張福剛

（河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，河南 鄭州450002）

自1987 年10 月13 日國(guó)務(wù)院發(fā)布《公路管理?xiàng)l例》以來，我國(guó)直接規(guī)范公路收費(fèi)行為的法律、行政法規(guī)有3部，另有行政規(guī)章2部，全國(guó)大多數(shù)省份相繼制訂了貫徹執(zhí)行《公路法》《公路管理?xiàng)l例》以及《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的地方性法規(guī)、行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件，從而使我國(guó)在治理高速公路收費(fèi)問題上建立了較為完備的制度規(guī)范，通過制度規(guī)范所確定的規(guī)制高速公路通行費(fèi)收繳問題的具體措施也日漸豐富和多元。然而，屢禁不止的偷逃高速公路通行費(fèi)的行為表明，實(shí)踐中高速公路通行費(fèi)的收繳矛盾并未隨著高速公路立法和相關(guān)制度的完善而得到緩解①河北省在2018 年第1 季度就查處逃費(fèi)車輛17.3 萬輛，追繳通行費(fèi)金額1389.6 萬元，參見：http：//www.sohu.com/a/255199742_818630。訪問日期：2018 年9 月28 日。。究其原因，不僅與執(zhí)法部門對(duì)現(xiàn)有立法、政策貫徹的深入程度不夠有關(guān)，更主要的原因在于規(guī)制高速公路通行費(fèi)的現(xiàn)行法律、政策規(guī)范并未從公法的角度定義和表述通行費(fèi)，并以此為基礎(chǔ)架構(gòu)出高速公路通行費(fèi)應(yīng)有的價(jià)值體系和規(guī)范體系。

一、高速公路及其通行費(fèi)的公法屬性

一般認(rèn)為公物主要指行政機(jī)關(guān)履行行政任務(wù)所提供的直接供一般人通常利用或特別利用之公共用財(cái)產(chǎn)[1]。據(jù)此，公物往往具備以下幾個(gè)特征：（1）公物設(shè)施是由行政工作人員和物質(zhì)手段（大樓、設(shè)施、技術(shù)設(shè)備）共同組成的獨(dú)立的行政機(jī)構(gòu)；（2）應(yīng)當(dāng)執(zhí)行特定的行政任務(wù)，特別是給付行政；（3）通常具有使用人，即通過反復(fù)或者持續(xù)進(jìn)行的適用關(guān)系而接收設(shè)施所提供的服務(wù)的人；（4）公物必須直接供公眾使用，其所有者或管理機(jī)關(guān)不得將其私有化、使公物的融通性受到限制；（5）債務(wù)人管理的公物，如果因?yàn)橥菩泄珓?wù)所必須或其轉(zhuǎn)移違反公共利益的，債權(quán)人不得強(qiáng)制執(zhí)行。高速公路是政府滿足社會(huì)公眾便利出行的公用設(shè)施，在公物法理論上，其屬于國(guó)有財(cái)產(chǎn)中的國(guó)有公共用財(cái)產(chǎn)[2]。當(dāng)前我國(guó)高速公路的投資主體主要是地方政府，隨著投融資體制的改革，部分高速公路也開始由私人資本投資興建，但是，不同投資主體投資建設(shè)的高速公路均由各級(jí)公路行政主管部門確定通行費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，并履行其他管理職能。調(diào)整高速公路的法律規(guī)范屬于高權(quán)性公法法律規(guī)范，高速公路原則上不具有融通性，不得成為強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的。因此，高速公路在屬性上符合公物的一般特征，應(yīng)受公物法的基本原理、基本原則的規(guī)制。

關(guān)于高速公路通行費(fèi)的屬性，在當(dāng)前中國(guó)法律理論和實(shí)務(wù)界均存在很大爭(zhēng)議。根據(jù)交通運(yùn)輸部、原國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部《貸款修建高等級(jí)公路和大型公路橋梁、隧道收取車輛通行費(fèi)規(guī)定》第十條：“收取的通行費(fèi)只許用于還貸款和收費(fèi)公路、公路構(gòu)造物的養(yǎng)護(hù)及收費(fèi)機(jī)構(gòu)、設(shè)施等正常開支，絕不允許挪作他用?！憋@然，高速公路通行費(fèi)主要由高速公路建設(shè)、管理、養(yǎng)護(hù)成本構(gòu)成。而近年來高速公路建設(shè)資金中開始出現(xiàn)民營(yíng)資本，使得高速公路通行費(fèi)的性質(zhì)開始變得復(fù)雜。但是，由于高速公路在現(xiàn)有法律框架下的公物屬性，其所有權(quán)屬于國(guó)家，利用人與國(guó)家之間的關(guān)系屬于公物利用關(guān)系，國(guó)家有權(quán)向利用人課征金錢負(fù)擔(dān)，該金錢負(fù)擔(dān)雖然包含了補(bǔ)償民營(yíng)資本建設(shè)成本的內(nèi)容，但是其與國(guó)有資本投資建設(shè)的高速公路征收的通行費(fèi)的屬性一致，在行政法基本理論上均屬于規(guī)費(fèi)。與稅收一樣，規(guī)費(fèi)是國(guó)家公權(quán)力部門通過法律、法規(guī)強(qiáng)制征繳或計(jì)取的費(fèi)用。作為現(xiàn)代國(guó)家的重要財(cái)政工具，規(guī)費(fèi)的確定與規(guī)制需遵循以下特點(diǎn)：首先，非經(jīng)法定程序不得收??；其次，基于規(guī)費(fèi)的公法屬性，規(guī)費(fèi)的收繳主體和使用主體具有專屬性，未經(jīng)法定程序授權(quán)，任何個(gè)人和組織都不得擅自收繳規(guī)費(fèi)或使用規(guī)費(fèi)；再次，規(guī)費(fèi)具有專項(xiàng)性，任何一項(xiàng)規(guī)費(fèi)的用途都是特定的。根據(jù)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法學(xué)理論，規(guī)費(fèi)包括行政規(guī)費(fèi)、使用規(guī)費(fèi)和特許規(guī)費(fèi)[3]。所謂使用規(guī)費(fèi)是指利用人基于對(duì)公共設(shè)施的使用向政府交付的使用費(fèi)，通行費(fèi)與機(jī)場(chǎng)建設(shè)費(fèi)、電視初裝費(fèi)、教育附加費(fèi)等皆屬于行政規(guī)費(fèi)的范疇[4]。很顯然，高速公路通行費(fèi)與私營(yíng)組織基于對(duì)物的所有權(quán)向使用人收取的使用費(fèi)或公營(yíng)組織或私營(yíng)組織通過提供公用服務(wù)而向利用者收取的價(jià)金之間存在本質(zhì)區(qū)別，而產(chǎn)生這種區(qū)別的最根本的原因在于高速公路的公物屬性。

遺憾的是，我國(guó)并未將高速公路通行費(fèi)冠以“規(guī)費(fèi)”之名以回應(yīng)行政法理論的研究成果。2004年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)的《行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目審批管理暫行辦法》將公用事業(yè)的收費(fèi)類型壓縮為兩種，即行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)①雖然交通運(yùn)輸部從1988 年開始以“規(guī)費(fèi)”表述通行費(fèi)并沿用至今，如《關(guān)于加強(qiáng)養(yǎng)路費(fèi)等交通規(guī)費(fèi)征收工作的緊急通知》，但這種稱謂并未得到立法尤其是高位階立法的廣泛確認(rèn)。。有學(xué)者通過對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政法理論與實(shí)踐所使用的規(guī)費(fèi)、價(jià)金進(jìn)行比較認(rèn)為，“行政事業(yè)性收費(fèi)”一般以公共建設(shè)成本的回收為計(jì)費(fèi)基礎(chǔ)，在理論上對(duì)應(yīng)的概念就是“規(guī)費(fèi)”，由公營(yíng)組織或私營(yíng)組織通過行政征收程序進(jìn)行征收；“經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)”一般以運(yùn)營(yíng)和維持成本的費(fèi)用為計(jì)費(fèi)基礎(chǔ)，在理論上對(duì)應(yīng)的概念為“價(jià)金”，由公營(yíng)組織或私營(yíng)組織以契約的方式收取[5]。從公用事業(yè)提供方式，即行政公法的和行政私法的二元?jiǎng)澐值慕嵌瓤矗撆袛嗖粺o道理。由此，高速公路通行費(fèi)理應(yīng)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)。但是，2004年《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三十二條卻規(guī)定道路通行費(fèi)既屬于行政事業(yè)性收費(fèi)，又屬于經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)，使得道路通行費(fèi)原本清晰的屬性界定變得模糊，這也直接造成了司法部門對(duì)道路通行費(fèi)征收法律關(guān)系定性時(shí)，在行政公法抑或契約關(guān)系之間搖擺不定，裁判結(jié)果莫衷一是②《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三十二條規(guī)定：“收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者收取車輛通行費(fèi)，必須向收費(fèi)公路使用者開具收費(fèi)票據(jù)。政府還貸公路的收費(fèi)票據(jù)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門統(tǒng)一?。ūO(jiān)）制。經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)票據(jù)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府稅務(wù)部門統(tǒng)一?。ūO(jiān)）制?！彼痉▽?shí)踐作出結(jié)論相反的判決比較多，如李剛訴上海市市政工程管理局違法征收案，法院認(rèn)定雙方的關(guān)系屬于行政法律關(guān)系，而龐標(biāo)訴華北高速服務(wù)合同糾紛案，法院卻認(rèn)定訴訟雙方構(gòu)成合同關(guān)系。參見尚正強(qiáng)：《律師龐標(biāo)訴華北高速服務(wù)合同糾紛案判決，華北高速勝訴 一切只相信法律》，《中國(guó)公路》2005 年第11 期。。

二、高速公路通行收費(fèi)存在的問題及其原因

（一）高速公路通行費(fèi)的收繳困境

高速公路通行費(fèi)的基本屬性在立法中的認(rèn)定模糊，致使通行費(fèi)在實(shí)踐中的收繳環(huán)節(jié)出現(xiàn)了諸多難題，具體主要表現(xiàn)在：

1.經(jīng)營(yíng)管理主體和責(zé)任主體存在問題

高速公路從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)經(jīng)歷諸多環(huán)節(jié)，投資主體的私有化、行政企事業(yè)單位改革等因素決定了當(dāng)前高速公路的經(jīng)營(yíng)管理主體相對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施投資領(lǐng)域放開之前更加復(fù)雜。高速公路行政管理職能和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能分離成為常態(tài)，尤其是在投融資體制改革的當(dāng)下，早期由政府公路主管部門集中行使的高速公路生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能逐漸由事業(yè)單位或企業(yè)承擔(dān)。但是，實(shí)踐中對(duì)這種經(jīng)營(yíng)管理職能的配置、經(jīng)營(yíng)管理主體的變化并未予以充分的接納及適度的調(diào)試，政府公路主管部門統(tǒng)包統(tǒng)攬高速公路從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)各環(huán)節(jié)的情況依然存在。另外，高速公路管理本身應(yīng)有的服務(wù)意識(shí)在實(shí)踐中也沒有得到很好的體現(xiàn)。受管理行政思維的影響，經(jīng)營(yíng)管理主體過于強(qiáng)調(diào)高速公路的國(guó)有壟斷屬性及高速公路管理的公權(quán)屬性，強(qiáng)調(diào)公眾支持公路建設(shè)（諸如對(duì)拆遷、安置的配合）、遵守道路規(guī)則以及維護(hù)公路權(quán)益中的秩序價(jià)值，卻忽視此過程中的公眾利益、個(gè)人權(quán)益的保障以及經(jīng)營(yíng)管理者的服務(wù)責(zé)任，這樣勢(shì)必滋生公眾對(duì)快捷、舒適、高效、高質(zhì)量的高速公路服務(wù)品質(zhì)的要求與實(shí)際的低質(zhì)服務(wù)之間的緊張關(guān)系，而這種結(jié)果的出現(xiàn)往往很難找到相應(yīng)的責(zé)任主體。

2.收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定問題

高速公路通行費(fèi)的高低直接關(guān)系著高速公路運(yùn)輸方式的成本以及高速公路運(yùn)輸方式的競(jìng)爭(zhēng)力，因此，確定一套合理的價(jià)格形成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高速公路通行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的相對(duì)統(tǒng)一特別重要。我國(guó)高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)多由地方政府批準(zhǔn)或通過特許經(jīng)營(yíng)合同或PPP 合同固定，由于缺乏統(tǒng)一的定價(jià)原則和定價(jià)方法，定價(jià)主體也不統(tǒng)一、明確，以至于高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定存在一定程度的隨意性，不同地區(qū)的高速公路通行收費(fèi)過于差異化。另外，雖然《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》確定了收費(fèi)公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定及調(diào)整應(yīng)當(dāng)依照價(jià)格法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行聽證，但是在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)還沒有充分開放參與行政立法程序，公眾對(duì)行政立法參與權(quán)的享有和行使尚存在一些不足[6]，而公眾參與的缺失必然會(huì)降低公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的客觀性與合理性。

3.法定的投資還款期限對(duì)通行費(fèi)率產(chǎn)生負(fù)面影響

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》對(duì)政府還貸公路和經(jīng)營(yíng)性公路的收費(fèi)期限進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)定，但是，所規(guī)定的最長(zhǎng)的收費(fèi)期限，即經(jīng)營(yíng)性公路的最長(zhǎng)期限也不超過30 年。理論上，在通行量相對(duì)平穩(wěn)的情況下，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的高低取決于投資總額和收費(fèi)期限，而一旦投資總額確定以后，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與收費(fèi)期限即出現(xiàn)反比關(guān)系，即投資期限越長(zhǎng)，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)越底，反之則越高。我國(guó)公路收費(fèi)期限相對(duì)于國(guó)外的規(guī)定過短，成為推高高速公路通行費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的重要因素。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，美、英、德、法、加拿大等國(guó)的公路收費(fèi)期限平均為59年，加拿大的407ETR雙向2至5車道的公路收費(fèi)期限甚至長(zhǎng)達(dá)100年[7]。在這樣的收費(fèi)期限條件下，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自然降低，而我國(guó)30 年最長(zhǎng)收費(fèi)期限的規(guī)定所存在的問題不得不引起人們的注意。另外，實(shí)踐中，超出規(guī)定收費(fèi)期限收費(fèi)的現(xiàn)象缺乏正當(dāng)性，使人們對(duì)收費(fèi)公路產(chǎn)生各種不滿。

4.收費(fèi)期限立法規(guī)定不合理

“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的規(guī)定引出了實(shí)踐難題?！妒召M(fèi)公路管理?xiàng)l例》第十一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款?！钡牵撘?guī)定會(huì)導(dǎo)致地方政府以效益好的公路收費(fèi)彌補(bǔ)效益不好的政府還貸公路，這必然引起部分公路收費(fèi)期限與通行費(fèi)率水平與原初設(shè)計(jì)之間存在差異。實(shí)踐中，部分公路超出收費(fèi)期限繼續(xù)收費(fèi)的現(xiàn)象多半與此規(guī)定有關(guān)。另外，高速公路使用人也會(huì)出現(xiàn)為其未使用的公路的貸款本息買單的局面，這些必然造成實(shí)踐中對(duì)通行費(fèi)公平性的質(zhì)疑。

5.減免高速公路通行費(fèi)的規(guī)定存在問題

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》，在國(guó)家規(guī)定的綠色通道上運(yùn)輸鮮活農(nóng)產(chǎn)品的車輛，可以適當(dāng)降低車輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者免交車輛通行費(fèi)。根據(jù)該規(guī)定，2015年全年，成都市共減免車輛75萬余輛，減免車輛通行費(fèi)3645萬余元①數(shù)據(jù)來源：“2015 年成都‘綠色通道’減免車輛通行費(fèi)3645 萬”，參見：http：//www.cditv.cn/show-311-917546-1.html，訪問日期：2016-02-12。。內(nèi)蒙古自治區(qū)在2012年通過綠色通道共減免車輛通行費(fèi)1.13億元②數(shù)據(jù)來源：《內(nèi)蒙古“綠色通道”減免通行費(fèi)1.13 億元》，《內(nèi)蒙古日?qǐng)?bào)》2013 年1 月15 日。。遼寧省從2005年至2011年累計(jì)減免的車輛通行費(fèi)則高達(dá)15.43 億元③數(shù)據(jù)來源：“遼寧高速公路‘綠色通道’累計(jì)減免通行費(fèi)逾15億”，參見http：//www.chinanews.com/cj/2011/07-18/3190760.shtml，訪問日期：2016-01-18。。與此相類似的還有重要節(jié)假日的通行費(fèi)減免以及特權(quán)車通行費(fèi)的減免問題。減免高速公路通行費(fèi)是公權(quán)力的滲透與擴(kuò)張所導(dǎo)致的弊端[8]，所減免的通行費(fèi)由誰來買單成為政策制定者不得不考慮的問題。而事實(shí)上，能夠承擔(dān)所減免的通行費(fèi)的主體要么是高速公路運(yùn)營(yíng)主體，要么是其他高速公路使用人。由前者來承擔(dān)顯然缺乏上位法依據(jù)，由后者來承擔(dān)則勢(shì)必要通過提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或延長(zhǎng)收費(fèi)期限方能實(shí)現(xiàn)，這也必將增加其他高速公路使用者的成本和負(fù)擔(dān)，顯失公平。

（二）高速公路收費(fèi)困境的原因分析

1.相關(guān)理論研究的滯后

高速公路通行費(fèi)問題屬于行政法上的公物利用問題，我國(guó)行政法研究起步較晚，關(guān)于公物利用的理論研究也相對(duì)薄弱。根據(jù)筆者以“公物”和“公物利用”為關(guān)鍵詞對(duì)中國(guó)知網(wǎng)的檢索結(jié)果，相關(guān)研究成果并不多，除肖澤晟先生較早涉及該問題的研究以外，絕大部分的研究成果均在2008年以后。很顯然，早期的公路收費(fèi)的相關(guān)立法是建立在貧瘠的公物理論研究的基礎(chǔ)上的，缺乏制度背后的理論支撐，出現(xiàn)制度漏洞以及司法認(rèn)定上的沖突在所難免。

2.行政管理的價(jià)值錯(cuò)位

高速公路的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能帶動(dòng)就業(yè)、拉動(dòng)GDP的增長(zhǎng)，體現(xiàn)行政高效，同時(shí)因收費(fèi)年限、收費(fèi)負(fù)擔(dān)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等因素，又必須在制度上小心守護(hù)公平。改革開放以來，我國(guó)公共政策始終貫徹著效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，迎來了20 多年經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)的發(fā)展奇跡。與此同時(shí)，我國(guó)公路建設(shè)也得到迅猛發(fā)展，截至2014 年，全國(guó)高速公路通車總里程達(dá)11.2 萬公里，居世界第一，有10 個(gè)省高速公路里程超過1000 公里①參見交通運(yùn)輸部《關(guān)于制定〈中華人民共和國(guó)高速公路法〉的建議》，http：//www.moc.gov.cn/zfxxgk/bnssj/glj/201509/t20150924_1881116.html，訪問日期：2016-02-02。。但是，一方面是公路建設(shè)的高增長(zhǎng)，另一方面卻是主管部門漠視使用者利益保護(hù)，擅自延長(zhǎng)收費(fèi)期限、收費(fèi)調(diào)整聽證程序流于形式等問題長(zhǎng)期得不到實(shí)質(zhì)性解決。這必然引起人們對(duì)高速公路收費(fèi)行為的質(zhì)疑。

3.高速公路立法不完善，已有立法修改不及時(shí)

法是社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，當(dāng)社會(huì)關(guān)系發(fā)生變化時(shí)，法需要作出相應(yīng)的修改，才能適應(yīng)和滿足社會(huì)發(fā)展的需求。我國(guó)最早的《公路法實(shí)施條例》制定于20 世紀(jì)80 年代末，雖然后來進(jìn)行了幾次修改并催生了《公路法》的出臺(tái)，但是兩部立法均過于原則，對(duì)高速公路規(guī)范發(fā)展所需的配套制度基本沒有涉及。2004 年制定的《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》雖然解決了公路收費(fèi)中的一些具體問題，但是該條例公布后不久，我國(guó)即出現(xiàn)大批量民營(yíng)資本進(jìn)入高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的局面，原本就存在的高速公路建設(shè)和管理體制、收費(fèi)機(jī)構(gòu)法律地位、通行費(fèi)收取期限和標(biāo)準(zhǔn)等一系列問題還沒解決，以BT 及BOT、BOO 等PPP模式運(yùn)作的高速公路項(xiàng)目所帶來的新問題又大量出現(xiàn)，原有的立法在飛速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)面前顯得捉襟見肘。在此局面下，規(guī)制高速公路收費(fèi)的立法在長(zhǎng)達(dá)十幾年的時(shí)間內(nèi)卻未進(jìn)行變動(dòng)。在這樣的背景下，高速公路通行費(fèi)收繳工作出現(xiàn)問題也是必然的。

三、完善高速公路立法，推動(dòng)高速公路收費(fèi)法治化

（一）完善高速公路立法的爭(zhēng)議

針對(duì)當(dāng)前通行費(fèi)的收繳困境，結(jié)合我國(guó)規(guī)制高速公路收費(fèi)立法的實(shí)際情況，在推動(dòng)高速公路收費(fèi)法治化的方案選擇上，我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界存有爭(zhēng)議?？傮w而言，爭(zhēng)議主要體現(xiàn)在立法模式的選擇上。

1.啟動(dòng)人大立法模式，制定《高速公路法》

我國(guó)規(guī)范高速公路的依據(jù)包括大量的規(guī)章、地方立法、政策以及司法規(guī)范性文件，多年的實(shí)踐為《高速公路法》的制定積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)[9]。根據(jù)法律保留原則，高速公路管理主體多元、體制機(jī)制不順等問題必須通過人大立法的方式進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。另外，美國(guó)、德國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家通過中央立法的方式規(guī)范州際高速公路的投資、建設(shè)、管理等立法實(shí)踐也為我國(guó)制定《高速公路法》提供了國(guó)際立法經(jīng)驗(yàn)和先例②參見[德國(guó)]哈特穆特·毛雷爾著《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000 年版，第217 頁；李玉濤、黃朝和《交通規(guī)劃與融資機(jī)制的演變——美國(guó)高速公路百年史回顧》，載《地理研究》2012 年第5 期。。相關(guān)實(shí)務(wù)部門甚至還就制定《高速公路法》問題提出了建議③2015 年9 月24 日，交通運(yùn)輸部發(fā)布《關(guān)于制定〈中華人民共和國(guó)高速公路法〉的建議》的答復(fù)，http：//zizhan.mot.gov.cn/zfxxgk/index.html，訪問日期：2016-03-02。。筆者認(rèn)為，對(duì)高速公路進(jìn)行中央統(tǒng)一立法已是大勢(shì)所趨。《公路法》雖存在諸多問題，但是其已將高速公路納入自己調(diào)整的范圍之內(nèi)，且在立法效力層級(jí)上也能夠滿足高速公路法律規(guī)制的需要。對(duì)于高速公路管理中需要根據(jù)法律保留原則以人大立法的方式進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)的問題，基于人大立法周期和立法成本的考慮，該問題完全可以通過修改《公路法》的方式進(jìn)行解決。

2.修法模式

針對(duì)高速公路通行費(fèi)收繳過程中存在的問題，對(duì)現(xiàn)行的《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)進(jìn)行修改，以滿足高速公路收費(fèi)法治化的需要。筆者認(rèn)為，盡管專門立法的呼聲很高，但以修法模式解決當(dāng)前通行費(fèi)收繳問題更為適宜：其一，相對(duì)于立法，法的修改成本相對(duì)較低；其二，從法的穩(wěn)定性角度看，修法對(duì)法的穩(wěn)定性沖擊相對(duì)較??；其三，通過對(duì)《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》等法律、行政法規(guī)進(jìn)行修改也能實(shí)現(xiàn)《高速公路法》所能達(dá)到的功能；其四，隨著普通公路收費(fèi)的逐步取消，收費(fèi)公路與高速公路兩個(gè)概念終將合二為一，《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》將變?yōu)橐砸?guī)制高速公路為主要內(nèi)容的行政法規(guī)，因此，沒有重新立法的必要。有鑒于此，對(duì)《公路法》《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》進(jìn)行同時(shí)修改是解決我國(guó)高速公路通行費(fèi)收繳問題的最優(yōu)選擇。

（二）高速公路立法完善的內(nèi)容

根據(jù)法律保留原則，我國(guó)《立法法》第八條規(guī)定了必須通過法律的方式規(guī)定的十一項(xiàng)內(nèi)容，其中，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用以及財(cái)政制度均在法律保留的范圍之內(nèi)。據(jù)此，針對(duì)高速公路收費(fèi)的原則性、根本性問題的完善應(yīng)通過修改《公路法》的方式進(jìn)行，其他問題可以通過修改《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》完成。具體而言，高速公路立法完善應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面入手：

1.引入“規(guī)費(fèi)”概念，突出高速公路的公物屬性

根據(jù)2018 年國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部出臺(tái)的《行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》第二條關(guān)于行政事業(yè)性收費(fèi)的規(guī)定，高速公路通行費(fèi)是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織在向高速公路使用者提供高速公路通行服務(wù)過程中收取的費(fèi)用，屬行政事業(yè)性收費(fèi)。但是，由于改革后的高速公路通行費(fèi)收費(fèi)主體多為事業(yè)單位，實(shí)踐中容易出現(xiàn)對(duì)高速公路利用法律重私法關(guān)系輕公法關(guān)系的情形。因此，有必要明確高速公路通行收費(fèi)的行政性收費(fèi)特征[10]。將“規(guī)費(fèi)”作為法律術(shù)語，比行政事業(yè)性收費(fèi)更易于界分收費(fèi)行為的法律屬性，有助于主體法律地位的定性[11]。況且，在我國(guó)規(guī)范性文件中已經(jīng)大量引入“規(guī)費(fèi)”的概念，為“規(guī)費(fèi)”成為法律術(shù)語提供了立法先例①如2015 年7 月9 日交通運(yùn)輸部海事局出臺(tái)的《海事規(guī)費(fèi)稽查管理辦法》、1996 年8 月23 日國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》等。。

2.增加財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，明確高速公路建設(shè)與管理方面的央地關(guān)系，解決“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的實(shí)踐難題

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》關(guān)于“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的規(guī)定存在上位法缺失、基本內(nèi)涵和責(zé)任主體不明等問題，也使得《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第三十七條關(guān)于收費(fèi)公路的收費(fèi)期限屆滿必須終止收費(fèi)的規(guī)定形同虛設(shè)。“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的核心問題是高速公路建設(shè)和管理費(fèi)用，根據(jù)財(cái)政制度的一般要求，中央應(yīng)通過一定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付以解決地方在高速公路建設(shè)、管理上的費(fèi)用承擔(dān)問題?；谪?cái)政制度屬于法律保留的范疇，結(jié)合“統(tǒng)貸統(tǒng)籌”本身存在的上位法缺失的立法現(xiàn)狀，應(yīng)通過全國(guó)人大或其常委會(huì)修訂《公路法》的方式，明確中央與地方在高速公路建設(shè)與管理方面財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)制度[12]。

3.增加高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)條款，彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的不足

近年來以BOT 為代表的政府與社會(huì)資本合作（PPP）投融資模式在我國(guó)高速公路的投融資建設(shè)中逐漸興起，高速公路特許經(jīng)營(yíng)將成為今后我國(guó)高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主要操作模式②近年來，PPP 模式基于其在改善國(guó)家治理、轉(zhuǎn)變政府職能、促進(jìn)城鎮(zhèn)化等方面的重要作用，越來越受到黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視。隨著2014 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》的正式公布，國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院各部委關(guān)于PPP 的規(guī)范性指導(dǎo)文件連續(xù)出臺(tái)，尤其是2015 年財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作操作指南》和國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》的頒布，使得PPP 在項(xiàng)目范圍及模式、工作機(jī)制、管理規(guī)范、政策保障等方面均有了更為明確的執(zhí)行依據(jù)。。雖然《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》等相關(guān)規(guī)定關(guān)于收費(fèi)權(quán)、收費(fèi)期限的規(guī)定即為實(shí)質(zhì)意義上的特許經(jīng)營(yíng)制度，但包括《公路法》在內(nèi)的相關(guān)立法并未從法律、行政法規(guī)的層面為實(shí)踐中如此火熱的投資建設(shè)模式提供法律支持。高速公路建設(shè)與投資屬于涉及公共利益的行政許可事項(xiàng)，根據(jù)《行政許可法》第十四條規(guī)定，其屬于法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)。據(jù)此，結(jié)合我國(guó)高速公路立法實(shí)際，應(yīng)在《公路法》中增加高速公路投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)的特許經(jīng)營(yíng)條款，并修改《公路法實(shí)施條例》或《收費(fèi)公路實(shí)施條例》規(guī)定特許經(jīng)營(yíng)的具體操作細(xì)則，以彌補(bǔ)現(xiàn)行立法的不足。

4.完善高速公路收費(fèi)信息公開制度

長(zhǎng)期以來，高速公路收費(fèi)及其流向等信息鮮有向社會(huì)公開。而根據(jù)《信息公開條例》規(guī)定，涉及公民、法人或者其他組織切身利益的、需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等屬于信息公開的范圍。另外，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織公開政府信息的活動(dòng)以及與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行。高速公路收費(fèi)實(shí)踐中，因收費(fèi)信息不公開造成的收繳矛盾十分突出，社會(huì)要求公開收費(fèi)信息的呼聲很高[13]。因此，應(yīng)增加高速公路收費(fèi)信息公開條款，確定收費(fèi)單位公開收費(fèi)信息的法定職責(zé)，監(jiān)督收費(fèi)行為及所收通行費(fèi)的流向，減少使用人因信息不對(duì)稱產(chǎn)生的內(nèi)心抵抗。

5.完善收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)聽證制度，保障公眾的參與權(quán)

《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》應(yīng)根據(jù)《價(jià)格法》第二十三條關(guān)于價(jià)格聽證會(huì)制度的原則性規(guī)定，就公路通行費(fèi)價(jià)格聽證程序進(jìn)行細(xì)化。其中最重要的是合理確定聽證代表的人選，如設(shè)立聽證代表公開選聘制度、委托物價(jià)部門進(jìn)行選聘、合理拓寬選聘時(shí)間等以確保聽證代表產(chǎn)生基礎(chǔ)的正當(dāng)性。另外，聽證會(huì)會(huì)前公示、聽證會(huì)內(nèi)容公示、聽證代表費(fèi)用補(bǔ)助等問題也應(yīng)納入聽證會(huì)制度進(jìn)行通盤考慮。唯有如此，才能充分保護(hù)各利害關(guān)系人的合法權(quán)益，最大化保護(hù)使用者權(quán)益，化解“賣者不嫌貴，買者不嫌便宜”的對(duì)抗局面。

四、結(jié)語

2018 年底，交通運(yùn)輸部第三次發(fā)布《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例（修訂征求意見稿）》，廣泛征求社會(huì)意見。征求意見稿就收費(fèi)公路的性質(zhì)、收費(fèi)期限、收費(fèi)形式等重要問題進(jìn)行了諸多突破性規(guī)定。但是，該意見忽視了法律與行政法規(guī)立法邊界的一般原則，許多規(guī)定因存在違反上位法的規(guī)定及其他問題而受到學(xué)界的多方質(zhì)疑①如“財(cái)新網(wǎng)”報(bào)道《同問收費(fèi)公路改革：長(zhǎng)期養(yǎng)護(hù)收費(fèi)合法嗎？》，參見http：//opinion.caixinz.com/2015-08-10/100838001.html，人民日?qǐng)?bào)2015 年8 月3 日第17 版報(bào)道《五問收費(fèi)公路改革：養(yǎng)護(hù)期收費(fèi)合法嗎》，等。?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法制度建設(shè)，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，需要明確立法權(quán)力邊界。因此高速公路收費(fèi)的法治化，需要《公路法》與相關(guān)行政法規(guī)的聯(lián)動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)高速公路收費(fèi)的良法善治。另外，我們應(yīng)借鑒法、德等大陸法系國(guó)家在公物立法方面的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)公物立法工作，對(duì)高速公路的公物性質(zhì)進(jìn)行立法確認(rèn)，在基本理念上形塑高速公路的公法規(guī)制意識(shí)，從公物法的高度對(duì)高速公路的設(shè)置、管理、利用、收費(fèi)等方面進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)制。