人口老齡化是經(jīng)濟社會發(fā)展進步的產(chǎn)物，是不可逆轉(zhuǎn)的客觀發(fā)展趨勢，是國際社會共同面臨的重大課題，是改變世界發(fā)展格局的基礎(chǔ)性力量，是貫穿我國21世紀的基本國情，是影響我國“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的重大因素。改革開放40年來，為適應經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的新形勢，解決城鎮(zhèn)化、老齡化、家庭結(jié)構(gòu)小型化等帶來的一系列養(yǎng)老問題，我國加快推進老年人福利保障體系建設，制度結(jié)構(gòu)日趨完備，財政投入不斷增加，公共服務保障日臻規(guī)范，在維護保障老年群體權(quán)益方面發(fā)揮著重要作用。

一、發(fā)展歷程

伴隨著國家的改革進程，老年人福利保障體系發(fā)生了深刻變化，經(jīng)歷了從補缺型逐步走向適度普惠型，從小福利走向底線公平的大福利，從照顧弱者到普惠全民的可持續(xù)發(fā)展型福利的發(fā)展歷程，大致可以分為三個階段。

（一）1978年至1993年：以城市福利院和農(nóng)村敬老院為主要形式的老年人福利服務發(fā)展階段。改革開放前，我國沿襲著長期以來以計劃經(jīng)濟、單位制為主要特征的經(jīng)濟社會體制，老年人的照料主要由家庭和單位承擔，政府著力解決的是城市“三無”農(nóng)村“五?！钡忍厥饫щy老年人的基本生活保障問題，主要是通過興辦城市福利院和農(nóng)村敬老院提供集中供養(yǎng)服務。1979年，城市福利院開展孤老職工的自費收養(yǎng)工作，使城市老年人社會福利服務對象第一次沖破了“三無”對象的局限。1984年11月，民政部在福建漳州召開全國城市社會福利事業(yè)單位整頓經(jīng)驗交流會議，首次提出“社會福利社會辦”的指導思想，支持城市社會福利院和農(nóng)村敬老院向社會老年人開放。1992年，鄧小平在南巡期間談到人口老齡化的問題，指出中國解決老齡化問題不能走歐洲福利國家的路子，還是要走中國的以家庭養(yǎng)老為主的路子。在這個階段，養(yǎng)老服務概念尚未出現(xiàn)，各級政府文件大部分以老年人福利服務定義老年人服務。

（二）1993年至2012年：以生活照顧和護理服務為主要形式、狹義的養(yǎng)老服務發(fā)展階段。在改革開放和市場經(jīng)濟不斷深化的推動下，“單位人”逐步變?yōu)椤吧鐣恕?，我國單位辦福利體制逐步變?yōu)樯鐣諜C制，城市老年人居家社區(qū)服務隨之出現(xiàn)。1993年《民政部 國家計委等部門關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務業(yè)的意見》（民福發(fā)〔1993〕11號）第一次提出“養(yǎng)老服務”概念。該文件將養(yǎng)老服務項目納入社區(qū)服務業(yè)范疇，確立了“85%以上街道興辦一所社區(qū)服務中心，一所老年公寓（托老所）、一所殘疾人收托所和一所以上托幼機構(gòu)”的發(fā)展目標。在這個時期，發(fā)展養(yǎng)老服務、養(yǎng)老服務業(yè)被提出并納入政府議事日程。因為養(yǎng)老服務發(fā)展不成熟及語言習慣，養(yǎng)老服務與老年人福利服務概念在這個時期并存使用。但總的看來，這個時期無論是老年人福利服務還是養(yǎng)老服務，都主要是指為老年人提供的生活照顧和護理服務，即狹義的養(yǎng)老服務概念。民政部先后下發(fā)了《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部等部門關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化意見的通知》《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》等一系列規(guī)章、標準，推動著傳統(tǒng)的老年人社會福利服務向養(yǎng)老服務轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老機構(gòu)作為社會福利機構(gòu)的一類，依據(jù)《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》，開始建立行政審批準入制度。2000年4月民政部在廣東召開全國社會福利社會化工作會議，2000年8月國務院在北京召開全國老齡工作會議，分別明確了相關(guān)工作今后的發(fā)展戰(zhàn)略、目標任務和政策措施。2002年，黨的十六大報告做出了我國“老齡人口比重上升”的判斷，重視人口老齡化對全面建設小康社會的重大影響。2003年，政府工作報告提出要做好老齡人口工作。2005年，民政部啟動了全國養(yǎng)老服務社會化示范活動，促進了社會福利由補缺型向適度普惠型轉(zhuǎn)變。2005年《國務院關(guān)于發(fā)布實施〈促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整暫行規(guī)定〉的決定》（國發(fā)〔2005〕40號），首次將養(yǎng)老服務視為服務業(yè)的一部分。2006年《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第一次將“養(yǎng)老服務”納入國家發(fā)展綱要。2006年《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委辦公室和發(fā)展改革委等部門關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)意見的通知》（國辦發(fā)〔2006〕6號），第一次界定“養(yǎng)老服務業(yè)”內(nèi)涵外延：“養(yǎng)老服務業(yè)是為老年人提供生活照顧和護理服務，滿足老年人特殊生活需求的服務行業(yè)”；并提出加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的六項重點工作：進一步發(fā)展老年社會福利事業(yè)、大力發(fā)展社會養(yǎng)老服務機構(gòu)、鼓勵發(fā)展居家老人服務業(yè)務、支持發(fā)展老年護理、臨終關(guān)懷服務業(yè)務、促進老年用品市場開發(fā)、加強教育培訓，提高養(yǎng)老服務人員素質(zhì)。2006年第二次全國老齡工作會議提出，建立“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的中國特色養(yǎng)老服務體系，2008年全國民政工作會議修改為“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充”的社會養(yǎng)老服務體系，第一次形成養(yǎng)老服務體系的完整表述。2008年全國老齡委辦公室、民政部等10部門《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務工作的意見》（全國老齡辦發(fā)〔2008〕4號）第一次就居家養(yǎng)老服務工作做出專門部署。2011年《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）的通知》（國辦發(fā)〔2011〕60號）第一次出臺養(yǎng)老服務業(yè)全國性專項規(guī)劃，對建立社會養(yǎng)老服務體系第一次進行了全面部署。2012年12月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂《老年人權(quán)益保障法》（以下簡稱《老年人權(quán)益保障法》），第一次在國家法律層面規(guī)定“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務體系”。

（三）2013年至今：涵蓋老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等多領(lǐng)域、綜合性、廣義的養(yǎng)老服務發(fā)展階段。黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央高度重視養(yǎng)老服務工作，養(yǎng)老服務的產(chǎn)業(yè)屬性更加突出，成為涵蓋范圍廣泛的新業(yè)態(tài)，養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展速度明顯加快，發(fā)展模式不斷創(chuàng)新。2013年《老年人權(quán)益保障法》修訂，將“社會服務”單獨立章，養(yǎng)老服務第一次納入國家法律。民政部2013年出臺《養(yǎng)老機構(gòu)設立許可辦法》（民政部令第48號），第一次建立養(yǎng)老機構(gòu)設立許可制度?！秶鴦赵宏P(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）第一次從國務院層面部署推進養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展，并提出2020年“以老年生活照料、老年產(chǎn)品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等為主的養(yǎng)老服務業(yè)全面發(fā)展”的發(fā)展目標。2015年《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計生委等部門關(guān)于推進 醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務相結(jié)合指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕84號）第一次部署推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合工作，將醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務納入養(yǎng)老服務體系主要內(nèi)涵之一。2016年《國務院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場 提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號）對養(yǎng)老服務業(yè)“放管服”改革進行了部署。2017年《國務院關(guān)于印發(fā)“十三五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃的通知》（國發(fā)〔2017〕13號）將“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”的養(yǎng)老服務體系修改為“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合”的養(yǎng)老服務體系。黨的十八大以來，習近平總書記多次考察養(yǎng)老服務工作，對老齡工作和養(yǎng)老工作作了多次重要講話。關(guān)于應對人口老齡化，習近平總書記提出“有效應對人口老齡化，事關(guān)國家發(fā)展全局，事關(guān)億萬百姓福祉，要立足當前、著眼長遠，做到及時應對、科學應對、綜合應對”。關(guān)于提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量，他指出“要按照適應需要、質(zhì)量優(yōu)先、價格合理、多元供給的思路，盡快在養(yǎng)老院服務質(zhì)量上有個明顯改善，加快建立全國統(tǒng)一的服務質(zhì)量標準和評價體系，加強養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量監(jiān)管，堅決依法依規(guī)從嚴懲處欺老、虐老行為”。關(guān)于新時代養(yǎng)老工作，黨的十九大提出“積極應對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展”。李克強總理在2015年政府工作報告中指出，“對困境兒童、高齡和失能老人、重度和貧困殘疾人等特困群體，健全保障制度和服務體系”。在2018年政府工作報告提出，“要積極應對人口老齡化，發(fā)展居家、社區(qū)和互助式養(yǎng)老，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，提高養(yǎng)老院服務質(zhì)量”。

我國正逐步構(gòu)建起與新時代中國特色社會主義相適應、面向經(jīng)濟困難老年人、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、可持續(xù)的老年人基本福利補貼體系，加快構(gòu)建以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充，醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務體系。

二、發(fā)展成就

經(jīng)過改革開放40年的發(fā)展，在黨中央、國務院的堅強領(lǐng)導下，民政部等部門不斷完善養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的頂層設計，優(yōu)先保障群眾基本養(yǎng)老服務需求，大力營造良好營商環(huán)境，全面放開、搞活養(yǎng)老服務業(yè)市場，有效擴大多元服務供給，養(yǎng)老服務共建共享水平顯著提高，廣大老年人的獲得感和滿意度明顯增強。

（一）老年人福利補貼制度日益完善。老年人福利補貼制度主要包括高齡老年人津貼制度、經(jīng)濟困難的失能老年人養(yǎng)老服務補貼制度以及護理補貼制度。民政部會同財政部印發(fā)《關(guān)于建立健全經(jīng)濟困難的高齡、失能等老年人補貼制度的通知》（財社〔2014〕113號），提高了老年人的資金保障水平。各地老年人福利補貼制度建設穩(wěn)步推進。截至2017年底，全國經(jīng)濟困難的高齡老年人津貼制度實現(xiàn)省級全覆蓋，養(yǎng)老服務補貼和護理補貼制度分別覆蓋30個、29個?。▍^(qū)、市），據(jù)不完全統(tǒng)計三項補貼政策共計惠及約2611萬老年人。

（二）老年人優(yōu)待制度不斷完善。以方便老年人生活為基本出發(fā)點，以增進老年人健康和福祉為基本原則，各部門積極推動形成了較為完善的老年人優(yōu)待制度。2013年，全國老齡工作委員會辦公室、最高人民法院等24部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進一步加強老年人優(yōu)待工作的意見》（全國老齡辦發(fā)〔2013〕97號），提出了一系列優(yōu)待服務項目和范圍。在交通出行優(yōu)待方面，鼓勵城市公共交通工具對65周歲以上老年人實行免費。在衛(wèi)生保健優(yōu)待方面，2017年，國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關(guān)于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》（國辦發(fā)〔2017〕52號），鼓勵通過基本公共衛(wèi)生服務項目為老年人免費建立電子健康檔案，每年為65周歲及以上老年人免費提供包括體檢在內(nèi)的健康管理服務。在文體休閑優(yōu)待方面，2015年，體育總局、發(fā)展改革委等12部門印發(fā)《關(guān)于進一步加強新形勢下老年人體育工作的意見》（體群字〔2015〕155號），提出要通過財政補助、政府購買服務等方式支持公辦和民辦體育場地設施免費、低收費向老年人開放。2016年，《國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）的通知》（國辦發(fā)〔2016〕74號）提出加強老年教育支持服務，推動美術(shù)館、圖書館、科技館等向老年人免費開放。在維權(quán)服務優(yōu)待方面，全國老齡工作委員會辦公室、最高人民法院等6部門出臺了《關(guān)于進一步加強老年法律維權(quán)工作的意見》（全國老齡辦發(fā)〔2016〕102號），提出各級人民法院要為老年人維權(quán)案件開辟綠色通道。

（三）養(yǎng)老服務體系逐步健全。改革開放40年來，養(yǎng)老服務工作與時俱進，實現(xiàn)了三大歷史性轉(zhuǎn)變和兩大方面深度結(jié)合，充分發(fā)揮了維護社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、推動社會進步的重要作用。

一是從補缺型到適度普惠型，養(yǎng)老服務發(fā)展模式實現(xiàn)調(diào)整。改革開放前，養(yǎng)老服務以城市“三無”、農(nóng)村“五?！钡壬顩]有依靠的鰥寡孤獨老年人為重點對象，主要提供吃、穿、燒、葬等溫飽生活照顧和物質(zhì)救濟，屬于補缺型老年福利模式。改革開放后，隨著市場經(jīng)濟體制改革全面推進，再加上1999年全國進入人口老齡化社會的重要影響，養(yǎng)老服務發(fā)生巨大變化，逐步形成了面向全體老年人的適度普惠型發(fā)展模式。在發(fā)展理念上，養(yǎng)老服務正逐步努力塑造現(xiàn)代社會可供人們選擇的一種更安全、更有保障、更有品質(zhì)的養(yǎng)老方式和晚年生活。在服務內(nèi)容上，養(yǎng)老服務不僅提供照料服務，還提供精神慰藉、文化娛樂、醫(yī)療健康、社會交往等滿足更高層次需求的綜合性、專業(yè)性服務。在服務對象上，養(yǎng)老服務已經(jīng)從改革開放初期保障不到500萬特殊困難群體，成為面向2億多老年人的重要民生服務。在服務功能上，養(yǎng)老服務業(yè)不僅增強了兜底保障特殊困難群眾服務作用，而且進一步發(fā)展為改善人們生活質(zhì)量、拉動內(nèi)需增長的新業(yè)態(tài)和新動能。

二是從政府、集體二元供給到社會多元供給，養(yǎng)老服務發(fā)展機制實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。改革開放前，養(yǎng)老服務在城市主要由政府投資興辦老年福利院、在農(nóng)村主要由村集體舉辦農(nóng)村敬老院的方式提供，具有濃厚的政府、集體包辦服務色彩。八十年代中期，國家倡導社會福利社會辦，支持政府舉辦的社會福利機構(gòu)向社會開放，接收社會老年人入住。2000年，全國積極推進社會福利社會化，動員社會力量參與興辦老年福利服務。黨的十八大以來，黨中央、國務院做出一系列關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的決策部署，不斷破除養(yǎng)老服務準入門檻，全面放開養(yǎng)老服務市場，推動了養(yǎng)老服務在新時代的大發(fā)展。截至2017年底，全國養(yǎng)老服務已經(jīng)從1978年的8000多家服務機構(gòu)擴大到包括養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)養(yǎng)老服務設施、互助型養(yǎng)老設施等在內(nèi)的各類養(yǎng)老服務機構(gòu)15.5萬個，總床位從2006年113.6萬張增加至744.8萬張，興辦主體不斷豐富，個人、企業(yè)、社會組織、境外獨資合資等社會力量廣泛參與，全國社會力量舉辦的養(yǎng)老機構(gòu)床位比例已經(jīng)超過34%且不斷擴大，與市場經(jīng)濟相適應、滿足人們多樣化服務需求的養(yǎng)老服務多元供給機制基本建成。

三是從行政指令式的直接管理到以法治為核心的綜合監(jiān)管，養(yǎng)老服務行業(yè)管理實現(xiàn)升級。相當長的一段時間里，養(yǎng)老機構(gòu)由政府和集體直接舉辦并管理，管理主要依據(jù)紅頭文件和內(nèi)部規(guī)章制度，管理服務粗放、不規(guī)范，服務質(zhì)量不穩(wěn)定。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，養(yǎng)老服務行業(yè)管理的政策體系從無到有基本成型。制修訂了《老年人權(quán)益保障法》，增設社會服務專章，出臺了《養(yǎng)老機構(gòu)管理辦法》部門規(guī)章，養(yǎng)老服務納入了法治軌道。國務院先后印發(fā)關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見、關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見等綱領(lǐng)性文件，明確了養(yǎng)老服務工作的指導思想和主要任務。出臺《養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量基本規(guī)范》《社區(qū)老年人日間照料中心服務基本要求》等國家標準、行業(yè)標準12個。以法律法規(guī)為核心，以政策文件、規(guī)劃、標準為重要支撐的養(yǎng)老服務綜合監(jiān)管體系基本建立，為引導和助推養(yǎng)老服務邁入現(xiàn)代服務業(yè)提供了有力保障。

四是實現(xiàn)了與積極應對人口老齡化工作的結(jié)合。為解決人口老齡化帶來的巨大經(jīng)濟社會發(fā)展挑戰(zhàn)，黨中央、國務院確立了積極應對人口老齡化的戰(zhàn)略指導思想，老有所養(yǎng)與老有所醫(yī)、老有所為、老有所學、老有所樂共同組成了老齡工作的主要內(nèi)容，讓每一位老年人都能健康長壽、安享幸福晚年成為養(yǎng)老服務及老齡事業(yè)發(fā)展的根本目標。黨中央、國務院在積極應對人口老齡化的各項重大部署中，都把推進養(yǎng)老服務納入重要內(nèi)容?！笆濉逼陂g，國家層面共出臺涉老專項規(guī)劃22部，養(yǎng)老服務被納入其中；19個省完成了老年人權(quán)益法的配套法規(guī)制修訂，對養(yǎng)老服務進行了規(guī)定。養(yǎng)老服務從改革開放前解決特殊困難群體的系列政策措施，轉(zhuǎn)變?yōu)樯婕皟|萬老年人老有所養(yǎng)的基礎(chǔ)性工作，轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極應對人口老齡化的重要制度設計。

五是實現(xiàn)了家庭支持、居家社區(qū)和機構(gòu)服務、互助養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)服務的結(jié)合。為滿足老年人日益增長變化的養(yǎng)老服務需求，養(yǎng)老服務工作逐步從改革開放前以機構(gòu)集中照料為主，逐步拓展到居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務體系建設。各地積極探索家庭照顧者“喘息”服務、適老化家居環(huán)境改造、護理假等政策，支持家庭照料老年人。“十二五”以來，中央財政資金累計投入300多億元支持養(yǎng)老服務發(fā)展，大力推進居家社區(qū)服務設施建設，社區(qū)養(yǎng)老服務基本覆蓋城市社區(qū)和半數(shù)以上農(nóng)村社區(qū)，“養(yǎng)老驛站”、社區(qū)“嵌入式”小微服務機構(gòu)、“無圍墻敬老院”“虛擬養(yǎng)老院”、區(qū)域養(yǎng)老服務中心等兼具居家社區(qū)養(yǎng)老服務和集中照料服務的新模式不斷涌現(xiàn)。截至2017年底，全國93%的養(yǎng)老機構(gòu)能夠以不同形式為老年人提供醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務，建成8.2萬個社區(qū)互助型養(yǎng)老設施，農(nóng)村互助幸福院、抱團養(yǎng)老、低齡老年人服務高齡老年人等互助養(yǎng)老模式不斷創(chuàng)新。家庭支持、居家社區(qū)和機構(gòu)服務、互助養(yǎng)老等不同形式的養(yǎng)老模式，在各地的規(guī)劃統(tǒng)籌、政策引導和“互聯(lián)網(wǎng)+”的支撐下不斷融合創(chuàng)新，逐漸形成以老年人需求為中心、多層次、一體化的服務體系。

進入新時代，老年人福利保障已經(jīng)成為人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需要，但養(yǎng)老服務發(fā)展不平衡不充分的問題仍然十分突出，政策措施、工作基礎(chǔ)、體制機制等還存在明顯不足，政策制度的針對性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性還有待加強，構(gòu)建有中國特色的養(yǎng)老服務體系和老年人福利保障體系任重道遠。我們要堅定不移地推進養(yǎng)老服務和老年人福利保障工作改革創(chuàng)新和繁榮發(fā)展，讓老年人有更多的獲得感、幸福感、安全感。