李湖生

(中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院,北京 100012)

0 引言

2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門并入新組建的應(yīng)急管理部門，同時(shí)在市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)5個(gè)行業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍改革。新體制下我國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍如何改革，是各級(jí)政府及其應(yīng)急管理部門面臨的重要課題。

由于安全生產(chǎn)監(jiān)管與執(zhí)法密不可分，在以往的研究文獻(xiàn)中多是籠統(tǒng)地討論安全生產(chǎn)監(jiān)管與執(zhí)法問題。劉鐵民[1]和高建明[2]分別研究了我國(guó)安全監(jiān)管部門成立初期安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法、監(jiān)管隊(duì)伍能力建設(shè)方面的問題和建議；張森[3]研究了我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門相對(duì)穩(wěn)定發(fā)展時(shí)期縣、鄉(xiāng)2級(jí)基層安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍的基本情況并提出加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的建議；崔勝凱[4]和杭禹祺[5]分別以山東省德州市、江蘇省蘇州市相城區(qū)為案例研究了縣、鄉(xiāng)2級(jí)基層安全生產(chǎn)監(jiān)管與執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)問題及對(duì)策建議；申肖[6]研究了建筑工程安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法問題并提出設(shè)立綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議。對(duì)于2018年機(jī)構(gòu)改革后安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍改革問題尚未見研究論文，但在網(wǎng)絡(luò)媒體上有相關(guān)討論和報(bào)道[7-8]。

參閱應(yīng)急管理部門有關(guān)調(diào)研報(bào)告和國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)資料，對(duì)目前我國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍存在問題進(jìn)行初步分析，參考美英等工業(yè)化國(guó)家安全監(jiān)管執(zhí)法的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)5個(gè)行業(yè)領(lǐng)域綜合執(zhí)法隊(duì)伍改革的政策要求，探討我國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍改革的方向，提出改革完善安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍體制的政策建議。本文所指的安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍是指隸屬于應(yīng)急管理部門并受其委托行使執(zhí)法監(jiān)察和行政處罰等職責(zé)的具有相對(duì)獨(dú)立建制(總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì))的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

1 安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍現(xiàn)狀

1.1 安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體制現(xiàn)狀

安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，指安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門及其行政執(zhí)法人員依照法定的職權(quán)和程序，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位實(shí)施的有關(guān)安全生產(chǎn)行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等影響行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)的行政行為以及開展行政復(fù)議、參加行政訴訟、履行國(guó)家賠償義務(wù)等行政行為的總稱[9]。

我國(guó)目前的安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法體制是在2000年之后逐步形成的，實(shí)行“條塊結(jié)合、以塊為主”體制，“條”包括安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(現(xiàn)應(yīng)急管理部門)和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)行業(yè)領(lǐng)域管理部門；“塊”指國(guó)家-省-市-縣-鄉(xiāng)各級(jí)人民政府。各級(jí)政府安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(現(xiàn)應(yīng)急管理部門)對(duì)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，同時(shí)具體負(fù)責(zé)危險(xiǎn)化學(xué)品、非煤礦山、煙花爆竹、8個(gè)工商貿(mào)行業(yè)和工礦商貿(mào)行業(yè)中央企業(yè)等的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作；建筑、交通、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)、水利、特種設(shè)備等行業(yè)主管部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)有關(guān)行業(yè)的安全生產(chǎn)工作實(shí)施監(jiān)督管理。我國(guó)《安全生產(chǎn)法》第六十二條明確規(guī)定“由安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門依法開展安全生產(chǎn)行政執(zhí)法工作，對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執(zhí)行有關(guān)安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或者行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查……”，因此安全生產(chǎn)行政執(zhí)法是各級(jí)負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門的法定職責(zé)，在各級(jí)負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門中一般都設(shè)置負(fù)責(zé)安全監(jiān)管和執(zhí)法的機(jī)構(gòu)或者下設(shè)專門的安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍履行相關(guān)職責(zé)。

1.2 安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍的設(shè)立

在原各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門中，由于行政編制的嚴(yán)格限制，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)人員數(shù)量無法滿足監(jiān)管執(zhí)法的需要，各地紛紛出臺(tái)政策組建以事業(yè)編制為主的安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，如“安全生產(chǎn)執(zhí)法” “安全生產(chǎn)監(jiān)察” “安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察”“安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法”等，省、市、縣分別設(shè)總隊(duì)、支隊(duì)和大隊(duì)。

由于事業(yè)單位性質(zhì)的安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍沒有行政執(zhí)法權(quán)，故各地明確安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍是在安全生產(chǎn)監(jiān)管部門領(lǐng)導(dǎo)下、受安全生產(chǎn)監(jiān)管部門委托行使執(zhí)法監(jiān)察和行政處罰的執(zhí)行機(jī)構(gòu)[10-11]，執(zhí)法隊(duì)伍的主要負(fù)責(zé)人通常由安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的1名副職領(lǐng)導(dǎo)兼任。其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門也采取不同方式設(shè)置了承擔(dān)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的機(jī)構(gòu)：在交通運(yùn)輸行業(yè)，目前正按照綜合執(zhí)法隊(duì)伍改革要求實(shí)施交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍改革，交通運(yùn)輸安全生產(chǎn)執(zhí)法職責(zé)也將統(tǒng)一由綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍承擔(dān)；在建筑施工安全領(lǐng)域，各級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)管理部門設(shè)置建設(shè)工程安全監(jiān)督站負(fù)責(zé)安全監(jiān)管執(zhí)法，機(jī)構(gòu)性質(zhì)一般為公益一類事業(yè)單位；其他行業(yè)領(lǐng)域負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門一般由內(nèi)設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)管的市場(chǎng)監(jiān)督管理局特種設(shè)備安全監(jiān)察科)負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法，多數(shù)未設(shè)立專門的安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍。

據(jù)應(yīng)急管理部調(diào)查統(tǒng)計(jì)[12]，自2018年機(jī)構(gòu)改革后截至2019年6月底，全國(guó)應(yīng)急管理系統(tǒng)省、市、縣3級(jí)及新疆建設(shè)兵團(tuán)安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)總數(shù)為2 877個(gè)、人員編制37 654名、實(shí)有人數(shù)35 649名。其中，單獨(dú)設(shè)置的執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制31 157名、實(shí)有人數(shù)29 023名，編制性質(zhì)大多為事業(yè)編制；內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或加掛牌子的執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制6 497名、實(shí)有人數(shù)6 626名。在改革過程中執(zhí)法隊(duì)伍機(jī)構(gòu)人員的編制總數(shù)和實(shí)有人數(shù)基本保持穩(wěn)定，僅分別比2017年底減少278和267名，降幅均只有0.7%；但個(gè)別地區(qū)出現(xiàn)較大幅度的減少，部分地區(qū)也有所增加。

1.3 機(jī)構(gòu)改革對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍的影響

2018年國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門整體并入新組建的應(yīng)急管理部門，絕大多數(shù)地區(qū)安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)得到保留。組建應(yīng)急管理部時(shí)專門內(nèi)設(shè)“安全生產(chǎn)執(zhí)法局”，并明確由其負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)執(zhí)法綜合性工作，指導(dǎo)執(zhí)法計(jì)劃編制、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作，充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的高度重視。但國(guó)家對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍改革并沒有統(tǒng)一的政策要求，各地在機(jī)構(gòu)改革中進(jìn)行了一些探索，有些地區(qū)取得了良好效果，但同時(shí)也出現(xiàn)一些問題，需引起警惕。改革情況主要可分為3類。

1)以廣東省和遼寧省為代表，將安全生產(chǎn)執(zhí)法工作收歸內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、不再單獨(dú)設(shè)立成建制的執(zhí)法隊(duì)伍。如廣東省在應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革中已取消省、市、縣安全執(zhí)法監(jiān)察隊(duì)伍(總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì))建制，改為在各級(jí)應(yīng)急管理部門成立安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)督內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)(處、科、股)等，據(jù)廣東省應(yīng)急管理廳初步統(tǒng)計(jì)，省廳有專項(xiàng)行政執(zhí)法編制人員20名、各縣(市、區(qū))行政執(zhí)法編制人員平均為2～3名，全省行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制縮減到機(jī)構(gòu)改革前的46.4%；遼寧省事業(yè)單位改革之前在市、縣設(shè)立安全生產(chǎn)執(zhí)法監(jiān)察支隊(duì)、大隊(duì)，改革后被整合為應(yīng)急事務(wù)服務(wù)中心或綜合執(zhí)法中心，大部分應(yīng)急事務(wù)中心和綜合執(zhí)法中心隸屬本級(jí)政府，不受應(yīng)急管理局領(lǐng)導(dǎo)，無法承擔(dān)安全生產(chǎn)執(zhí)法職能，安全生產(chǎn)執(zhí)法工作改為由省應(yīng)急管理廳內(nèi)設(shè)安全生產(chǎn)執(zhí)法局、市縣級(jí)應(yīng)急管理部門設(shè)立的安全生產(chǎn)執(zhí)法處(科、股)承擔(dān)，全省行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)人員編制縮減到機(jī)構(gòu)改革前的45.8%。此類做法的優(yōu)勢(shì)是政府行政部門(應(yīng)急管理部門)人員素質(zhì)與專業(yè)能力相對(duì)較高、可統(tǒng)籌監(jiān)管與執(zhí)法；不足之處是行政部門人員編制受到嚴(yán)格限制、執(zhí)法人員數(shù)量有限、不能滿足監(jiān)管執(zhí)法要求，另外也不容易做到“監(jiān)督檢查”和“行政處罰”等相對(duì)分離，出現(xiàn)同一機(jī)構(gòu)既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的問題。

2)保留省、市、縣3級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍、同時(shí)出現(xiàn)局部改革的情況，是目前其他多數(shù)省份的做法。省級(jí)層面，除安徽、貴州、西藏、陜西4省之外，其他各省級(jí)應(yīng)急管理部門全部按照應(yīng)急管理部機(jī)構(gòu)設(shè)置方式內(nèi)設(shè)安全生產(chǎn)執(zhí)法處或保留原省級(jí)執(zhí)法總隊(duì)承擔(dān)安全生產(chǎn)執(zhí)法職責(zé)；但山東、河南等部分省份原設(shè)立的安全生產(chǎn)執(zhí)法總隊(duì)被撤消后轉(zhuǎn)為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。有些省級(jí)應(yīng)急管理部門提出保留或恢復(fù)省級(jí)安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建議被當(dāng)?shù)卣块T采納，如山東省應(yīng)急管理廳提出在省安全生產(chǎn)執(zhí)法局基礎(chǔ)上設(shè)立省安全生產(chǎn)執(zhí)法總隊(duì)(編制50人)，獲得了省政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)原則同意。從目前國(guó)家行政執(zhí)法體制改革的總體趨勢(shì)看，省級(jí)保留或新設(shè)立獨(dú)立安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)可能存在較大難度。絕大多數(shù)省份的市、縣級(jí)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍基本保持原有的機(jī)構(gòu)和運(yùn)作模式，部分地方進(jìn)行了綜合行政執(zhí)法等方面的改革。

3)部分市縣級(jí)綜合行政執(zhí)法的做法。江蘇、浙江、貴州、河北等省的部分市縣已將安全生產(chǎn)執(zhí)法職責(zé)調(diào)整到相應(yīng)市縣區(qū)新設(shè)立的綜合行政執(zhí)法局，此類做法反映了基層行政執(zhí)法職能綜合化發(fā)展趨勢(shì)。但對(duì)于高危行業(yè)的安全生產(chǎn)執(zhí)法工作基層綜合行政執(zhí)法局往往缺乏專業(yè)能力，一般采取由綜合行政管理局和應(yīng)急管理局對(duì)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)實(shí)行“雙重管理”模式，或者由綜合行政執(zhí)法局反向委托應(yīng)急管理局開展相關(guān)執(zhí)法工作。

總之，機(jī)構(gòu)改革后安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍及人員數(shù)量總體略有下降；特別是已撤消安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建制的省份，受行政編制的嚴(yán)格限制，監(jiān)管執(zhí)法力量受到較嚴(yán)重的削弱。此外，由于應(yīng)急管理部門所承擔(dān)的工作職能比原安全生產(chǎn)監(jiān)管部門大大增加，部分地區(qū)將原來從事安全生產(chǎn)執(zhí)法工作的部分人員調(diào)動(dòng)或借調(diào)到從事防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作的部門，安全生產(chǎn)執(zhí)法力量被進(jìn)一步削弱。目前，為解決安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員不足問題，部分地方采取了以下措施：1)實(shí)行應(yīng)急管理部門“全員執(zhí)法”，即應(yīng)急管理部門其他相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及獲得行政執(zhí)法許可證的人員，都需要按照統(tǒng)一的工作部署參與監(jiān)管執(zhí)法行動(dòng)；2)調(diào)動(dòng)社會(huì)力量(所屬事業(yè)單位、安全服務(wù)機(jī)構(gòu)、安全專家等)參與監(jiān)管執(zhí)法行動(dòng)，為監(jiān)管執(zhí)法提供技術(shù)支持。

2 當(dāng)前安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍存在的主要問題

2.1 執(zhí)法隊(duì)伍的改革方向尚不明確

雖然2016年發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》(以下簡(jiǎn)稱為《改進(jìn)意見》)中已明確“地方各級(jí)黨委和政府要將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為政府工作部門和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化行政執(zhí)法職能。”但截至2018年機(jī)構(gòu)改革前，只有少數(shù)省份(江西、甘肅、山東、云南、海南等)發(fā)文明確了安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)地位，其他省份并未落實(shí)《改革意見》要求。目前，各級(jí)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍主要是作為應(yīng)急管理部門的輔助力量存在，在國(guó)家行政執(zhí)法力量體系中尚無地位，專門的執(zhí)法車輛、統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)識(shí)、服裝等更無從談起，執(zhí)法的權(quán)威性難以保障。下一步如何改革尚待新政策出臺(tái)。

2.2 執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)任務(wù)不清晰

執(zhí)法隊(duì)伍與應(yīng)急管理部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的工作邊界不清晰，部分地區(qū)將對(duì)企業(yè)的行政監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法工作全部交給執(zhí)法隊(duì)伍，部分地區(qū)為打破應(yīng)急管理部門既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”的格局，積極探索“監(jiān)管”與“執(zhí)法”相分離的工作模式，即由內(nèi)部監(jiān)管業(yè)務(wù)科(股)室具體負(fù)責(zé)日常安全監(jiān)管與服務(wù)，執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)調(diào)查和處罰，實(shí)現(xiàn)“管罰分離”；執(zhí)法隊(duì)伍與其他行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系不清晰，在其他行業(yè)領(lǐng)域開展的安全生產(chǎn)大檢查活動(dòng)中，要求安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍參與聯(lián)合執(zhí)法，但從法定職責(zé)來看，應(yīng)急管理部門的執(zhí)法隊(duì)伍并沒有此類行業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)力；此外，不同層級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍之間的職責(zé)邊界不清晰，國(guó)家-省-市-縣-鄉(xiāng)各級(jí)應(yīng)急管理部門都面向企業(yè)實(shí)施監(jiān)督檢查，各類企業(yè)應(yīng)該由哪級(jí)實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管邊界不清，由此導(dǎo)致安全生產(chǎn)執(zhí)法職責(zé)邊界不清。

2.3 執(zhí)法隊(duì)伍人員數(shù)量不足

據(jù)應(yīng)急管理部統(tǒng)計(jì)，目前，全國(guó)2 877個(gè)安全生產(chǎn)執(zhí)法機(jī)構(gòu)平均編制人數(shù)為13.1名(其中市、縣級(jí)分別為15.9，12.3名)。與龐大數(shù)量的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位相比，執(zhí)法人員的數(shù)量嚴(yán)重不足。此外，執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)有人數(shù)并未達(dá)到編制數(shù)量，實(shí)有人數(shù)與編制數(shù)的比例全國(guó)平均為94.6%(單獨(dú)設(shè)置的機(jī)構(gòu)為93.2%)，有些地區(qū)只有70%左右；實(shí)際工作中基層安全監(jiān)管部門經(jīng)常存在以借用、抽調(diào)、幫忙等名義調(diào)用執(zhí)法人員的現(xiàn)象，實(shí)際從事執(zhí)法工作的人員更少。例如，2013年，江蘇省蘇州市相城區(qū)共有各類工業(yè)企業(yè)10 300家，其中規(guī)模以上企業(yè)589家、化工生產(chǎn)儲(chǔ)存經(jīng)營(yíng)企業(yè)400家；原相城區(qū)安監(jiān)局共有工作人員21人、其中行政編制人員9人、事業(yè)單位編制的安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊(duì)10人、工勤編制1人、聘用1人，安全生產(chǎn)監(jiān)察大隊(duì)實(shí)有人員8人、其中5人被借調(diào)局機(jī)關(guān)其他科室[5]；只憑借區(qū)級(jí)執(zhí)法力量進(jìn)行安全生產(chǎn)執(zhí)法顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，因此，下屬8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)都成立了安全生產(chǎn)監(jiān)察中隊(duì)，共有工作人員70人，其中行政編制5人、事業(yè)編制3人、工勤編制2人、聘用60人；但這些人員并非專職安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員，而是與環(huán)保、消防、質(zhì)監(jiān)合署辦公的人員，通常是本著上級(jí)部門“誰先來、先陪誰”的態(tài)度開展日常監(jiān)管工作[5]。據(jù)有關(guān)資料，全國(guó)各地共有環(huán)境執(zhí)法人員約8萬人[13]，人員總數(shù)是安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍人數(shù)(按編制數(shù)3.76萬名)的2.1倍。雖然安全、環(huán)保部門的監(jiān)管對(duì)象和性質(zhì)不完全相同，但相同之處都是針對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的相關(guān)違法行為開展執(zhí)法工作，而安全問題所涉及的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位數(shù)量比環(huán)境問題涉及的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位數(shù)量顯然更多，執(zhí)法人員數(shù)量的反差從側(cè)面反映了安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍人員數(shù)量存在較大差距。

3 安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍的定位和改革方向

國(guó)家法律賦予負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)的部門行政執(zhí)法的權(quán)力，《改革意見》明確要求將安全生產(chǎn)監(jiān)管部門作為行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因此各級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)的應(yīng)急管理部門屬于行政執(zhí)法部門應(yīng)成為安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍改革的總原則。在這一原則下，如何配置安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法力量需進(jìn)行深入研究和探討。

3.1 美國(guó)和英國(guó)的做法和經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)是由勞工部所屬的聯(lián)邦職業(yè)安全與健康監(jiān)管局(OSHA)和聯(lián)邦礦山安全健康監(jiān)察局(MSHA)分別負(fù)責(zé)一般工作場(chǎng)所和礦山的職業(yè)安全與健康監(jiān)管工作，在全國(guó)分區(qū)域設(shè)置地區(qū)辦公室和現(xiàn)場(chǎng)辦事處，除26個(gè)州由聯(lián)邦委托州監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管執(zhí)法外，其他全部由聯(lián)邦監(jiān)察員直接負(fù)責(zé)企業(yè)和礦山的監(jiān)督檢查和執(zhí)法工作[14]。OSHA約有2 200名監(jiān)察員負(fù)責(zé)全國(guó)720萬個(gè)工作場(chǎng)所(不包括交通運(yùn)輸業(yè))的監(jiān)管執(zhí)法，MSHA約有950名監(jiān)察員負(fù)責(zé)全國(guó)約3 500個(gè)煤礦、10 800個(gè)金屬與非金屬礦山的監(jiān)管監(jiān)察。

英國(guó)是由工作和養(yǎng)老金部管理的健康與安全局(HSE)負(fù)責(zé)除北愛爾蘭外英國(guó)境內(nèi)的約100萬家高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)(除鐵路、民航外)的監(jiān)管工作，由地方政府綜合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)分銷、零售、辦公室、休閑和餐飲等服務(wù)行業(yè)的健康和安全執(zhí)法。HSE在全國(guó)7個(gè)區(qū)域設(shè)置29個(gè)辦事處，工作人員總數(shù)約3 200人，其中監(jiān)察員人數(shù)約占40%，其他人員包括為監(jiān)察員提供協(xié)助的一線工作人員、政策顧問、技術(shù)專家、法律顧問、信息和通訊專家、統(tǒng)計(jì)學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家以及科學(xué)和醫(yī)學(xué)專家等。地方政府綜合監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)的監(jiān)察員通常是環(huán)境衛(wèi)生工作者，他們除履行職業(yè)安全與健康執(zhí)法職責(zé)外，還履行其他執(zhí)法責(zé)任，包括食品安全、環(huán)境污染和住房等[15]。

從美英兩國(guó)的安全監(jiān)管實(shí)踐可知，對(duì)于較高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)的企業(yè)都是由聯(lián)邦或中央政府所屬的專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)察員直接負(fù)責(zé)監(jiān)管執(zhí)法，需要采取罰款、強(qiáng)制措施或刑事起訴時(shí)，應(yīng)移交法院處理；而對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)企業(yè)則由地方政府的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法。對(duì)于由聯(lián)邦或中央政府直接監(jiān)管的企業(yè)，主要基于企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)大小和危險(xiǎn)的緊迫程度來制定安排監(jiān)管執(zhí)法計(jì)劃；對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)高、危險(xiǎn)大、事故多的企業(yè)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，對(duì)大多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)低、管理好、無事故的企業(yè)減少甚至免于監(jiān)管。

3.2 我國(guó)其他行業(yè)領(lǐng)域的執(zhí)法隊(duì)伍改革要求

根據(jù)中央辦公廳印發(fā)的市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境環(huán)保、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍改革實(shí)施意見，其基本“按照減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則，大幅減少執(zhí)法隊(duì)伍種類，合理配置執(zhí)法力量；推動(dòng)整合同一領(lǐng)域或相近領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍，實(shí)行綜合設(shè)置”。此類行業(yè)領(lǐng)域執(zhí)法隊(duì)伍改革的基本要求和做法如下[16]：

1)在執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置層級(jí)方面，省級(jí)原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，個(gè)別業(yè)務(wù)管理有特殊性的領(lǐng)域，如有必要需另行報(bào)批；法律法規(guī)明確要求由省級(jí)承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)，可明確由省級(jí)部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)；對(duì)設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)原則上只保留1個(gè)執(zhí)法層級(jí)，市級(jí)設(shè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，區(qū)級(jí)不設(shè)；區(qū)級(jí)設(shè)綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，市級(jí)不設(shè)；縣級(jí)采取“局隊(duì)合一”的模式，綜合執(zhí)法隊(duì)伍以本級(jí)主管部門的名義執(zhí)法；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道級(jí)逐步實(shí)現(xiàn)1支隊(duì)伍管執(zhí)法，原則上不單設(shè)專業(yè)性執(zhí)法站所；如設(shè)需作為縣(市、區(qū))主管部門的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)。

2)在執(zhí)法隊(duì)伍的執(zhí)法范圍方面，1個(gè)部門(執(zhí)法領(lǐng)域)只保留1支綜合執(zhí)法隊(duì)伍。如在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域組建生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，按照編隨事走、人隨編走的原則，相關(guān)行業(yè)管理部門污染防治和生態(tài)保護(hù)執(zhí)法人員同步劃轉(zhuǎn)至生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，不再保留相關(guān)行業(yè)管理部門生態(tài)環(huán)境保護(hù)執(zhí)法隊(duì)伍。綜合執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)定位是執(zhí)法辦案，職責(zé)整合范圍僅限于行政處罰權(quán)以及檢查權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，不排斥行業(yè)監(jiān)管主體責(zé)任，相關(guān)部門仍需在源頭和過程中承擔(dān)日常監(jiān)管責(zé)任。

3)在執(zhí)法隊(duì)伍人員身份方面，已明確為行政執(zhí)法類公務(wù)員，執(zhí)法隊(duì)伍不再用公益服務(wù)的事業(yè)編制，進(jìn)入綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍的，都應(yīng)是符合行政執(zhí)法類公務(wù)員資格條件的人員，嚴(yán)禁使用輔助人員執(zhí)法。

3.3 安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍改革的方向

2014年10月23日中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》要求：推進(jìn)綜合執(zhí)法，大幅減少市縣2級(jí)政府執(zhí)法隊(duì)伍種類，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運(yùn)輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。

通過10多年的發(fā)展以及《安全生產(chǎn)法》和《改革意見》所確定的任務(wù)和指導(dǎo)方針，安全生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)屬于“有條件的領(lǐng)域”，可以考慮推行跨部門綜合執(zhí)法。即：根據(jù)中央確定的改革方向，結(jié)合美英等工業(yè)化國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)及我國(guó)其他行業(yè)領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍改革的政策要求，我國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍改革的大方向應(yīng)該是“大安全綜合”“三權(quán)分離”的行政執(zhí)法體制。所謂“大安全綜合”，是指由1支執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)各行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)執(zhí)法工作，實(shí)現(xiàn)1個(gè)執(zhí)法領(lǐng)域保留1支綜合執(zhí)法隊(duì)伍；具體由負(fù)有安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管職責(zé)的應(yīng)急管理部門在市級(jí)組建安全生產(chǎn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，在縣級(jí)實(shí)行應(yīng)急管理局和安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍“局隊(duì)合一”模式，以安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管(應(yīng)急管理)部門的名義對(duì)各行業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)進(jìn)行綜合執(zhí)法；“三權(quán)分離”是指“行政許可和監(jiān)督檢查權(quán)”“行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)”“行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”的分離，由負(fù)有行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的安全監(jiān)管人員負(fù)責(zé)行政許可和監(jiān)督檢查，由綜合執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)行政處罰和行政強(qiáng)制措施，由人民法院負(fù)責(zé)行政強(qiáng)制執(zhí)行。綜合執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)定位是執(zhí)法辦案，職責(zé)范圍主要是案件調(diào)查、行政處罰和采取行政強(qiáng)制措施，相關(guān)行業(yè)監(jiān)管部門仍需在源頭和過程中承擔(dān)日常監(jiān)管責(zé)任，負(fù)責(zé)日常行政許可和監(jiān)督檢查等。

4 改革安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍體制的建議

根據(jù)本文提出的安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍改革方向和職責(zé)定位，結(jié)合我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制現(xiàn)狀，提出改革完善我國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍體制的建議。

4.1 厘清地方各級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)范圍

按照“職責(zé)、權(quán)力、資源、能力相匹配”原則，合理劃分國(guó)家-省-市-縣各級(jí)應(yīng)急管理部門的安全監(jiān)管責(zé)任范圍，明確每個(gè)企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任層級(jí)，避免職責(zé)交叉重復(fù)，提升重大危險(xiǎn)源及高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的監(jiān)管層級(jí)。進(jìn)一步明確行業(yè)領(lǐng)域監(jiān)管部門對(duì)本行業(yè)領(lǐng)域企業(yè)安全生產(chǎn)工作的監(jiān)管職責(zé)。

國(guó)家法律法規(guī)或中央文件已明確由國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管的企業(yè)由應(yīng)急管理部負(fù)責(zé)監(jiān)管；地方各級(jí)政府應(yīng)急管理部門對(duì)轄區(qū)內(nèi)的其他相關(guān)企業(yè)實(shí)施分級(jí)監(jiān)管。原則上省屬以上企業(yè)、存在危險(xiǎn)化學(xué)品等重大危險(xiǎn)源的企業(yè)由省級(jí)應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)；市屬以上企業(yè)、中型及以上高危行業(yè)企業(yè)(除國(guó)家、省級(jí)監(jiān)管的外)由市級(jí)應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)；其他高危行業(yè)企業(yè)、中型及以上其他各類企業(yè)、縣(市、區(qū))屬企業(yè)由縣級(jí)應(yīng)急管理部門負(fù)責(zé)；除上述企業(yè)以外其他企業(yè)可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)負(fù)責(zé)。各級(jí)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)監(jiān)管職責(zé)合理配置負(fù)責(zé)安全監(jiān)管工作的機(jī)構(gòu)和人員。其他行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管部門可根據(jù)行業(yè)領(lǐng)域安全風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)和實(shí)際情況明確各層級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)。目前一些地方(如遼寧)基本上是按照此原則明確了省級(jí)及以下各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的職責(zé)[17]，將來可在總結(jié)其實(shí)際效果的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。

4.2 厘清安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)邊界

實(shí)施“行政許可和監(jiān)督檢查權(quán)”與“行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)”相對(duì)分離，由應(yīng)急管理部門和行業(yè)主管部門行使行政許可和監(jiān)督檢查權(quán)(包括行政許可、現(xiàn)場(chǎng)檢查、警告和緊急處置等)；由綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍行使行政處罰和強(qiáng)制措施權(quán)(包括案件調(diào)查、行政處罰、行政強(qiáng)制措施等)；由人民法院行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。建立完善3類執(zhí)法主體之間案件移交與信息反饋等協(xié)同工作機(jī)制。

“行政許可和監(jiān)督檢查權(quán)”與“行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)”相對(duì)分離，由職責(zé)明確的負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管的部門統(tǒng)一行使行政許可和監(jiān)督檢查權(quán)，既有利于落實(shí)前置許可和過程監(jiān)管職責(zé)，又有利于減少不同執(zhí)法主體對(duì)企業(yè)的重復(fù)檢查，減少不同部門之間的推諉扯皮，提升監(jiān)督檢查效率；此外，開展監(jiān)督檢查對(duì)行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)的要求更高，由負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管的部門加強(qiáng)專業(yè)人員配置更加可行。由綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍獨(dú)立行使行政處罰和行政強(qiáng)制權(quán)，有利于執(zhí)法辦案人員鉆研執(zhí)法業(yè)務(wù)，提升執(zhí)法素質(zhì)，集中精力，提升辦案效率和質(zhì)量，有利于行政處罰和行政強(qiáng)制案件的規(guī)范辦理。由不同的機(jī)構(gòu)分別行使“行政許可和監(jiān)督檢查權(quán)”與“行政處罰與強(qiáng)制權(quán)”，可以形成負(fù)責(zé)安全監(jiān)管的部門與綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍之間相互“制約平衡的監(jiān)督關(guān)系”，有利于落實(shí)各責(zé)任主體的職責(zé)，確保公正廉潔執(zhí)法，防止權(quán)力尋租。

由人民法院行使“行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)”，是依法治國(guó)和提高安全生產(chǎn)執(zhí)法權(quán)威性的重要保障。對(duì)于關(guān)系人民群眾切身利益的行政強(qiáng)制執(zhí)行需依法申請(qǐng)人民法院執(zhí)法，使人民法院更加透明、更加具有抗辯性的司法程序成為行政綜合執(zhí)法的必要保障；對(duì)于綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍做出的行政決定，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，且不履行行政決定的，依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，可以確保行政執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

4.3 合理配置安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍力量

之所以要保持和建設(shè)一支專門的安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍，除了通過執(zhí)法權(quán)力的相對(duì)分離、形成機(jī)構(gòu)間“制約平衡的監(jiān)督關(guān)系”外，根本原因還在于我國(guó)安全生產(chǎn)問題的長(zhǎng)期性、復(fù)雜性以及安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的專業(yè)性。在未來相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)決定了安全生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)持續(xù)處于較高水平，安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的工作任務(wù)仍較重，安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員的數(shù)量和素質(zhì)要求較高。建設(shè)1支安全生產(chǎn)綜合性執(zhí)法隊(duì)伍，可以將大量繁瑣的執(zhí)法任務(wù)從安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的監(jiān)管人員身上分離出來，實(shí)現(xiàn)由行業(yè)領(lǐng)域?qū)I(yè)監(jiān)管人員從事行政許可和監(jiān)督檢查等活動(dòng)、由專業(yè)的行政執(zhí)法人員從事行政處罰和行政強(qiáng)制等活動(dòng)，從而更好解決監(jiān)管執(zhí)法人員的專業(yè)化問題，從而提高安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的總體效率。對(duì)于執(zhí)法隊(duì)伍的力量配置既要考慮國(guó)家對(duì)執(zhí)法人員編制的嚴(yán)格限制，又要考慮安全生產(chǎn)執(zhí)法的實(shí)際需要，合理爭(zhēng)取和使用人員編制資源，重點(diǎn)向基層一線和風(fēng)險(xiǎn)高、任務(wù)重的區(qū)域傾斜。

爭(zhēng)取與執(zhí)法需求相適應(yīng)的人員編制資源。根據(jù)中央發(fā)布的5支綜合執(zhí)法隊(duì)伍改革實(shí)施意見，綜合執(zhí)法隊(duì)伍人員定位為行政執(zhí)法類公務(wù)員，在改革之初需鎖定目前的編制底數(shù)，不同性質(zhì)編制保持現(xiàn)狀，待中央統(tǒng)一明確政策后，逐步加以規(guī)范。由于中央對(duì)行政編制的嚴(yán)格控制，各類執(zhí)法隊(duì)伍人員數(shù)量短期內(nèi)會(huì)基本保持穩(wěn)定。隨著執(zhí)法人員素質(zhì)和執(zhí)法信息化水平的提高，執(zhí)法效率會(huì)有較大提高；此外，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和企業(yè)主體責(zé)任的不斷落實(shí)，安全風(fēng)險(xiǎn)總體水平會(huì)逐步下降，安全生產(chǎn)執(zhí)法的工作量也會(huì)相應(yīng)逐步減少。全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍人員編制保持3～4萬人左右的規(guī)模，平均每個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域約10～15人，應(yīng)可基本滿足綜合安全執(zhí)法要求。

執(zhí)法隊(duì)伍力量配置重點(diǎn)向基層一線傾斜。根據(jù)省級(jí)原則上不設(shè)執(zhí)法隊(duì)伍，設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)原則上只保留1個(gè)執(zhí)法層級(jí)，縣級(jí)采取“局隊(duì)合一”模式的綜合執(zhí)法隊(duì)伍改革基本要求。安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍力量配置基本思路為：省級(jí)應(yīng)急管理部門設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)省級(jí)安全生產(chǎn)執(zhí)法職責(zé)，指導(dǎo)全省執(zhí)法計(jì)劃編制、執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)和執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作；設(shè)區(qū)市應(yīng)急管理部門在整合市區(qū)2級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍的基礎(chǔ)上，組建市級(jí)安全生產(chǎn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍，負(fù)責(zé)對(duì)全市執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)施統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮；縣(市、區(qū))執(zhí)法隊(duì)伍作為市級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍的派出機(jī)構(gòu)，縣應(yīng)急管理局與縣執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行“局隊(duì)合一”體制，履行行政執(zhí)法職責(zé)和加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)的責(zé)任。

在基本統(tǒng)一全國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法體制的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)地方因地制宜，妥善處理不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法邊界問題。對(duì)于已經(jīng)實(shí)行綜合執(zhí)法隊(duì)伍改革并納入該行業(yè)安全生產(chǎn)執(zhí)法職責(zé)的行業(yè)(如交通運(yùn)輸)可保持行業(yè)領(lǐng)域的綜合執(zhí)法，不納入安全生產(chǎn)綜合執(zhí)法。對(duì)于已經(jīng)將安全生產(chǎn)執(zhí)法納入市縣綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的地區(qū)，可根據(jù)實(shí)際情況梳理安全生產(chǎn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍與市縣綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)，原則上風(fēng)險(xiǎn)高、專業(yè)性強(qiáng)的企業(yè)安全生產(chǎn)執(zhí)法應(yīng)由安全生產(chǎn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍負(fù)責(zé)，低風(fēng)險(xiǎn)、專業(yè)性要求不高的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位，如商業(yè)零售、辦公、休閑和餐飲等服務(wù)行業(yè)，可以由市縣綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)執(zhí)法。

4.4 加強(qiáng)地方安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍能力建設(shè)

加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè)，根據(jù)地區(qū)人口數(shù)量、企業(yè)數(shù)量、高危險(xiǎn)行業(yè)情況、經(jīng)濟(jì)規(guī)模等，合理確定市、縣安全生產(chǎn)執(zhí)法人員配備標(biāo)準(zhǔn)。制定安全生產(chǎn)執(zhí)法人員錄用標(biāo)準(zhǔn)，建立健全安全生產(chǎn)執(zhí)法人員入職培訓(xùn)、持證上崗和定期輪訓(xùn)制度；探索建立市縣執(zhí)法人員統(tǒng)一招聘、統(tǒng)一培訓(xùn)、統(tǒng)一管理的制度。規(guī)范執(zhí)法行為，統(tǒng)一建設(shè)并全面應(yīng)用安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法系統(tǒng)，建立完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)體系。

5 結(jié)論

1)安全生產(chǎn)執(zhí)法是各級(jí)負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)部門的法定職責(zé)，設(shè)置安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍開展執(zhí)法工作，是履行法定監(jiān)管職責(zé)、提高執(zhí)法效率的現(xiàn)實(shí)需要。

2)《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》中要求“地方各級(jí)黨委和政府要將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為政府工作部門和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化行政執(zhí)法職能”，該項(xiàng)工作要求尚未落實(shí)到位。在2018年機(jī)構(gòu)改革后，個(gè)別省份已取消原來的省、市、縣安全執(zhí)法隊(duì)伍(總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì))建制，受行政編制的嚴(yán)格限制，安全生產(chǎn)執(zhí)法力量受到較嚴(yán)重的削弱。

3)我國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍改革的大方向應(yīng)該是“大安全綜合”“檢查、處罰和強(qiáng)制執(zhí)行三權(quán)分離”的行政執(zhí)法體制；力量配置上主要以設(shè)區(qū)市為主體組建市級(jí)安全生產(chǎn)綜合執(zhí)法隊(duì)伍、縣級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍作為其派出機(jī)構(gòu)實(shí)行“局隊(duì)合一”體制。

4)改革完善我國(guó)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍體制，應(yīng)進(jìn)一步厘清地方各級(jí)負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)范圍、以及負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)管的機(jī)構(gòu)與安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)邊界；合理配置安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍力量，重點(diǎn)向基層一線和風(fēng)險(xiǎn)高、任務(wù)重的區(qū)域傾斜；同時(shí)要加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)化、規(guī)范化、正規(guī)化建設(shè)。