張軍政

[陜西省水土保持勘測規(guī)劃研究所(陜西省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心)，陜西 西安 710100]

在基礎工程施工過程中，生產建設項目會產生大量的土石方并造成地表裸露，這些是造成人為新增水土流失的主要因素。根據《2017年中國水土保持公報》，2017年全國共完成水土流失治理面積 5.90 萬km2，共審批生產建設項目水土保持方案32 310個，涉及水土流失防治責任范圍(即可能造成的水土流失面積) 1.1萬km2，棄土棄渣量 59.88 億m3，折合74.85億t(土壤干容重取均值1.25 t/m3)。而根據《全國水土保持規(guī)劃(2015—2030年)》，到2020年，全國年均新增水土流失治理面積6.4萬km2，年均減少土壤流失量8億t。由此可見，生產建設項目可能造成的水土流失面積占到全國年均規(guī)劃治理面積的17.19%，占2017年全國水土流失治理面積的18.64%。即使按10%的流失系數預估，2017年生產建設項目可能造成的水土流失量也高達7.49億t，幾乎等于全國實施水土保持規(guī)劃年均減少土壤流失量的目標值?？梢?，生產建設項目水土流失及其危害是制約我國生態(tài)環(huán)境及社會可持續(xù)發(fā)展的主要因素之一[1]。

因此，生產建設項目是造成新增人為水土流失的最關鍵因素，“強化生產建設活動和項目水土保持管理，全面預防水土流失”，是全面做好生產建設項目水土保持工作的重中之重，而只有提高生產建設項目水土保持各個環(huán)節(jié)的工作質量，才能達到“全面預防”之目的。

1 提高各方對生產建設項目水土保持“放管服”改革的認知

《中華人民共和國水土保持法》規(guī)定，可能造成水土流失的生產建設項目必須編制水土保持方案，沒有編制能力的，應委托具備相應技術條件的機構編制，水土保持方案未經水行政主管部門批準的，生產建設項目不得開工建設。生產建設項目單位應對生產建設活動造成的水土流失進行監(jiān)測，并將監(jiān)測情況定期上報當地水行政主管部門。水土保持設施未通過驗收的，生產建設項目不得投產使用。

對生產建設項目單位來說，編制水土保持技術文件，組織開展水土流失監(jiān)測、水土保持監(jiān)理和水土保持設施竣工驗收，是必須履行的法律義務。對于履行法律義務，生產建設項目單位只有從被動變主動，生產建設項目水土保持工作才能取得成效，才不會走過場。

對水行政主管部門來說，行使水土保持方案審批權，對生產建設項目水土保持實施情況進行跟蹤檢查，對水土保持設施竣工驗收加以報備、公示，是法律的授權?！胺殴芊备母锏哪康氖菧p少行政干預，簡化行政審批環(huán)節(jié)，提高工作效率，并非弱化水土保持方案審批和水土保持設施竣工驗收，更不是取消行政審批。在如何對待“放管服”改革問題上，有的地方理解可能有偏差，把本應該由水行政主管部門行使的技術審查權，交由生產建設項目單位自己負責，寄希望于通過加強監(jiān)管，實現對生產建設項目單位的約束，這有悖于“放管服”改革精神，急需加以糾正。

對第三方技術服務機構來說，《中華人民共和國水土保持法》是承擔水土保持技術文件編制，從事水土流失監(jiān)測、監(jiān)理的法律依據。通過提供技術服務，協(xié)助生產建設項目單位更好地履行法律義務，保護好生態(tài)環(huán)境，建設好美好家園。

因此，編報并實施水土保持方案，是全面貫徹執(zhí)行水土保持法律法規(guī)，落實“三同時”制度，防治生產建設項目新增人為水土流失和加快生態(tài)文明建設的重要手段[2]。

2 規(guī)范生產建設項目水土保持事前工作

2.1 加強水土保持技術服務機構招標監(jiān)管

目前，生產建設項目單位在開展水土保持工作之前，通常通過招投標程序確定技術服務機構。理論上通過招投標，可以杜絕腐敗和擇優(yōu)選擇，但實際情況則完全相反。目前有不少設置虛假的招投標程序的情況，即生產建設項目單位事先確定一個中標者，由內定的中標者自己聯(lián)系數家技術服務機構參與投標；更有甚者，投標書由中標者編寫，投標保證金由中標者支付。還有一種是業(yè)界流行的所謂圍標，即數家技術服務機構形成利益同盟，實施圍標，輪流坐莊。無論是生產建設項目單位內定還是投標方圍標，從投標文件上就可以一目了然地判斷出來。

對于這些違犯招標投標法的行為，在生產建設項目和投標單位必須對法律有敬畏之心的基礎上，建議各級水行政主管部門或技術服務機構管理單位，建立技術服務機構數據庫，由生產建設項目單位從數據庫中隨機抽取數家技術服務機構，按照招投標程序，選出符合招標文件要求的第三方技術服務機構。

2.2 加強水土保持技術標準和指標體系修編

生產建設項目水土保持技術標準體系和指標體系作為規(guī)范和指導生產建設項目工作的技術性標準，應該簡單、明了和實用，不能是教科書式的標準體系和指標體系。作為技術標準，要強化項目的約束性規(guī)定，強化調查與勘測、防治措施體系建設、水土流失監(jiān)測、水土流失防治評價，弱化水土流失預測，簡化指標體系。《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)和《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)與修編前相比，加強了水土保持評價、水土保持措施布設及評價結論和典型措施布局等要求[3]，但仍然有進一步修編的必要。

通過強化項目的約束性規(guī)定，確保主體工程選址(線)時避開水土流失重點預防區(qū)和重點治理區(qū)，以及崩塌和滑坡危險區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)等。約束性規(guī)定要符合實際，易落實。如《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)中第3.2.8條第7款要求棄土(石、渣)場地應事先設置攔擋措施。對某些生產型和平原地帶的建設型項目，事先設置攔擋措施是適用的，但對于高速公路、鐵路、管線等線性建設項目，工程主要布設于山區(qū)、丘陵區(qū)，高邊坡和隧道等土石方開挖均發(fā)生在施工期，要事先設置攔擋措施，有可能無法落實，而且先攔后棄也不利于運輸車輛的進出。

通過強化調查與勘測，就是要確保編制的水土保持方案有針對性、可操作性，符合主體工程水土流失特點，避免紙上談兵，以及后續(xù)實施中的大規(guī)模變更。如筆者了解的某項目水土保持方案，棄土場選址顯然不符合《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)中第3.2.6條第2款“選擇荒溝、凹地、支毛溝”的項目約束性規(guī)定。根據水土保持方案提供的棄土場技術特征參數，排水溝洪峰流量大多在50～100 m3/s，大部分梯形排水溝斷面設計為上口寬度7 m、深2 m，邊坡比1∶1。如果布設于原狀土體，排水溝施工導致的地表破壞和棄土，造成的水土流失甚至比主體工程棄土更為嚴重；如果布置于渣體上，一旦基礎處理不到位，后期因不均勻沉降又會造成排水溝損毀，導致大量棄土沖入下游主河道。

強化防治措施體系建設，就是要加強水土保持措施的布設和設計，尤其是要強化臨時措施的設計(如臨時苫蓋、灑水降塵、臨時道路防護等)，臨時措施設計在方案編制工作中往往容易被忽視。無論哪一類防治措施，都應該盡可能做到有針對性、易施工，同時，在確保水土流失防治效果的條件下，降低工程投資。

強化水土流失監(jiān)測，監(jiān)測重點應該放在生產建設項目施工準備期和施工期各施工環(huán)節(jié)。根據監(jiān)測結果，為施工期水土流失防治提供技術指導，試運行期監(jiān)測重點應該是植物措施成活率、工程措施完好率及各項防治措施效果是否實現設計目標。要強化重點監(jiān)測對象，簡化監(jiān)測方法和手段，監(jiān)測方法要簡單實用，不能把流域監(jiān)測手段簡單地移植到生產建設項目水土流失監(jiān)測中來，如《生產建設項目水土保持監(jiān)測與評價標準》(GB/T 51240—2018)中提供的徑流小區(qū)法和控制站法，在高邊坡上布設簡易的徑流小區(qū)是可以的，但徑流小區(qū)的組成和布設若按《水土保持試驗規(guī)程》(SL 419—2007)執(zhí)行顯然不符合生產建設項目實際，控制站的選址和布設按《水土保持監(jiān)測技術規(guī)程》(SL 277—2002)和《水土保持試驗規(guī)程》(SL 419—2007)執(zhí)行就更值得商榷。生產建設項目水土保持監(jiān)測與流域水土保持監(jiān)測相比，大多是短期運行，如果長期使用，運行與維護費用由誰來承擔？如果后期要納入全國和省級水土保持監(jiān)測站點管理，則其建設與運行維護等費用就應該由政府承擔而不能由生產建設項目單位承擔。

弱化水土流失預測，生產建設項目編制水土保持方案，這是法律的強制性規(guī)定，是生產項目建設單位必須履行的法律義務。水土流失預測的目的是根據預測結果給水土流失防治和監(jiān)測提供指導意見，但預測結果本身的準確性就值得商榷，如《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)中第4.5條“土壤流失量的預測方法”，其原地貌和擾動后土壤侵蝕模數的確定差異性比較大。同時，《生產建設項目土壤流失量測算導則》(SL 773—2018)提供的計算方法與《生產建設項目水土保持技術標準》(GB 50433—2018)提供的計算方法又有些脫節(jié)，技術人員應該采用哪個標準進行土壤流失量預測？因此，有時候技術標準之間的不統(tǒng)一讓技術人員感到困惑[2]?！渡a建設項目土壤流失量測算導則》(SL 773—2018)給出的計算方法，大多是國內對美國通用土壤流失量方程(USLE)的修正。而USLE是美國專家于20世紀60年代結合30多年分布于美國各地的8 000多個土壤侵蝕試驗觀測點資料統(tǒng)計分析后提出的一個經驗性模型，該模型需要坡度或坡長、水土保持措施等諸多計算因子。我國從20世紀80年代才引入該模型，根據《全國水土保持監(jiān)測綱要(2006—2015年)》，截至2014年，全國僅建立了738個監(jiān)測點，其中有40個觀測場、654個水蝕監(jiān)測點、31 個風蝕監(jiān)測點、4個重力侵蝕監(jiān)測點、5個混合侵蝕監(jiān)測點、4個凍融侵蝕監(jiān)測點[4]。各項因子的觀測數據歷時太短，《生產建設項目土壤流失量測算導則》(SL 773—2018)給出的計算因子的代表性需要實用驗證。建議有關部門對生產建設項目不同地形、不同防治措施條件下裸露地表的土壤流失量進行深入的室內模擬和現場觀測研究，得出一個土壤流失率參數值，供從業(yè)技術人員參考。

強化水土流失防治評價，通過全面客觀地掌握水土保持措施實施情況、水土流失防治目標達標情況，與方案確定的措施體系和防治目標加以對比，深入分析其不達標的原因，給生產建設項目提出合理的改進建議，發(fā)揮技術文件的指導意義。

簡化指標體系，經過修編的《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)，給出水土流失治理度、土壤流失控制比、渣土防護率、表土保護率、林草植被恢復率、林草覆蓋率等6大指標。按表4.0.2-4一級防護標準(設計水平年)，各指標分別高達93%、80%、92%、90%、95%和22%。理論上，至少除土壤流失控制比和林草覆蓋率外，均應該執(zhí)行100%才對。根據《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)給出的土壤流失控制比定義，容許土壤流失量可以參考《土壤侵蝕分類分級標準》(SL 190—2007)獲取，而治理后每平方公里年均土壤流失量如何計算？實際工作中，由于無法計算此值，大多是根據《生產建設項目水土流失防治標準》(GB/T 50434—2018)的指標值，反推出治理后每平方公里年均土壤流失量，如此計算出來的土壤流失控制比意義并不大。而且，容許土壤流失量的確定需要累積成土速率和土壤侵蝕對土壤生產能力影響等方面的資料[5]，治理后平均土壤流失強度的準確性和施工期流失強度數據可信度也較低[6]。

2.3 加強技術服務機構管理

技術服務機構管理應包括技術服務星級評價、技術從業(yè)人員(包括技術評審專家)技術培訓等。加強技術服務機構星級評價，有利于優(yōu)勝劣汰，提高技術服務機構的責任心，但行業(yè)考核應該與行政管理部門經濟處罰相結合，如此才能起到對技術服務機構的震懾作用?？己酥笜藨ㄒ罁〉盟帘３肿怨こ處熉殬I(yè)資格證人數、技術評審專家打分、生產建設單位反饋、公眾意見、水行政主管部門打分等進行綜合評估，對評估值低于60分的，第一次降級并給予1～2年警示期，第二次直接取消水平評價證書。

加強對從業(yè)人員(技術評審專家)技術培訓，通過培訓增強其責任意識和對標準的研判、執(zhí)行力。技術培訓應該結合實際案例，互動討論式進行，而不是照本宣科。對技術評審專家的培訓，重點應該是提高責任意識和職業(yè)道德水平。對評審專家應實行黑名單制度。

3 加強生產建設項目事中監(jiān)管

3.1 加大水土保持方案落實力度

生產建設項目水土保持方案包括預可行性研究階段、水土保持方案和水土保持初步設計專篇(章)三個階段。實際工作中，生產建設項目大多是在主體工程初步設計階段，即已經是水土保持方案階段，甚至有的主體工程已經進入施工階段，這就要求生產建設項目單位，不僅要落實水土保持方案中布置的各項防治措施，而且在必要情況下還要委托有關技術服務機構編寫水土保持初步設計專篇(章)，符合變更條件的，還應該編寫水土保持措施變更報告書或取土場、棄土場變更水土保持方案補充報告書并報水行政主管部門審批或備案。

各級水行政主管部門要加強對生產建設項目的執(zhí)法檢查力度，對執(zhí)法檢查中發(fā)現的問題，及時責成生產建設項目單位整改，對整改不到位的，加大處罰力度，對造成重大水土流失安全事故的，要敢于發(fā)出停工令。

3.2 充分發(fā)揮水土保持監(jiān)理的專業(yè)化屬性

2003年，水利部在《關于加強大中型開發(fā)建設項目水土保持監(jiān)理工作的通知》(水?！?003〕89號)中規(guī)定，生產建設項目必須開展水土保持監(jiān)理，而且水土保持投資在3 000萬元以上的生產建設項目，承擔水土保持監(jiān)理的機構還應該具有水土保持監(jiān)理資質。監(jiān)理工程師的職責就是“三控兩管一協(xié)調”，即工程進度控制、工程質量控制、工程投資(成本)控制、合同管理、信息管理、全面組織協(xié)調(協(xié)調的范圍分為內部的協(xié)調和外部的協(xié)調)。如何發(fā)揮好水土保持監(jiān)理的專業(yè)化屬性，更好地為生產建設項目水土保持工作提供優(yōu)質的服務，就要合理協(xié)調水土保持專業(yè)監(jiān)理(簡稱“專業(yè)監(jiān)理”)與主體監(jiān)理(簡稱“駐地監(jiān)理”)之間的關系。專業(yè)監(jiān)理既不能越俎代庖，也不能避重就輕。應將專業(yè)監(jiān)理納入主體工程監(jiān)理管理體系內，接受駐地監(jiān)理的管理和領導，通過駐地監(jiān)理或與駐地監(jiān)理會簽后發(fā)出監(jiān)理指令，這樣才能發(fā)揮監(jiān)理指令的權威性。

作為水土保持專業(yè)監(jiān)理，工作重心應該放在工程質量控制和全面組織協(xié)調兩個方面。專業(yè)監(jiān)理工程師依據水土保持方案報告或水土保持措施變更設計報告等設計文件，對防治措施是否達到水土流失防治效果(即工程質量)進行監(jiān)理，并協(xié)調好施工單位和建設單位之間的關系。監(jiān)理方式應以巡查為主，對于關鍵性防治措施，應采用旁站監(jiān)理。工程質量控制和全面組織協(xié)調以外的職責，交由或以駐地監(jiān)理為主進行。

3.3 加強生產建設項目施工期水土流失動態(tài)監(jiān)測

生產建設項目水土流失主要發(fā)生在施工期，因此做好施工期水土流失監(jiān)測，及時發(fā)現水土流失點，給水土流失防治提供技術指導，是生產建設單位落實好水土保持責任的關鍵。監(jiān)測重點要放在棄土場、取土場、大型開挖區(qū)、施工道路和臨時堆土場；監(jiān)測時段要以外營力劇變期為主，即大風季節(jié)、汛期。要如實填寫監(jiān)測記錄表。施工期以監(jiān)測水土流失量和水土流失危害為主，試運行期或生產運行期以監(jiān)測水土保持措施效果(即工程措施質量、完好率、植被成活率)為主。

監(jiān)測點布設要合理，監(jiān)測手段要簡單實用，不能將某些流域監(jiān)測手段簡單地用于生產建設項目水土保持監(jiān)測，既不實用又勞民傷財。

4 提高生產建設項目事后監(jiān)管水平

事后監(jiān)管對象主要是生產建設項目水土保持設施自主驗收，通過發(fā)現自主驗收報備和公示中存在的問題，倒查各方責任，并對過錯方進行追責和處罰。

對生產建設項目單位開展虛假驗收、水土流失防治措施未達目標值、施工中造成重大水土流失安全事故的，追究法律責任，要求限期整改，對同一法人主體旗下的其他在建項目加大水土保持執(zhí)法力度和頻次，后續(xù)新建項目暫停水土保持技術文件審批，并進行經濟處罰。

對水土保持技術文件服務機構，由于市場準入門檻低，技術報告質量良莠不齊是不可避免的，這就要求技術服務管理機構、水行政主管部門加大管理和處罰力度，讓技術服務機構和從業(yè)人員，盡可能做到盡職盡責，提高技術人員職業(yè)道德，對法律存有敬畏之心。對不負責任的技術服務機構，除下調或取消星級水平外，水行政主管部門還應加大經濟處罰力度，如按照技術服務合同額的3～5倍進行處罰等。