周 飛，陳培玨

(常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 常州 213164)

失獨(dú)老人是指響應(yīng)計(jì)劃生育政策的獨(dú)身子女家庭中失去獨(dú)身子女的60歲以上人口，其家庭被稱為失獨(dú)家庭。這類家庭是國(guó)家生育政策調(diào)整時(shí)期需要重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。失獨(dú)老人響應(yīng)國(guó)策，終身只生育一個(gè)孩子，承擔(dān)了家庭風(fēng)險(xiǎn)。由于獨(dú)身子女的死亡、傷殘，失獨(dú)老人需要面對(duì)養(yǎng)老照料、生活保障、大病醫(yī)療、精神慰藉等多方困難，因此這一特殊群體的養(yǎng)老問題需要全社會(huì)的重視。

一、常州市失獨(dú)老人生活現(xiàn)狀

常州作為全國(guó)較早全面推行計(jì)劃生育的地區(qū)之一，獨(dú)身子女因意外或疾病死亡的家庭逐年增加。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，常州市現(xiàn)有失獨(dú)人口已逾3000名，每年以約15%的速度遞增。雖然常州市已經(jīng)針對(duì)失獨(dú)群體的出臺(tái)了一些政策，內(nèi)容包含經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、精神慰藉等方面，但是失獨(dú)家庭的養(yǎng)老依然困難重重。

（一）養(yǎng)老政策保障范圍狹小

《全國(guó)獨(dú)身子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》中指出扶助對(duì)象應(yīng)同時(shí)符合以下條件：（1）1933年1月1日以后出生。（2）女方年滿49周歲。（3）只生育一個(gè)子女或合法收養(yǎng)一個(gè)子女。（4）現(xiàn)無存活子女或獨(dú)生子女被依法鑒定為殘疾（傷病殘達(dá)到三級(jí)以上）。常州市結(jié)合本市實(shí)際工作，要求扶助對(duì)象符合以下條件：在國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育一個(gè)子女期間、自愿終身只生育一個(gè)孩子且領(lǐng)取《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻、女方年滿49周歲。可以看出，對(duì)于失獨(dú)老人的扶助資格審核很嚴(yán)格，需要同時(shí)滿足多項(xiàng)條件才可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。同時(shí)，扶助多注重經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)于老人的精神層面的關(guān)注度較弱。

（二）心理空虛，精神養(yǎng)老匱乏

孩子是生命的延續(xù)，是父母的寄托，獨(dú)身子女的離世催毀了老人的精神支柱。失獨(dú)老人由于對(duì)子女的思念而導(dǎo)致不同程度的抑郁，多表現(xiàn)為封閉自我、沉默寡言、精神低迷；因看到別人家子女承歡膝下而傷感，從而減少人際交往，抵觸社會(huì)，不愿意融入社會(huì)。同時(shí)，養(yǎng)兒防老是中國(guó)傳統(tǒng)家庭觀念，“家和人興百福至、兒孫繞膝花滿堂”是老年人夢(mèng)想中的晚年圖景，而獨(dú)生子女的死亡意味著“斷子絕孫、后繼無人”，老人自我難以接受無人送終，社會(huì)層面也是不認(rèn)可的。

（三）婚姻關(guān)系惡化，家庭凝聚力下降

計(jì)劃生育的推行普及了三口之家的核心家庭，獨(dú)身子女成為家庭的關(guān)注點(diǎn)和凝聚力，獨(dú)身子女的離世導(dǎo)致家庭焦點(diǎn)消失，凝聚力下降。充當(dāng)家庭關(guān)系調(diào)節(jié)器的獨(dú)身子女死亡后，“父——母——子女”三方關(guān)系變成“"父——母”雙方關(guān)系，一些家庭夫妻相互埋怨導(dǎo)致家庭矛盾升級(jí)，夫妻關(guān)系名存實(shí)亡。尤其女性失獨(dú)老人普遍年齡偏大，再生育機(jī)會(huì)要遠(yuǎn)小于男性，承受更大的傷痛。

二、常州市失獨(dú)老人扶助措施

（一）較完備的扶助政策

常州市2016年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）中規(guī)定：女方年滿49周歲未滿60周歲的獨(dú)生子女傷殘、死亡特別扶助對(duì)象扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別為：每人每月400元、500元。自2016年起，年滿60周歲的獨(dú)生子女傷殘、死亡特別扶助對(duì)象扶助金標(biāo)準(zhǔn)分別提高到：每人每月600元、700元。扶助金額隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)態(tài)調(diào)整，有利于失獨(dú)老人更好適應(yīng)當(dāng)?shù)厣?。年滿60周歲的獨(dú)生子女傷殘、死亡特別扶助對(duì)象，納入特困人員供養(yǎng)范圍。對(duì)計(jì)劃生育特殊困難家庭遭遇意外事件、重大疾病及其他原因生活出現(xiàn)困難的，可申請(qǐng)臨時(shí)救助。

（二）較完善的智慧養(yǎng)老體系

按照“政府搭臺(tái)、社會(huì)參與、市場(chǎng)運(yùn)作、服務(wù)外包、惠及百姓”的思路，常州市政府、鐘樓區(qū)政府構(gòu)建了12349為老便民公益服務(wù)平臺(tái)。2015年與該市電商聯(lián)手，探索政府向電商購(gòu)買公共服務(wù)模式，整合線下服務(wù)企業(yè)，推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)＋養(yǎng)老”進(jìn)程。服務(wù)內(nèi)容包含便民服務(wù)，居家養(yǎng)老、為老機(jī)構(gòu)、為老用品、長(zhǎng)者育樂、長(zhǎng)者旅游、長(zhǎng)者咨詢等，涵蓋老年生活的方方面面。

“互聯(lián)網(wǎng)+”為智慧養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)提供了技術(shù)的支撐，通過線上信息智能化處理和線下服務(wù)監(jiān)管執(zhí)行的無縫銜接，有效整合了居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老及社會(huì)養(yǎng)老存量資源，同時(shí)通過市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)發(fā)揮最大綜合效益，為老年人提供多元化、人性化的養(yǎng)老服務(wù)。

（三）較高的自救互助意識(shí)

對(duì)于失獨(dú)者的救助應(yīng)采取普遍性和選擇性相結(jié)合的原則，實(shí)施差別救助。同時(shí)，根據(jù)年齡和健康情況進(jìn)行分層次服務(wù)。2015年，常州市以覆蓋全市的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心為依托開展“鄰里守護(hù)”工程，鼓勵(lì)身體健康的老年人加入志愿者隊(duì)伍，為空巢老人、獨(dú)居老人、子女無能力的老年人提供志愿服務(wù)。目前，在社區(qū)培育組建具有奉獻(xiàn)精神的志愿者隊(duì)伍已有700多名，通過“時(shí)間銀行志愿管理”系統(tǒng)，協(xié)助社區(qū)以志愿者自治化管理開展鄰里守護(hù)、精神慰藉、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、社區(qū)共治建設(shè)等服務(wù)，內(nèi)容涉及社區(qū)文化教育、社區(qū)志愿互助、社區(qū)健康服務(wù)、精神慰藉服務(wù)、社會(huì)公眾服務(wù)，并制定出一套標(biāo)準(zhǔn)化可復(fù)制的服務(wù)模式。

2018年志愿服務(wù)時(shí)間已經(jīng)全部對(duì)接錄入“中國(guó)志愿服務(wù)網(wǎng)”。當(dāng)志愿者自己需要相關(guān)服務(wù)時(shí)，可以從中支取同等時(shí)間額度的服務(wù)。現(xiàn)推出的“時(shí)間銀行3.0版本”，通過“移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)+區(qū)塊鏈”技術(shù)設(shè)計(jì)研發(fā)，實(shí)現(xiàn)“低齡存時(shí)間、高齡取服務(wù)”“異地轉(zhuǎn)存、支取、轉(zhuǎn)贈(zèng)服務(wù)”等，為失獨(dú)老人的養(yǎng)老開辟了新的途徑。

三、常州市失獨(dú)老人扶助對(duì)策分析

失獨(dú)家庭的養(yǎng)老需求主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)物質(zhì)、生活照料、精神慰藉三個(gè)方面，僅依靠政府無法滿足其所有需求，應(yīng)積極發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，調(diào)動(dòng)公益組織等社會(huì)力量，提高個(gè)人自救互助意識(shí)，構(gòu)建全方位的養(yǎng)老保障體系。

（一）完善救助政策，擴(kuò)大保障范圍

首先，《全國(guó)獨(dú)身子女傷殘死亡家庭扶助制度試點(diǎn)方案》《關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育特殊困難家庭扶助工作的意見》中指出的條件過于苛刻，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)降低扶助門檻，例如把“未滿49周歲喪失生育能力的已婚已育女性”也納入扶助范圍。

其次，政府要根據(jù)失獨(dú)老人的實(shí)際需求制定相應(yīng)制度、簡(jiǎn)化相關(guān)辦理手續(xù)。例如，對(duì)于需要住院手術(shù)治療的失獨(dú)老人取消子女簽字許可，改為直系親屬簽字許可；對(duì)于想入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的失獨(dú)老人，免除子女擔(dān)保的規(guī)定，改為直系親屬或所住地居（村）民委員會(huì)擔(dān)保；對(duì)于有意愿收養(yǎng)子女的失獨(dú)老人，放寬條件，出臺(tái)特殊的收養(yǎng)政策；針對(duì)《繼承法》對(duì)于遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議要求撫養(yǎng)主體必須是法定繼承人以外的規(guī)定，可以細(xì)化為失獨(dú)老人與旁系血親或者所在居（村）民委員會(huì)簽訂相關(guān)協(xié)議，由旁系血親或者所在居（村）民委員會(huì)承擔(dān)老人的生養(yǎng)死葬，老人離世后將個(gè)人所有合法財(cái)產(chǎn)贈(zèng)送給撫養(yǎng)人。

此外，對(duì)于失獨(dú)老人，可以由政府出資購(gòu)買意外、醫(yī)療等相關(guān)保險(xiǎn)；鼓勵(lì)企業(yè)為獨(dú)生子女家庭購(gòu)買附加商業(yè)保險(xiǎn)；可以建立獨(dú)身子女死亡保險(xiǎn)，為失獨(dú)家庭分擔(dān)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)，發(fā)展老齡服務(wù)產(chǎn)業(yè)

針對(duì)失獨(dú)老人經(jīng)濟(jì)、生活、精神三方面的需求，可以引入以房養(yǎng)老、長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)等創(chuàng)新性養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品。

1.以房養(yǎng)老。隨著2018年銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大老年人住房反向抵押養(yǎng)老保險(xiǎn)開展范圍的通知》，將該保險(xiǎn)擴(kuò)大到全國(guó)范圍開展。以房養(yǎng)老指擁有房屋完全產(chǎn)權(quán)的老年人，將其房產(chǎn)抵押給保險(xiǎn)公司，繼續(xù)擁有房屋占有、使用、收益和經(jīng)抵押權(quán)人同意的處置權(quán)，并按照約定條件領(lǐng)取養(yǎng)老金直至身故；老人身故后，保險(xiǎn)公司獲得抵押房產(chǎn)處置權(quán)，處置所得將優(yōu)先用于償付養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)費(fèi)用。

作為一種創(chuàng)新的養(yǎng)老方式，以房養(yǎng)老在一定程度上解決了失獨(dú)老人經(jīng)濟(jì)來源問題，位老年人提供了新的養(yǎng)老解決方案；同時(shí),失獨(dú)老人沒有子女繼承房產(chǎn)，不存在遺產(chǎn)分配的問題，增加了實(shí)施的可行性。

2.長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)。隨著2016年《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于開展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》下發(fā)，通過全國(guó)15個(gè)城市兩年來的試點(diǎn)運(yùn)行，在籌資機(jī)制、服務(wù)項(xiàng)目清單、費(fèi)用報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)方面基本確定了政策框架。常州市可以借鑒相關(guān)城市成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本市實(shí)際情況用社會(huì)保險(xiǎn)和商業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的方式將失獨(dú)群體納入保障范圍。具體如下：（1）擴(kuò)大參保對(duì)象?？梢詫⑹И?dú)群體納入長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)對(duì)象范圍，不要求年齡一定要60歲；（2）參加職工醫(yī)?；蚓用襻t(yī)保人可自愿申請(qǐng)參加長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)；（3）資金由個(gè)人負(fù)擔(dān)部分，從職工醫(yī)保統(tǒng)籌基金或居民醫(yī)保統(tǒng)籌基金中調(diào)劑部分資金，同時(shí)政府財(cái)政給予補(bǔ)貼；（4）建立評(píng)估機(jī)制，根據(jù)評(píng)估等級(jí)享受相關(guān)服務(wù)；（5）稅收優(yōu)惠政策的支持。減免保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)稅和所得稅，個(gè)人或企業(yè)購(gòu)買相關(guān)保險(xiǎn)可以稅前列支等。

服務(wù)內(nèi)容以上海為例，長(zhǎng)期護(hù)理險(xiǎn)提供社區(qū)居家照護(hù)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)照護(hù)、住院醫(yī)療照護(hù)，其中居家照護(hù)包括但不限于清潔照料、睡眠照料、飲食照料、排泄照料、臥位與安全照料、病情觀察、心理安慰、管道照護(hù)、康復(fù)照護(hù)及清潔消毒等項(xiàng)目，需要具有專業(yè)素養(yǎng)的護(hù)理服務(wù)人員和團(tuán)隊(duì)作為保障。常州市可以鼓勵(lì)高校開設(shè)相關(guān)專業(yè)，培育一批專業(yè)養(yǎng)老護(hù)理員；政府聯(lián)合學(xué)校面向社會(huì)閑置人員開設(shè)養(yǎng)老照護(hù)基礎(chǔ)技能班，通過考核后發(fā)放相關(guān)職業(yè)資格證書，持證可以上崗；針對(duì)已經(jīng)從事養(yǎng)老照護(hù)的一線護(hù)工和中高層管理人員，開設(shè)強(qiáng)化班，提升技能水平、提高養(yǎng)老服務(wù)理念；基礎(chǔ)照護(hù)扶助機(jī)構(gòu)安置在社區(qū)，由社區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一管理。只有優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老護(hù)理服務(wù)為支撐，才能保障長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)的有效運(yùn)行。

綜上所述，失獨(dú)群體的養(yǎng)老問題是社會(huì)發(fā)展的一大挑戰(zhàn)，需要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)多方參與的扶助體系，從經(jīng)濟(jì)物質(zhì)、生活照護(hù)、精神慰藉等方面對(duì)失獨(dú)家庭進(jìn)行開展救助，提高失獨(dú)老人自救互助意識(shí)，最終實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依、老有所安。