3個層面完善和推進重大突發(fā)事件情景構(gòu)建工作。

首先，建議盡快圍繞上文所述的4個核心理念建立高規(guī)格的情景構(gòu)建標準體系，包含一系列的國家標準，例如：公共安全情景構(gòu)建技術(shù)規(guī)范，事故災難、自然災害、社會安全事件、公共衛(wèi)生事件4大類突發(fā)事件情景構(gòu)建技術(shù)導則；甚至包括一系列重要領(lǐng)域的行業(yè)標準，例如：?；?、電力、交通等領(lǐng)域的情景構(gòu)建行業(yè)標準。

其次，在完善的標準規(guī)范引領(lǐng)下，自上而下推進情景構(gòu)建工作。一方面，地方政府自上而下地圍繞區(qū)域風險開展情景構(gòu)建；另一方面，行業(yè)主管部門或行業(yè)協(xié)會要針對本領(lǐng)域的業(yè)務風險開展情景構(gòu)建。在上述工作的順利推動下，具體的企業(yè)就可以依據(jù)屬地“情景”和行業(yè)“情景”(實質(zhì)背后是屬地風險和行業(yè)風險)來精準分析自身的風險，進而疊加自身具體業(yè)務特點，構(gòu)建自己的“情景”，引領(lǐng)企業(yè)開展扎實的應急準備工作。

最后，待全社會多方均標準化、規(guī)范化開展情景構(gòu)建的條件下，可以自下而上地提供大量風險分析數(shù)據(jù)和能力評估數(shù)據(jù)，為不同層級政府和主管部門的風險普查、能力評估、預案管理、信息化建設提供自下而上的大數(shù)據(jù)資源。

4 結(jié)論

1)我國政府高度重視各重要領(lǐng)域的風險防控，而情景構(gòu)建是當前階段公共安全領(lǐng)域跨層級、跨部門開展風險管理的重要技術(shù)方法之一。

2)總結(jié)分析現(xiàn)階段我國情景構(gòu)建理論與實踐工作認為，相關(guān)理論歸納和標準建設相對滯后，進而深入剖析了“綜合風險評估和專家觀點的情景主題篩選”“基于專業(yè)知識和真實案例支撐的‘故事化’表達”“基于通用應急任務清單支撐的任務梳理”和“基于任務驅(qū)動的風險溝通機制”等4個核心理念。

3)提出了情景構(gòu)建標準體系建設框架，以及標準化情景構(gòu)建自上而下的推廣技術(shù)路線和自下而上的數(shù)據(jù)反饋應用思路。