胡瑜鍇

（華東政法大學(xué) 法律學(xué)院，上海 200050）

唐代是古代中國最為輝煌的朝代，諸多制度在此時(shí)形成，而鄉(xiāng)村治理制度也在此時(shí)產(chǎn)生了重大變革。

唐中葉開始的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型是漸進(jìn)式的，鄉(xiāng)村與國家的互動(dòng)和博弈是其中重要的主線之一，二者之間沖突與碰撞導(dǎo)致了唐代鄉(xiāng)村治理模式的重大變化。如何吸收唐代鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)，從而實(shí)現(xiàn)當(dāng)代基層社會(huì)有序穩(wěn)定地運(yùn)行，這正是本文重點(diǎn)。

一、鄉(xiāng)官制的構(gòu)成

唐初鄉(xiāng)官制是以均田制為基礎(chǔ)而設(shè)立，里正亦以其為依托，故鄉(xiāng)官制與均田制乃是榮辱與共的關(guān)系，實(shí)際運(yùn)行時(shí)亦呈現(xiàn)大體一致的走向。

唐代“鄉(xiāng)”制的改革，里正成了實(shí)際掌權(quán)人。統(tǒng)治者一方面提高其政治地位，另一方面在經(jīng)濟(jì)上予以厚待，里正成為唐代基層管理人員而備受歡迎?！缎绿茣ち袀鞯谌摺份d：“每一員闕，擬者十人?！盵1,p4166]這既是大一統(tǒng)社會(huì)對鄉(xiāng)村基層管理的需要，也是政治、經(jīng)濟(jì)上的優(yōu)勢地位所致。

當(dāng)時(shí)的里正需要依律典的相關(guān)規(guī)定履行職責(zé)，否則就會(huì)被處以刑罰：“諸里正，依令授人田，課農(nóng)桑。若應(yīng)受而不授，應(yīng)還而不收，應(yīng)課而不課，如此事類違法者，失一事，笞四十?！盵2,p251]

由上可見，鄉(xiāng)官制的核心在于里正。但是唐代中期以來，由于土地兼并問題逐漸凸顯，導(dǎo)致均田制下的小農(nóng)階層解體，從而出現(xiàn)了大量流民，從根本上打破了唐初設(shè)立的鄉(xiāng)村管理體制。里正的原有權(quán)威與管理職能日漸衰微，此種變化昭示了鄉(xiāng)官制漸趨衰微。究其根源，便在于均田制的衰敗，原先流暢運(yùn)行的治理體系在此環(huán)節(jié)上出現(xiàn)問題，導(dǎo)致土地還授機(jī)制受到了極大沖擊，且狀況不斷惡化，而這又進(jìn)一步促使里正的弱化。實(shí)際上，里正僅是國家掌控鄉(xiāng)村的工具罷了，其本身并無可能超越其所在階層的局限，但從里正的衰落，也能看出唐中期以后中央政府權(quán)力的流失與王朝的衰落。

（一）鄉(xiāng)里制及里正

“鄉(xiāng)”最早出現(xiàn)于周代，當(dāng)時(shí)稱之為“鄉(xiāng)遂制”；春秋時(shí)期，奠定了鄉(xiāng)里制的基調(diào)，此時(shí)“鄉(xiāng)”下沉為基層行政單位；秦漢時(shí)期推行鄉(xiāng)里制，奠定了“鄉(xiāng)”的地位，成了后世沿襲的基層組織；漢代，“鄉(xiāng)”乃基層權(quán)力之中心，全面管理所在區(qū)域的各種事務(wù)，具有強(qiáng)大的影響力。

兩晉仍采鄉(xiāng)制，至北魏拓跋氏當(dāng)政，創(chuàng)立三長制，鄉(xiāng)制被廢止。隋至唐初期，重新設(shè)立鄉(xiāng)制，然其并未對鄉(xiāng)村治理起到積極作用，導(dǎo)致鄉(xiāng)級行政人員終被廢止。鄉(xiāng)正廢止后，其具體職掌由里正接管，這也是唐代鄉(xiāng)村的一個(gè)重要特色。

唐代鄉(xiāng)級行政建制則是政權(quán)組織結(jié)構(gòu)中重要的一環(huán)，亦是行政區(qū)劃和賦稅征納的基本單位，承擔(dān)具體事務(wù)的組織、監(jiān)管、實(shí)施等職能。另外，皇帝大赦天下、授予封號時(shí)，鄉(xiāng)也是一級封授單位。

而“里”則是一種較為古老的組織，出現(xiàn)早于“鄉(xiāng)”。東周出現(xiàn)了鄉(xiāng)里并稱的趨勢，這一時(shí)期管仲所創(chuàng)的鄉(xiāng)里制較為成熟；秦漢時(shí)期則進(jìn)一步簡化，“里”成為最低一級的行政單位；唐代規(guī)定則較為合理：“諸戶以百戶為里，五里為鄉(xiāng)，四家為鄰，五家為保?！盵3,p63]

在唐代鄉(xiāng)村建制中，鄉(xiāng)是基層行政中心，其實(shí)際執(zhí)掌人員是里正，凡是縣府所下命令，均由里正承接，負(fù)責(zé)執(zhí)行。而在“村”制度確立后，里正直接處理村務(wù)，形成里正為主、村正為輔的格局。

里正設(shè)置歷史悠久，戰(zhàn)國時(shí)一里之長“掌按比戶口，課植農(nóng)桑，檢查非違，催驅(qū)賦役”[3,p195]。

其一，按比戶口?！短坡墒枳h·戶婚律》載：“里正之任，掌按比戶口，收手實(shí)，造籍書。”[2,p251]也就是對人口戶籍的管理。

其二，課植農(nóng)桑。側(cè)重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織督導(dǎo)，及各項(xiàng)相關(guān)制度的執(zhí)行核查。若遇上災(zāi)害，里正則應(yīng)當(dāng)按實(shí)上報(bào)，否則將會(huì)受到懲罰，“應(yīng)言而不言及妄言考，杖七十。覆檢不以實(shí)者，與同罪。若致枉有所征免，贓重者，坐贓論?！盵2,p252]

其三，檢查非違。里正要對轄區(qū)內(nèi)的違法行為進(jìn)行糾察、上報(bào)；對于外來人口，必須及時(shí)核查上報(bào)；對于從其它地方逃亡來的浮浪者，唐律嚴(yán)令禁止予以收容。此外，里正還需要協(xié)助軍方檢查軍人違法狀況。

其四，催驅(qū)賦役。即征收稅賦，驅(qū)使勞役。

唐初政府廢棄鄉(xiāng)正而提升諸里正職權(quán)，由其共掌鄉(xiāng)務(wù)，既達(dá)到分權(quán)的目的，也可使諸里正相互制衡；唐代中期里正勢力漸大，政府為保證中央權(quán)力，設(shè)置村正分權(quán)，從而削弱里正。這也是里正衰落的一個(gè)原因。里正的衰落也反映了直接依靠政府權(quán)力進(jìn)行治理仍有較大缺陷，故而其后轉(zhuǎn)變?yōu)橐宰灾螢橹鞯膽粢壑啤?/p>

（二）村制及村正

隋朝在繼承前朝鄉(xiāng)里制基礎(chǔ)上并加之改造，村落發(fā)展基本成熟，《隋書·食貨志》載：“制人五家為保，保有長。保五為閭，閭四為族，皆有正。畿外置里正，比閭正，黨長比族正，以相檢察焉。”[4,p680]

“村”正式成為國家行政的一環(huán)是在唐代，“百戶為里，五里為鄉(xiāng)。四家為鄰，五家為保。在邑居者為坊，在田野者為村。村坊鄰里，遞相督察”[5,p2089]。

“村”制度大致創(chuàng)設(shè)于武德年間，其行政首腦稱為“村正”。谷更有認(rèn)為，“村正”設(shè)立于廢除鄉(xiāng)長、佐以后[6,p7]。

開元時(shí)期，國家制度建設(shè)已較為成熟，承唐初之設(shè)計(jì)，唐政府于基層組織的規(guī)制已大致定型。與秦漢不同的是，“里”的地位提升，而“村”“坊”則取代“里”成為基本行政單位。隨著村落普遍化，原先行政設(shè)置已不能實(shí)現(xiàn)有效管理，故唐政府順勢應(yīng)變，正式確立“村”制度，“村”成為國家基本治理單位。

里正工作的履行需要直面“村”。政令榜示于“村”，便可直接迅速地布告廣大村民。而具體執(zhí)行中，里正需要直接與村民接觸，故為履行職責(zé)，里正必須頻繁活躍于村落，方能及時(shí)掌握和應(yīng)對各種情況。

里正是鄉(xiāng)村事務(wù)主導(dǎo)者，村正則為助手。村正職能為“督察奸非，并免其課役”[3,p63]。其主要負(fù)責(zé)村內(nèi)治安，同時(shí)也負(fù)責(zé)思想教育工作，包括防盜捕賊、處理突發(fā)事件、核查上報(bào)外來人口、禁止邪教等。相較里正，村正于村情更為熟悉，故政府賦予其職責(zé)亦在情理中。實(shí)際上，保持鄉(xiāng)村穩(wěn)定從而汲取鄉(xiāng)村資源，乃一切鄉(xiāng)村管理方略之根本出發(fā)點(diǎn)，村正之設(shè)立及其職責(zé)，即國家加強(qiáng)對“村”控制的方略之一。

因此，無論里正之調(diào)整，還是村正之配置，均是政府為有效掌控“村”刻意而為的措施。唐代“村”的強(qiáng)化是統(tǒng)治者加強(qiáng)基層控制的必然結(jié)果，而鄉(xiāng)村中里正、村正的設(shè)置規(guī)范則成為這一事件的重要?dú)v史表征。

而其設(shè)立之考慮便在于如何管理的問題，故有無村正乃是否為行政村的標(biāo)準(zhǔn)。

由于村正熟悉村情，故為鄉(xiāng)村的主要掌權(quán)者，對于村內(nèi)的管理問題應(yīng)當(dāng)及時(shí)上報(bào)，否則將承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，其職責(zé)包括對外來人口的稽查和鄉(xiāng)里糾紛的司法。此外，對于縣政府臨時(shí)詔令，村正也必須遵守執(zhí)行。

但隨著村務(wù)逐漸繁雜，村正也逐漸突破了原先職能的限制，政府賦予其更多的職責(zé)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織管理，征納賦役也是其一?！锻蹊笾驹娦Ｗⅰへ毟F田舍郎》載：“里正追庸調(diào)，村頭共相催，幞頭巾子露，衫破肚皮開。體上無裈袴，足下復(fù)無鞋。丑婦來惡罵，啾唧搦頭灰。里正被腳蹴，村頭披拳搓。驅(qū)將見明府，打脊趁回來。租調(diào)無處出，還須里正賠。”[7,p651]由此文可知，村正與里正共同行使稅收的職責(zé)。

村正與里正同是唐代鄉(xiāng)村的掌權(quán)人，故《唐律》中于二者的職責(zé)規(guī)定，也大致相同，但就其本身特性而言，仍有著較大區(qū)別：

其一，行政職能。里正乃事實(shí)上的鄉(xiāng)官，故其職能包括所有鄉(xiāng)村之事，而村正職責(zé)雖不限于治安管理方面，但范圍仍在一村內(nèi)。

其二，選任條件。里正選任條件明顯高于村正。而實(shí)際選任中，里正均出身白丁以上，但村正多為中男，從而與唐制標(biāo)準(zhǔn)保持一致。

其三，任職待遇。按唐制，里正可免除課役，即租、庸、調(diào)、地稅等；村正免除的則是雜徭，其多于本州縣服役，如水利設(shè)施修建。

由此可知，里正、村正雖同為鄉(xiāng)官，但在職能權(quán)限、選任標(biāo)準(zhǔn)、任職待遇上，村正地位都明顯低于里正，故在處理鄉(xiāng)村事務(wù)時(shí)，里正為主、村正為輔的格局也是合理的。

二、戶役制的萌生

唐代中期，逃戶數(shù)量巨大，“安史之亂”引爆了積累頗深的社會(huì)矛盾，導(dǎo)致唐王朝的衰敗。平叛之后，鄉(xiāng)村社會(huì)貧富分化逐漸定型，富戶階層開始崛起，基層力量增強(qiáng)，農(nóng)戶則成為雇農(nóng)或佃農(nóng)，均田制名存實(shí)亡，唐代政府因之陷入財(cái)政危機(jī)。

在此背景下，兩稅法被提出，“惟以資產(chǎn)為宗，不以丁身為本”[8,p7556]。資產(chǎn)代替了原先的人丁，成為繳納稅賦的標(biāo)準(zhǔn)。納稅者按照田畝資產(chǎn)征稅，改變了以往稅賦不均的現(xiàn)象。兩稅法的實(shí)行，宣告了均田制的廢止，也反映了統(tǒng)治者對鄉(xiāng)村現(xiàn)有資源分配格局的認(rèn)同。于是，兩稅制取代了均田制，而以財(cái)富多寡為征收標(biāo)準(zhǔn)，說明富戶階層是其主要收入來源。

里正在面對實(shí)力強(qiáng)大的富戶時(shí)，由于其實(shí)力不足而無法取得稅款，常常需要其代墊，里正之衰敗一至于斯。故而，唐政府轉(zhuǎn)而同富戶進(jìn)行合作，努力將其納入國家利益中來。富戶階層從而掌握了稅賦收繳、戶口監(jiān)控、司法訴訟等權(quán)力。至此，戶役制取代鄉(xiāng)官制，成為基層社會(huì)治理的主要制度。

（一）富戶階層的興起

唐代中期以后，“富民”的實(shí)力逐漸增強(qiáng)。但縱然商人擁有了大量的財(cái)富，他們?nèi)匀粚⑼恋刈鳛樽钪匾馁Y產(chǎn)，大量的資本投入土地，故而大量的鄉(xiāng)村富民階層興起，成為基層社會(huì)強(qiáng)大的力量。

在資本大量投入土地的背景下，原先均田制下的小農(nóng)階層受到巨大沖擊而逐漸瓦解，一部分成了富戶，但更多的淪為了佃戶、貧農(nóng)。富戶階層的概念在玄宗時(shí)期也逐漸明晰，“天下戶等第未平，升降須實(shí)。比來富商大賈，多與官吏往還，遞相憑囑，求居下等。自今以后，不得更然。如有囑請者，所由牧宰錄名封進(jìn)，朕當(dāng)處分。京都委御史，外州委本道，如有隱蔽不言，隨事彈奏”[9,p385]。

富戶成為相對于官吏、豪強(qiáng)的另一股地方勢力，其崛起也引起了統(tǒng)治者的關(guān)注和重視，故而在鄉(xiāng)官制衰落的背景下，以富戶輪差為基礎(chǔ)的戶役制被提出：“宣宗大中九年，詔以州縣差役不均，自今每縣據(jù)人貧富及役輕重作差科簿，送刺史檢署訖，煉於令廳，每有役事，委令據(jù)簿輪差。”[10,p127]

富戶階層興起的原因也是多方面的。其一，均田制本身所具有的不公平性，《通典·食貨典》載：“丁男給永業(yè)田二十畝，口分田八十畝，……其永業(yè)田，親王百頃，職事官正一品六十頃，……其散官五品以上同職事給，兼有官爵及勛俱應(yīng)給者，唯從多，不并給。”[3,p29]田地不僅因種類而有所區(qū)別，重點(diǎn)在于官員豪強(qiáng)所具有的特權(quán)，這埋下了均田制崩潰的種子。到了玄宗時(shí)期，唐初均田制下的小農(nóng)階層瓦解，少數(shù)農(nóng)戶成為富戶階層，成為鄉(xiāng)村力量的主要組成部分。此外，權(quán)貴工商以其財(cái)富和權(quán)力，掌握了大量鄉(xiāng)村土地資源，亦為富戶階層。其二，魏晉南北朝以來的士族勢力由于隋唐科舉制的興起而逐漸沒落，大量寒門新貴崛起，成為新的鄉(xiāng)村力量。許多官吏退休后，大多選擇在鄉(xiāng)村置辦田產(chǎn)，從而形成詩書耕讀傳家的傳統(tǒng)，良好的鄉(xiāng)村—城市互哺循環(huán)漸漸成形。而那些入仕失敗的讀書人，往往也選擇在鄉(xiāng)村教書育才，使得鄉(xiāng)村無論是在經(jīng)濟(jì)上還是教育上都能夠自給自足，不斷涌現(xiàn)優(yōu)秀人才。其三，唐代商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民也不可避免地卷入其中，在優(yōu)勝劣汰的規(guī)則下，少數(shù)富戶脫穎而出，成為鄉(xiāng)村資源事實(shí)上的掌控者。

總而言之，在社會(huì)階層流動(dòng)活化的情況下，富戶階層的興起是合乎發(fā)展的，這也昭示鄉(xiāng)村自我治理的強(qiáng)大能力。

（二）鄉(xiāng)村資源的重組

唐初均田制的制定，產(chǎn)生了大量的鄉(xiāng)村小農(nóng)階層，但隨著土地兼并和中央實(shí)力減弱，富戶階層漸漸取代了小農(nóng)階層，成為鄉(xiāng)村社會(huì)的主要力量，貧富差距一步步擴(kuò)大。玄宗朝為限制土地兼并，多次下詔。

通過政治的力量來干預(yù)土地買賣，從而保證鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定，但效果卻并不盡如人意，甚至有愈演愈烈的趨勢：“有幼未成丁而承襲世資家累千金者，乃薄賦之；又有年齒已壯而身居窮約家無置錐者，乃厚賦之?！盵10,p48]

可以發(fā)現(xiàn)，貧者愈貧而富者愈富導(dǎo)致了小農(nóng)階層的生活無以為繼，惡性循環(huán)之下土地都被富戶所把持，國家和底層民眾都遭到了巨大創(chuàng)傷。

富戶階層的興起正是在這種剝削體系下發(fā)生的，而唐代統(tǒng)治者為了抑制富戶，也出臺(tái)了相應(yīng)政策：“伏見市井用錢，不勝濫惡，……至于商賈積滯，富豪藏鏹，兼并之人，歲增儲(chǔ)蓄；貧素之士，日有空虛。公錢未益于時(shí)須，禁法不當(dāng)于世要。其惡錢臣望官為博取，納鑄錢州，京城并以好錢為用?！盵9,p2828]

政府把劣質(zhì)錢幣的流通歸咎于富戶階層，并意圖借此打壓富戶，從而取得充足的稅賦。但效果并不明顯，僅僅在名聲上抹黑了富戶階層，而鄉(xiāng)村資源仍舊掌握在富戶手中，故而統(tǒng)治者也不得不依靠富戶進(jìn)行鄉(xiāng)村治理，戶役制應(yīng)運(yùn)而生，基層社會(huì)也由國家直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村自治的模式。

（三）鄉(xiāng)村治理方式的變革

唐初，統(tǒng)治者就開始表現(xiàn)出對富戶的重視，“民男二十、女十五以上無夫家者，州縣以禮聘娶；貧不能自行者，鄉(xiāng)里富人及親戚資送之；鰥夫六十、寡婦五十、婦人有子若守節(jié)者勿強(qiáng)?！盵5,p32]通過政策強(qiáng)制富戶幫助貧困人群，從長遠(yuǎn)來看有助于富戶對當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的掌控，但也有利于鄉(xiāng)村基層的穩(wěn)定。

到了玄宗時(shí)期，隨著富戶階層興起，政府也逐漸嘗試給富戶攤派事務(wù)，并且兵役也多由富戶承擔(dān)：“請于江淮轉(zhuǎn)運(yùn)租米，取州縣義倉粟，轉(zhuǎn)市輕貨，差富戶押船。若遲留損壞，皆征船戶?！盵5,p2086]稅、役都由富戶負(fù)責(zé)，看似加大了富戶的壓力，但另一方面也將權(quán)力交到了富戶的手中。

“安史之亂”爆發(fā)后，唐代對鄉(xiāng)村的控制力大大減弱，形成一個(gè)權(quán)力的真空斷層，富戶階層趁機(jī)掌握了大量的鄉(xiāng)村資源。而政府為了迅速平叛，增加了南方小農(nóng)階層的稅收，從而進(jìn)一步瓦解了均田制，也使得其財(cái)政徹底陷入癱瘓狀態(tài)，而鄉(xiāng)村社會(huì)則徹底被富戶階層所掌握。

面對困境，政府開始了全新的財(cái)稅政策即兩稅制，有效改變了賦役不公的狀況，大大減輕了貧農(nóng)的負(fù)擔(dān)，保證了鄉(xiāng)村社會(huì)的穩(wěn)定。故而，兩稅法取代了均田制，成為國家稅收的主要制度。此后唐代統(tǒng)治者亦多次下令，重申兩稅制：“天下除兩稅外，不得妄有科配，其擅加雜榷率，一切宜停，令御史臺(tái)嚴(yán)加察訪者。”[8,p8056]通過禁止人口買賣、叫?？辆桦s稅、打擊宗教勢力等手段，政府有效地維護(hù)了鄉(xiāng)村基層的秩序。

而在兩稅制的背景下，富戶成了賦稅的主要承擔(dān)者，這既解決了鄉(xiāng)官制下里正沒有足夠能力收取賦稅的缺陷，也有效保證了貧農(nóng)的基本生存，故而富戶階層最終成了政府在鄉(xiāng)村的代理人。

至此，鄉(xiāng)官制被廢除，富戶輪差的戶役制興起，唐代鄉(xiāng)村治理模式轉(zhuǎn)型基本完成。而由此可以看出，完全的基層自治是不可取的，國家應(yīng)當(dāng)運(yùn)用法律和道德兩種手段來防止基層力量過于膨脹，在法律的框架下賦予基層社會(huì)一定的自治權(quán)利，從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

三、結(jié)語

一切的歷史都是整體的歷史。唐代鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從鄉(xiāng)官制到戶役制的轉(zhuǎn)變，既是經(jīng)濟(jì)、政治、文化等各種因素所導(dǎo)致的，同時(shí)此項(xiàng)轉(zhuǎn)變也反過來影響了社會(huì)，形成了互為因果的關(guān)系。而總的趨勢，就是國家權(quán)力從中央走向了地方，這一方面加強(qiáng)了地方自治的活力，但另一方面也加劇了鄉(xiāng)村社會(huì)貧富兩極分化的趨勢，唐王朝無法解決也沒有可能解決這一問題，從而走向滅亡。

在當(dāng)前基層社會(huì)中，雖然不存在嚴(yán)重的貧富分化現(xiàn)象，但如何治理仍舊需要從唐代的制度變化中吸取經(jīng)驗(yàn)，一方面要警惕國家對基層干預(yù)太多導(dǎo)致的僵化，另一方面也要防止基層尾大不掉、侵犯民眾權(quán)利現(xiàn)象的出現(xiàn)。

首先是要充分發(fā)揮基層能動(dòng)作用，形成基層自治，一方面可以通過居（村）委會(huì)調(diào)解的方式將一些矛盾化解，另一方面需要加強(qiáng)鄰里作用，從而實(shí)現(xiàn)守望互助；其次，應(yīng)當(dāng)以法律為基準(zhǔn)，在保障公民權(quán)利的前提下實(shí)現(xiàn)基層自治，避免“土皇帝”的出現(xiàn)，既可保證公民權(quán)益，也能維護(hù)國家力量；再次是大力宣傳社會(huì)主義新道德，避免傳統(tǒng)糟粕思想和西方腐朽文化的侵蝕。最終，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)自治、法治、德治的融合治理，形成以德治為標(biāo)桿、法治為根本、自治為動(dòng)力的全新治理格局。