李繼忠

(定西市安定區(qū)水土保持局，甘肅 定西 743000)

甘肅省定西市安定區(qū)素有“蘭州門戶、甘肅咽喉”之稱，是古絲綢之路重鎮(zhèn)和今“一帶一路”重要節(jié)點(diǎn)城市，是中華民族黃河文明的重要發(fā)祥地之一，有“天下富庶無(wú)出隴右”之美譽(yù)。但近代以來(lái)，由于自然災(zāi)害頻發(fā)、戰(zhàn)亂紛爭(zhēng)迭起、無(wú)度毀林開(kāi)荒和掠奪式開(kāi)發(fā)等，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境破壞，水土流失嚴(yán)重，多年平均流失泥沙量達(dá)2 058萬(wàn)t，使表層5.6 mm厚的肥土被剝蝕，養(yǎng)分流失，土地貧瘠，生產(chǎn)力水平低下，“無(wú)雨鬧旱災(zāi)，有雨成山洪”，長(zhǎng)期陷入“十年九旱”“苦瘠甲于天下”之困境。

安定區(qū)屬隴中黃土丘陵溝壑蓄水保土區(qū)，境內(nèi)溝壑縱橫，梁峁起伏，支離破碎。系黃河流域祖厲河的發(fā)源地，總面積3 638.7 km2，其中水土流失面積3 306.2 km2，占總面積的91%。全區(qū)有大小溝道2 400余條，溝谷狹長(zhǎng)，下切很深，水土流失嚴(yán)重。截至目前，全區(qū)建成各類淤地壩157座，其中骨干壩85座、中型壩35座、小型淤地壩37座，控制流域總面積496 km2，總庫(kù)容6 800萬(wàn)m3，設(shè)計(jì)淤地面積300 hm2。

1 運(yùn)行管理經(jīng)驗(yàn)

安定區(qū)堅(jiān)持“安全第一、預(yù)防為主”的方針，從組織領(lǐng)導(dǎo)、人員組織、預(yù)案制訂、物資保證、制度建設(shè)等方面落實(shí)防汛責(zé)任，狠抓安全管理，確保各類淤地壩工程充分發(fā)揮作用。

1.1 全面實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制

責(zé)任落實(shí)是淤地壩安全管理的核心。多年來(lái)，安定區(qū)一直將淤地壩安全運(yùn)行管理工作納入政府防汛管理體系，建立健全行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，成立“一把手”為組長(zhǎng)的淤地壩防汛領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)防汛責(zé)任，有力地保障了淤地壩的安全運(yùn)行。每年汛前的5月份，區(qū)政府都要組織召開(kāi)全區(qū)防汛工作會(huì)議，認(rèn)真分析防汛工作面臨的形勢(shì)，全面安排部署全年防汛工作的目標(biāo)和任務(wù)，與防汛成員單位簽訂目標(biāo)管理責(zé)任書，并實(shí)行“一票否決”專項(xiàng)考核機(jī)制。同時(shí)，在明確目標(biāo)責(zé)任的基礎(chǔ)上，按照屬地管理的原則，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還要與轄區(qū)村兩委延伸簽訂淤地壩管理和安全度汛責(zé)任書，細(xì)化量化管理指標(biāo)，明確防汛責(zé)任人、專職管護(hù)人員和管護(hù)職責(zé)，逐壩組建一支拿得出、能管用的防汛搶險(xiǎn)隊(duì)伍。水保部門確定專人配備專用車輛定期不定期地巡回檢查，對(duì)全區(qū)所有骨干壩和中型壩明確了防汛行政責(zé)任人和技術(shù)負(fù)責(zé)人，并通過(guò)新聞媒體進(jìn)行公示，全面接受社會(huì)監(jiān)督。全面落實(shí)安全生產(chǎn)管理制度，實(shí)行汛期24 h值班制度，強(qiáng)化汛情預(yù)警預(yù)報(bào)和災(zāi)情逐級(jí)報(bào)告制。區(qū)財(cái)政每年對(duì)每座骨干壩和中型壩列支300元用于日常管護(hù)和歲修，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過(guò)給管護(hù)人員適當(dāng)補(bǔ)貼及落實(shí)公益服務(wù)崗位扶貧優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)以補(bǔ)促管，保證淤地壩安全運(yùn)行。通過(guò)實(shí)行目標(biāo)、責(zé)任、制度、人員和待遇五落實(shí)，形成了主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓、業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)抓、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社具體抓，一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)的格局，推動(dòng)了淤地壩防汛工作有序有力有效開(kāi)展。

1.2 積極開(kāi)展安全隱患大排查

為確保淤地壩安全運(yùn)行和安全度汛，日常管護(hù)巡查和汛前汛中汛后大檢查是管護(hù)責(zé)任人和主管部門的重要職責(zé)，從人、物、技三方面重點(diǎn)開(kāi)展“九查九看”。一查主體責(zé)任制落實(shí)情況，看領(lǐng)導(dǎo)、人員、隊(duì)伍的責(zé)任狀和承諾書是否落實(shí)，安排部署是否到位；二查庫(kù)區(qū)蓄水位高低，看是否存在超警戒水位運(yùn)行情況；三查臥管開(kāi)放多少，看能否保證安全泄洪能力；四查放水建筑物完好程度，看是否存在損壞、排水不暢情況；五查壩體不安全因素，看是否有裂縫、沖、陷、滲、漏等隱患；六查庫(kù)區(qū)人為活動(dòng)，看是否存在不安全情況；七查預(yù)警預(yù)報(bào)工作，看碑、牌、樁、欄設(shè)置和標(biāo)語(yǔ)告知是否到位；八查物資準(zhǔn)備情況，看有無(wú)充分的防汛物資、設(shè)備保障；九查管護(hù)方式，看有無(wú)日常巡查記錄、臺(tái)賬和應(yīng)急處理措施。圍繞淤地壩責(zé)任制落實(shí)、安全隱患類型、水毀病險(xiǎn)程度、工程運(yùn)行狀況等內(nèi)容，組織技術(shù)人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)淤地壩逐壩進(jìn)行排查認(rèn)定，力求排查率達(dá)到100%。在自查的基礎(chǔ)上，對(duì)發(fā)現(xiàn)的各類問(wèn)題逐項(xiàng)逐條進(jìn)行梳理分類，建立問(wèn)題清單和臺(tái)賬，從責(zé)任劃分、隱患分類、整改方式、制度建立、物資準(zhǔn)備、管護(hù)運(yùn)行等方面細(xì)化具體處理措施，制訂應(yīng)急排險(xiǎn)避險(xiǎn)預(yù)案，為及時(shí)開(kāi)展工程修復(fù)和應(yīng)急處置工作提供第一手資料。

1.3 多方籌資除險(xiǎn)加固保安全

近年來(lái)，安定區(qū)局部發(fā)生短歷時(shí)、頻率高、強(qiáng)降雨的情況明顯增加，成為汛期降雨過(guò)程的主要特征，加之降雨集中在7、8、9月三個(gè)月，防汛形勢(shì)非常嚴(yán)峻。通過(guò)排查發(fā)現(xiàn)，強(qiáng)降雨及凍脹等致使部分淤地壩時(shí)常出現(xiàn)不同程度的壩面水毀，并形成沖溝、滲漏和滑坡，特別是排水臥管堵塞、涵洞斷裂、進(jìn)出水口不暢等，造成淤地壩病險(xiǎn)隱患加重，影響行洪安全和壩體穩(wěn)定。針對(duì)這類問(wèn)題，在逐壩編制應(yīng)急避險(xiǎn)預(yù)案的基礎(chǔ)上，每年都要制訂本轄區(qū)淤地壩總體防汛應(yīng)急預(yù)案，從“防、搶、撤”三個(gè)方面落實(shí)應(yīng)急措施，保證一旦發(fā)生險(xiǎn)情，能夠及時(shí)組織群眾轉(zhuǎn)移，最大程度地減輕災(zāi)害損失。同時(shí)，多方籌資對(duì)工程進(jìn)行歲修大補(bǔ)?！笆濉逼陂g，全區(qū)共實(shí)施除險(xiǎn)加固和應(yīng)急維修工程27座，搶險(xiǎn)維修水毀工程23座?！笆濉币詠?lái)，根據(jù)不安全程度，安定區(qū)有59座淤地壩被水利部和甘肅省水利廳復(fù)核認(rèn)定為病險(xiǎn)淤地壩，并通過(guò)加固壩體，增設(shè)溢洪洞(道)、排水渠等方式逐年開(kāi)展除險(xiǎn)加固。截至目前，按照輕重緩急的原則，已對(duì)23座工程高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量進(jìn)行了除險(xiǎn)加固，緩解了防洪壓力。同時(shí)，區(qū)、鄉(xiāng)、村都成立了淤地壩防汛應(yīng)急排險(xiǎn)避險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，組建了骨干壩防汛應(yīng)急排險(xiǎn)避險(xiǎn)隊(duì)伍85支2 500多人，儲(chǔ)備了大量的塑料編織袋、排水管、抽水機(jī)等必需的搶險(xiǎn)物資，還有群眾自備的鐵銑、架子車、農(nóng)用三輪車等，做到未雨綢繆，防患于未然。

1.4 強(qiáng)化安全意識(shí)教育全覆蓋

深入廣泛地宣傳安全生產(chǎn)法、防洪法、工程建設(shè)安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例等法律法規(guī)，以及中央和省、市、區(qū)各級(jí)政府及水利系統(tǒng)安全生產(chǎn)工作會(huì)議精神和具體要求，將淤地壩安全運(yùn)行管理工作納入日常議事日程，借助會(huì)議、展覽、咨詢、文件、標(biāo)語(yǔ)、新媒體等多種形式，以“安全責(zé)任、重在落實(shí)”為主題，以“安全生產(chǎn)月”等行動(dòng)契機(jī)，大力營(yíng)造全社會(huì)重視、關(guān)心、支持水土保持安全生產(chǎn)工作的輿論氛圍。每年汛前，區(qū)政府都要對(duì)進(jìn)一步做好淤地壩防汛安全工作作出專題安排和部署，區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)和安監(jiān)部門負(fù)責(zé)人經(jīng)常深入基層和工程一線指導(dǎo)工作，強(qiáng)化安全生產(chǎn)主體責(zé)任，大力解決工程安全隱患。水保部門定期或不定期地開(kāi)展安全生產(chǎn)大檢查、大宣傳，并與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合印發(fā)由淤地壩附近村民簽名的防汛安全告知書，在學(xué)校、村莊和工程附近顯要位置張貼、刷寫了安全警示標(biāo)語(yǔ)，設(shè)立警示標(biāo)識(shí)，保證人畜通行安全。通過(guò)開(kāi)展多種方式的安全宣傳教育活動(dòng)，從每一個(gè)細(xì)小環(huán)節(jié)確保淤地壩防汛安全責(zé)任的落實(shí)、安全意識(shí)的樹(shù)立和安全措施的強(qiáng)化，把安全信息傳送到千家萬(wàn)戶，為確保工程安全運(yùn)行和人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全提供了重要支持。

2 安全運(yùn)用短板

2.1 淤地壩管護(hù)責(zé)任體系還不健全

2000年以來(lái)，按照“抓大放小、先行試點(diǎn)”的原則，把部分骨干工程的使用權(quán)拍賣、承包給當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶或村集體，以實(shí)現(xiàn)“以壩養(yǎng)壩，滾動(dòng)發(fā)展”的目的，將產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)和工程管理有機(jī)統(tǒng)一，達(dá)到責(zé)、權(quán)、利的有機(jī)結(jié)合。但由于效益不佳，“有人種地，無(wú)人管壩；收益歸個(gè)人，維修歸水?！钡默F(xiàn)象比較普遍。責(zé)任落實(shí)不力，嚴(yán)重影響了淤地壩的安全運(yùn)行。

2.2 放水建筑物運(yùn)用方式也不規(guī)范

管護(hù)人員對(duì)淤地壩運(yùn)行管理的認(rèn)知不深不透，存在著空庫(kù)運(yùn)行、不攔不蓄就等同于工程安全的誤解，不按照淤地壩“滯洪排清”方式運(yùn)行，而將臥管孔塞全部開(kāi)啟或?qū)⑴P管下部孔塞部分一次性開(kāi)啟，洪水泥沙敞泄，喪失了淤地壩緩洪、攔沙、淤地的功能。一旦突發(fā)洪水，臥管將無(wú)法控制水流，導(dǎo)致涵管帶壓運(yùn)行而嚴(yán)重?fù)p壞，引發(fā)潰壩可能。

2.3 防汛和日常管理養(yǎng)護(hù)資金不足

全區(qū)大多淤地壩建于20世紀(jì)八九十年代，經(jīng)過(guò)多年的運(yùn)行，庫(kù)容減小，排水設(shè)施凍脹破裂，抵御洪水的能力明顯減弱。淤地壩的日常養(yǎng)護(hù)國(guó)家沒(méi)有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，區(qū)財(cái)政雖每年對(duì)每座骨干壩落實(shí)防汛和管護(hù)經(jīng)費(fèi)300元，但管護(hù)報(bào)酬低，管護(hù)人員積極性不高，日常養(yǎng)護(hù)不到位，致使出現(xiàn)上壩道路、壩體沖溝、鼠洞隨處可見(jiàn)，臥管孔塞嚴(yán)重缺失等問(wèn)題。

2.4 病險(xiǎn)老化各類隱患整治不到位

全區(qū)有120多座骨干壩和中小型工程成為不同程度病險(xiǎn)壩。特別是59座下游有村莊、學(xué)校及道路等重要設(shè)施的骨干壩，直接威脅下游人民群眾生命財(cái)產(chǎn)及重要設(shè)施安全，安全隱患更為突出，需多渠道籌措資金高質(zhì)量除險(xiǎn)加固，從根本上消除工程隱患。

2.5 工程建設(shè)與綠色發(fā)展不協(xié)調(diào)

安定區(qū)屬黃土丘陵溝壑區(qū)，具備建設(shè)淤地壩的地質(zhì)、土壤和水文條件。全區(qū)尚有30條小流域內(nèi)可規(guī)劃新建1 700多座淤地壩，有52條流域700 km2區(qū)域內(nèi)的侵蝕溝需要治理和開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀與綠色發(fā)展和農(nóng)村人居環(huán)境整治及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求矛盾突出，防治水土流失的任務(wù)還非常艱巨。

3 管理對(duì)策

安定區(qū)已建成的大部分淤地壩起到了攔泥淤地滯洪的作用，減少了入黃泥沙，保障了生態(tài)安全，同時(shí)與群眾生產(chǎn)生活息息相關(guān)，解決了交通道路及牲畜飲水問(wèn)題，部分工程也發(fā)揮了抗旱灌溉效益。但是，近年來(lái)各類淤地壩出現(xiàn)的老化、病險(xiǎn)、損毀及隱患等問(wèn)題也日益顯現(xiàn)，與人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要不相適應(yīng)，重責(zé)任、補(bǔ)短板、強(qiáng)監(jiān)管的任務(wù)依然繁重。

一是要在健全責(zé)任體系上下功夫。要嚴(yán)格落實(shí)“黨政同責(zé)，一崗雙責(zé)，齊抓共管，失職追責(zé)”的安全責(zé)任體系，明確主體責(zé)任，靠實(shí)黨政防汛責(zé)任人，健全防汛責(zé)任制。同時(shí)，逐壩落實(shí)行政、技術(shù)責(zé)任人和管護(hù)責(zé)任人，從防汛隊(duì)伍、安全措施、技術(shù)措施、物資儲(chǔ)備等方面抓落實(shí)，做到組織、責(zé)任、隊(duì)伍、措施、物資“五到位”。各轄區(qū)要加強(qiáng)聯(lián)合調(diào)度，統(tǒng)一指揮，嚴(yán)防死守，特別是加強(qiáng)重點(diǎn)隱患?jí)魏腿惒‰U(xiǎn)淤地壩的巡查值守和預(yù)警預(yù)報(bào)預(yù)防工作。要與防汛、水文、氣象等相關(guān)部門加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，及時(shí)掌握雨情、汛情信息，制訂可行的處置方案。要完善防汛應(yīng)急預(yù)案，并適時(shí)進(jìn)行應(yīng)急演練。要加強(qiáng)管護(hù)人員責(zé)任意識(shí)和淤地壩運(yùn)行常識(shí)培訓(xùn)，大力提高管護(hù)水平。要落實(shí)淤地壩防汛檢查制度，做到汛前、汛期、汛后全面排查安全隱患，對(duì)各類問(wèn)題分類登記造冊(cè)，建檔立卡，并制定切實(shí)可行的整改措施，明確責(zé)任，限期整改，做到對(duì)各類工程情況、病險(xiǎn)類型、治理措施、責(zé)任劃分“四清楚”。主汛期前完成必要的應(yīng)急除險(xiǎn)、防汛物資儲(chǔ)備和隊(duì)伍組建等工作，做到抓大不放小，落細(xì)落實(shí)，有備無(wú)患。

二是要在拓寬融資渠道上下功夫。資金缺乏是制約淤地壩安全運(yùn)行的最大短板。2011年，中央一號(hào)文件中明確提出，大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金，從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。財(cái)政部也明確要求，農(nóng)田水利建設(shè)資金專項(xiàng)用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，也可以用于上述農(nóng)田水利設(shè)施的日常維護(hù)支出。2014年，甘肅省財(cái)政、發(fā)改、水利、人民銀行共同制定發(fā)布了《甘肅省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》，水土保持補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于水土流失防治，主要用于被損壞水土保持設(shè)施和地貌植被的建設(shè)和恢復(fù)治理。2018年，水利部和財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展水土保持工程建設(shè)以獎(jiǎng)代補(bǔ)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，旨在鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)力量和水土流失區(qū)廣大群眾積極參與水土保持工程建設(shè)，創(chuàng)新水土保持工程建設(shè)管理和投入機(jī)制，充分發(fā)揮財(cái)政資金撬動(dòng)作用，加快推進(jìn)水土流失治理，并促進(jìn)建后管護(hù)機(jī)制實(shí)現(xiàn)改革創(chuàng)新。這一系列政策的出臺(tái)，對(duì)有效解決淤地壩防汛管護(hù)和病險(xiǎn)淤地壩除險(xiǎn)加固資金籌措難的問(wèn)題具有重要的指導(dǎo)意義，操作性很強(qiáng)。各級(jí)政府和部門要用好用活用足國(guó)家和地方投資政策，加大投入和融資力度，最大可能地支持水土流失嚴(yán)重地區(qū)開(kāi)展淤地壩工程建設(shè)與管理，切實(shí)發(fā)揮水土保持在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)造滿足人民群眾美好生活需要的更加適宜的生產(chǎn)條件和優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境。

三是要在創(chuàng)新監(jiān)管手段上下功夫。針對(duì)困擾淤地壩工程管理和安全運(yùn)用存在的工程質(zhì)量監(jiān)管難、工程隱患除險(xiǎn)難、安全責(zé)任落實(shí)難、綜合效益發(fā)揮難等問(wèn)題，著眼于補(bǔ)短板，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，善于把“發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，認(rèn)定問(wèn)題，追究問(wèn)責(zé)”各環(huán)節(jié)的“最嚴(yán)格”要求落到實(shí)處。要處理好淤地壩建設(shè)管理與安全運(yùn)行的關(guān)系，抓好工程質(zhì)量安全監(jiān)管，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，嚴(yán)格落實(shí)“三同時(shí)”制度，是防止安全事故、降低安全風(fēng)險(xiǎn)的重要“法寶”，真正做到“建設(shè)單位負(fù)責(zé)，監(jiān)理單位控制，施工單位保證，政府監(jiān)督相結(jié)合”。要處理好工程安全運(yùn)用和效益發(fā)揮的關(guān)系，創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制，采取有效方式，充分運(yùn)用監(jiān)測(cè)監(jiān)控、預(yù)警預(yù)報(bào)、開(kāi)發(fā)利用等手段，防、治、管、用綜合施策，提升淤地壩“以壩養(yǎng)壩”的能力，保證淤地壩安全規(guī)范高效運(yùn)行。特別要積極探索新形勢(shì)下淤地壩工程產(chǎn)權(quán)制度改革，按照“誰(shuí)管護(hù)、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益”的原則，采取承包、租賃、股份合作等方式，將淤地壩經(jīng)營(yíng)權(quán)和管護(hù)運(yùn)行責(zé)任移交給有經(jīng)營(yíng)能力的公司或個(gè)人，搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展休閑產(chǎn)業(yè)，拓寬淤地壩運(yùn)行管護(hù)的路子，有效解決管護(hù)人員的報(bào)酬和管護(hù)維修經(jīng)費(fèi)，使管護(hù)責(zé)任真正落到實(shí)處。逐步建立起適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律、責(zé)權(quán)利相對(duì)統(tǒng)一的淤地壩監(jiān)管新機(jī)制，使淤地壩運(yùn)行管理步入良性發(fā)展軌道。