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        在賦予地方政府更多自主權(quán)的改革中激發(fā)地級(jí)市發(fā)展活力

        2019-01-18 22:32:12張緊跟
        探索 2019年1期
        關(guān)鍵詞:自主權(quán)區(qū)域政府

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        (中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院,廣東廣州510275)

        20世紀(jì)80年代以來,中國開始撤銷作為省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)行署而改設(shè)行政建制為地區(qū)級(jí)別的“市”(即憲法中的“設(shè)區(qū)的市”)。作為一級(jí)完整建制的地方政府,地級(jí)市具有相應(yīng)財(cái)政能力和行政管理權(quán)限,能夠?qū)嶋H管理和協(xié)調(diào)所轄各縣(市)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。毋庸置疑,撤地設(shè)市的主要目的在于適應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展需要而打造區(qū)域中心城市,發(fā)揮其作為區(qū)域增長極功能帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展,以城帶鄉(xiāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是,經(jīng)過30余年發(fā)展之后,一方面城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展依然任重道遠(yuǎn),另一方面許多地級(jí)市首位度偏弱、對周邊區(qū)域輻射帶動(dòng)能力不足,再加上“市管縣體制”既導(dǎo)致市縣沖突又沒有建立一整套有效促進(jìn)城鄉(xiāng)合治的制度安排,因此倡導(dǎo)“省管縣”和“市縣分治”趨向的地級(jí)市治理結(jié)構(gòu)性改革呼聲日隆[1-2]。既有研究主要聚焦于體制改革背景下的地級(jí)市“復(fù)位”與“正位”,如陳秀山等認(rèn)為地級(jí)市應(yīng)該從行政經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)型成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心[3],肖金成主張通過完善地區(qū)級(jí)城市功能來帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展[4],王宏波認(rèn)為地級(jí)市改革應(yīng)走“弱市”之路[5],張占斌提出要通過調(diào)整地級(jí)市行政區(qū)劃解決可能面臨的發(fā)展空間和經(jīng)濟(jì)腹地狹小問題,最大限度地拓展自身發(fā)展空間[6]8,龐明禮等認(rèn)為要將地級(jí)市定位為“城鄉(xiāng)分治、市縣并置”格局下的“區(qū)域增長極”后通過政府職能轉(zhuǎn)變、市場機(jī)制發(fā)揮、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)完善等將地級(jí)市打造成區(qū)域中心城市[7]。

        但是,持續(xù)的“省管縣”改革并沒有改變地級(jí)市普遍規(guī)模較小、發(fā)展不足、競爭力不強(qiáng)、缺乏中心帶動(dòng)作用的基本格局,未能有效承載以輻射效應(yīng)帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展進(jìn)而推進(jìn)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),地級(jí)市缺乏足夠發(fā)展活力之基本格局依舊。而且,由于“市管縣體制”下科層化市縣關(guān)系逐漸演變成為“省管縣體制”下競合式市縣關(guān)系,在責(zé)、權(quán)、利配置失衡且相關(guān)配套改革不到位的情況下,市縣沖突加劇[8],從而不利于省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。顯然,要激活地級(jí)市的發(fā)展動(dòng)力,除了持續(xù)深化“省管縣體制”改革并推進(jìn)地級(jí)市政府轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系和完善機(jī)制外,更應(yīng)該在理順省、市、縣關(guān)系基礎(chǔ)上,賦予地級(jí)市政府更多自主權(quán),激活并釋放其在省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極性和創(chuàng)造性。

        1 已有改革中為何地級(jí)市仍然缺乏發(fā)展活力

        與發(fā)達(dá)國家相比,中國城鎮(zhèn)化的一個(gè)明顯差距在于區(qū)域性中心城市的數(shù)量短缺且功能不足,嚴(yán)重制約了整個(gè)國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此,通過行政區(qū)劃改革“撤地設(shè)市”的主要意圖是要培育作為區(qū)域性中心城市的地級(jí)市,發(fā)揮區(qū)域增長極的極化和輻射效應(yīng),促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,完善國家城鎮(zhèn)體系進(jìn)而助推整個(gè)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展。而作為帶動(dòng)省域發(fā)展重要增長極的區(qū)域中心城市,必須是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、功能完善,能夠在經(jīng)濟(jì)、科技、文化各方面滲透和帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,具有較強(qiáng)集聚能力、輻射力和綜合服務(wù)能力的城市。與一般城市相比,區(qū)域中心城市的人口、資本、企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等集聚程度高,中心城區(qū)規(guī)模較大、綜合服務(wù)能力較強(qiáng)、專業(yè)化程度較高,國內(nèi)生產(chǎn)總值在所屬區(qū)域中應(yīng)占有相當(dāng)比重,人均GDP應(yīng)該高于區(qū)域平均水平等。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,這種改革意圖并沒有得到很好體現(xiàn),地級(jí)市作為區(qū)域中心城市的發(fā)展活力仍然缺乏,同時(shí)與管轄之內(nèi)的縣(縣級(jí)市)之間的矛盾也日漸顯露,使地級(jí)市治理面臨困境。

        1.1 地級(jí)市并未成長為區(qū)域性中心城市

        從設(shè)立地級(jí)市發(fā)展至今,雖然地級(jí)市數(shù)量急劇增長、格局相對健全、體量有相當(dāng)規(guī)模、設(shè)施較為完善、機(jī)制相對系統(tǒng),但大都遠(yuǎn)未成長為實(shí)質(zhì)性的區(qū)域中心城市,既未能充分接受特大城市輻射又未能向縣市、小城鎮(zhèn)傳導(dǎo)各種要素而引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如安徽省16個(gè)地級(jí)市中只有合肥、馬鞍山、蕪湖和銅陵的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力超過全省平均水平;浙江多數(shù)地級(jí)市面臨的“弱市強(qiáng)縣”發(fā)展困局導(dǎo)致從浙中到浙南缺乏輻射力強(qiáng)的區(qū)域中心城市;廣東珠三角外圍多數(shù)地級(jí)市區(qū)域極化程度不顯著、經(jīng)濟(jì)輻射能力與區(qū)域帶動(dòng)能力有限;即使是在蘇州、無錫、南通、佛山、東莞、泉州、臺(tái)州等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市,其下轄縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比高,而主城區(qū)規(guī)模既小又弱、架構(gòu)比較分散,中心城市首位度偏弱、輻射帶動(dòng)能力不足,這些城市都不同程度地存在“小馬拉大車”現(xiàn)象①參見趙紫燕.對安徽省16地市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型能力的測評及排名[J].國家治理,2016(48):3-26;游細(xì)斌,魏清泉.轉(zhuǎn)型期廣東省地級(jí)市發(fā)展的困境與突破重點(diǎn)[J].人文地理,2006(3):24-27;陳楚潺.50個(gè)普通地級(jí)市城區(qū)人口超百萬蘇州東莞無錫前三[N].第一財(cái)經(jīng)日報(bào),2017-06-20.。

        而在中西部地區(qū),成渝、中原、武漢、長株潭等城市群雖然已經(jīng)納入國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略,但不僅缺乏如上海、廣州等國家級(jí)中心城市和巨型增長極,而且缺乏構(gòu)成完整都市圈必需的區(qū)域性中心城市,資源和要素難以集聚導(dǎo)致區(qū)域中心城市實(shí)力偏弱、功能不強(qiáng),對周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力更弱,城市群發(fā)展和區(qū)域振興受到明顯限制。因此,地級(jí)市未能成長為區(qū)域中心城市,不僅不能有效發(fā)揮集聚、輻射、綜合服務(wù)和創(chuàng)新引領(lǐng)作用,而且還與其下轄縣市之間在發(fā)展空間、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市和區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面存在矛盾,嚴(yán)重制約著省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和國家區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。

        1.2 市縣兩級(jí)政府間矛盾突出

        在“市管縣體制”下,一些地級(jí)市不僅對其所轄各縣(市)的輻射拉動(dòng)能力有限,而且基于自身發(fā)展常常會(huì)利用其在科層制鏈條中的層級(jí)優(yōu)勢與所轄縣(市)爭奪資源、土地和項(xiàng)目,甚至截留省級(jí)政府分配給縣(市)的資源,想方設(shè)法從縣(市)里提取資源,導(dǎo)致市縣間矛盾突出。一方面,為確保其財(cái)政利益最大化,地級(jí)市政府會(huì)以財(cái)政分成抽取所轄縣(市)財(cái)力,以至占70%以上全國人口的縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入僅占全國財(cái)政收入的20%左右[9],這勢必導(dǎo)致以縣為主的基本公共服務(wù)財(cái)政支出體制不堪重負(fù)。另一方面,地級(jí)市政府還可以利用市管縣體制下的人事、行政和財(cái)政主導(dǎo)權(quán),依循逐級(jí)往下甩包袱的“放權(quán)”邏輯將大量原本屬于自身的事責(zé)和支出責(zé)任下壓給縣級(jí)政府。于是,所謂“市壓縣”“市卡縣”“市擠縣”“市吃縣”或“市刮縣”等亂象的出現(xiàn)就在所難免,嚴(yán)重影響縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),由于縣(市)有足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力與地級(jí)市抗衡,導(dǎo)致相互之間各自為政,各謀自身發(fā)展,造成嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同,既浪費(fèi)了資源,又降低了區(qū)域發(fā)展的整體實(shí)力。

        日益激烈的市縣博弈導(dǎo)致一方面一些地級(jí)市謀求撤縣(市)并區(qū)來擴(kuò)大自身發(fā)展的制度空間和資源配置權(quán)限。如1997—2012年間就有158個(gè)縣(市)改為市轄區(qū),2013—2017年又有82個(gè)設(shè)區(qū)的市優(yōu)化了市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)①參見王衛(wèi)國等.發(fā)改委醞釀新城鎮(zhèn)化方案叫停15年的縣改市將重啟[N].南方都市報(bào),2013-04-30;朱瑋芳.城鎮(zhèn)化兩條腿:大城市“消滅”縣城,縣改市不一哄而上[N].第一財(cái)經(jīng),2018-11-05.。另一方面一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)則尋求走向“省直管縣”而獲得更大發(fā)展自主權(quán)。如1992—2008年間有24個(gè)省份在791個(gè)市縣實(shí)行了省直管縣改革試點(diǎn),截至2011年底共有28個(gè)省份對1 080個(gè)縣(市)實(shí)行財(cái)政直接管理。更加值得關(guān)注的是,市縣博弈甚至?xí)l(fā)激烈沖突:1994年浙江省黃巖市被臺(tái)州市撤并為區(qū)曾引發(fā)當(dāng)?shù)厝舜蟠怼傲T會(huì)、罷官、罷選”風(fēng)波,雙方后來就財(cái)權(quán)與事權(quán)分配博弈長達(dá)10年之久;2005年湖北省大冶市民眾不滿被黃石市“撤市改區(qū)”,引發(fā)了沖擊地級(jí)市黨政機(jī)關(guān)的群體性事件;2013年浙江省長興縣因“撤縣變區(qū)”所激起的民眾強(qiáng)烈反對一度迫使湖州市決定暫?!俺房h設(shè)區(qū)”計(jì)劃②參見當(dāng)年新聞報(bào)道。。

        在“省直管縣改革”后市縣間關(guān)系和利益格局進(jìn)一步復(fù)雜化。一方面,改革后的縣(市)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)雖然擴(kuò)大了,也可以從省級(jí)政府爭取項(xiàng)目和資金,但大部分省(自治區(qū))的縣(市)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的考核、任免、升遷仍受控于地級(jí)市政府;地級(jí)市人大依然有下屬縣(市)派出的代表,但審核的是地級(jí)市城區(qū)財(cái)政預(yù)算、決算,從而形成財(cái)政體制和政治體制的嚴(yán)重錯(cuò)位[10]。另一方面,市縣爭利加劇、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給困難,“分庭抗禮”傾向越來越明顯[11]。

        1.3 地級(jí)市政府治理面臨挑戰(zhàn)

        隨著地級(jí)市政府管轄面積擴(kuò)大,地級(jí)市政府治理首先面臨著財(cái)政困境。在“市管縣體制”下,為了發(fā)展全市及其所轄各縣(市),地級(jí)市政府往往被迫舉債發(fā)展導(dǎo)致地級(jí)市承擔(dān)著巨額債務(wù);而在財(cái)政省管縣后,地級(jí)市不能夠再抽取縣級(jí)財(cái)政資金,這就導(dǎo)致地級(jí)市承擔(dān)著巨額債務(wù)而難以自拔。此外,改革后實(shí)行省直接到縣的轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)助、財(cái)政結(jié)算等方式,使地級(jí)市政府不能再從各縣(市)集中財(cái)力而只能在市區(qū)范圍內(nèi)集中財(cái)力來確保本級(jí)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn),但改革前地級(jí)市對縣(市)的補(bǔ)助還要繼續(xù)而且要加大力度,改革后地級(jí)市對省的上繳比例要逐年增加、省對地級(jí)市的補(bǔ)助基本上取消、省財(cái)政對地級(jí)市市級(jí)轉(zhuǎn)移支付和增資補(bǔ)助等支持力度明顯不如以前甚至基本取消,這勢必會(huì)進(jìn)一步加劇地級(jí)市的財(cái)政緊張狀況。如江蘇13個(gè)地級(jí)以上市中共有6個(gè)地級(jí)市實(shí)際債務(wù)占財(cái)政總收入的比例已經(jīng)超過100%③趙士勇.江蘇6個(gè)地級(jí)市負(fù)債率超100% 學(xué)者稱是危險(xiǎn)信號(hào)[N].華夏時(shí)報(bào),2013-08-07.。

        其次出現(xiàn)了省、市、縣縱向府際間責(zé)、權(quán)、利配置扭曲。在大部分省(自治區(qū)),財(cái)政省管縣和行政市管縣并行,省市縣府際間財(cái)權(quán)、事權(quán)和用人權(quán)的扭曲配置比較突出。財(cái)政“省管縣”改革使省對縣直達(dá)資金、???、項(xiàng)目、財(cái)政預(yù)算,但縣級(jí)財(cái)政收入的督察、報(bào)表匯總、結(jié)算等事項(xiàng)還是與地級(jí)市掛鉤,縣級(jí)行政權(quán)、審批權(quán)和其他行政管理權(quán)仍然由地級(jí)市管理,地級(jí)市行政還覆蓋全市性事權(quán),縣主要干部任免依然歸屬地級(jí)市,這就造成了縣既要到省里跑資金、項(xiàng)目、政策,又要向地級(jí)市匯報(bào)工作、爭取理解和支持,不可避免地存在著財(cái)政體制與行政管理體制、財(cái)權(quán)與事權(quán)配置扭曲[12]。

        對于地級(jí)市而言,原來承擔(dān)的區(qū)域性公共事務(wù)與公共產(chǎn)品供給如涉及多個(gè)縣的農(nóng)田水利建設(shè)、衛(wèi)生防疫、科技推廣、環(huán)境保護(hù)等,在與行政權(quán)匹配的財(cái)政權(quán)被架空后,往往無力承擔(dān)。對于縣而言,雙重管理讓其往往無所適從。一些縣(市)在省直管縣背景下既要服從省政府領(lǐng)導(dǎo)與管理又要服從地級(jí)市政府管轄,當(dāng)省政府與地級(jí)市政府在具體政策、行政命令相互沖突時(shí),縣政府就會(huì)面臨左右為難、無所適從的境地。在一些地方,原來的地級(jí)市管縣(市)現(xiàn)在變成了“省、市雙管縣”,縣(市)經(jīng)常在參加省里會(huì)議后還得接受地級(jí)市重新布置一次。最終,“省直管縣改革”中財(cái)政省管縣和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)下放使得市縣漸行漸遠(yuǎn),地級(jí)市對縣(市)的幫扶力度明顯縮小,形成了市縣兩級(jí)有利益的事項(xiàng)相互爭奪而涉及要承擔(dān)責(zé)任或需要投資的事項(xiàng)則相互推諉,跨縣域區(qū)域公共產(chǎn)品供給往往也陷入困境。

        1.4 地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)改革面臨困境

        在當(dāng)代中國縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”模式影響下,省與地級(jí)市乃至到縣形成了完全雷同和高度整齊劃一的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置,以致地級(jí)市政府改革一再呈現(xiàn)出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)局面。如廣東省佛山市順德區(qū)在2009年因被賦予地級(jí)市管理權(quán)限而啟動(dòng)了一場“石破天驚”的大部制改革后也頻頻遭遇“下改上不改”壓力而被迫“走回頭路”。另一方面,地級(jí)市橫向間政府機(jī)構(gòu)職責(zé)同構(gòu)也不符合管理實(shí)踐需求。從廣東21個(gè)地市來看,盡管區(qū)域規(guī)模、轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等差異明顯,但市級(jí)政府組成部門數(shù)量并沒有明顯差異,這顯然不符合現(xiàn)代交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)“區(qū)別性組合”邏輯:經(jīng)濟(jì)組織將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結(jié)構(gòu)以一種能將交易費(fèi)用最小化方式區(qū)別地組合起來[13]。因此,盡管中央一再強(qiáng)調(diào)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不必“上下對口、左右看齊”,但是在現(xiàn)行資源配置體制下,地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置既缺乏必要的自主權(quán),又不得不通過“上下對口”來從省級(jí)政府部門獲得必需的資源,導(dǎo)致地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)改革始終無法適應(yīng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求。

        2 以賦權(quán)增能激活地級(jí)市的發(fā)展動(dòng)力

        雖然從嚴(yán)格意義上來說,包含自主立法、行政、財(cái)政、組織和人事等的地方政府自主權(quán)[14]153(主要包括事權(quán)及其相匹配的財(cái)權(quán))并非一個(gè)法律概念,但其在縱向政府間關(guān)系以及地方政府治理過程中實(shí)際存在,并且對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、轄區(qū)居民權(quán)益保障以及基層民主成長有著十分重要的意義。從全球發(fā)展來看,地方政府自主權(quán)得到普遍承認(rèn),中央集權(quán)日益讓位于中央對地方事務(wù)及權(quán)益維護(hù)以支持和輔助立場[6]65。改革開放以來,中央政府主導(dǎo)下的地方政府自主創(chuàng)新遍地展開,不僅擴(kuò)大了地方政府自主治理空間,而且顯著激發(fā)了地方政府發(fā)展活力,促進(jìn)了當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)高速發(fā)展。因此,黨的十九大報(bào)告和黨的十九屆三中全會(huì)在部署新時(shí)代全面深化地方黨和國家機(jī)構(gòu)改革時(shí),強(qiáng)調(diào)要“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”,以實(shí)現(xiàn)在維護(hù)黨中央權(quán)威和堅(jiān)持中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下充分發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性、積極性。

        2.1 塑造地級(jí)市為區(qū)域性中心城市

        市管縣體制使地級(jí)市從城市型政區(qū)擴(kuò)展為地域型政區(qū),是試圖以政府主導(dǎo)的行政區(qū)劃管理方式解決行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的磨合問題。但上述種種困境表明隨著市場化改革的不斷深入,應(yīng)該通過祛除地級(jí)市發(fā)展的各種體制型阻礙因素,使地級(jí)市歸位為“城鄉(xiāng)分治、市縣并置”格局下的“區(qū)域增長極”。區(qū)域增長極理論認(rèn)為,基于發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí),經(jīng)濟(jì)增長通常是從一個(gè)或數(shù)個(gè)增長中心逐步向其他地區(qū)傳導(dǎo),政府應(yīng)通過傾斜政策有意識(shí)地培養(yǎng)城市(地區(qū))作為區(qū)域“增長極”,帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展[15]。地級(jí)市作為在改革開放年代日益成長的經(jīng)濟(jì)規(guī)??捎^、集聚程度較高、創(chuàng)新力較強(qiáng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚中心,已經(jīng)能夠通過極化效應(yīng)來聚集和配置區(qū)域內(nèi)資本、資源等基本要素,既是省域內(nèi)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域的基本聚合體,又是推行區(qū)域增長極戰(zhàn)略的基本載體。

        在新時(shí)代的省域發(fā)展規(guī)劃中,地級(jí)市可以發(fā)揮銜接和協(xié)調(diào)周圍與腹地的區(qū)域增長極功能,實(shí)現(xiàn)資源要素在空間上的集聚與擴(kuò)散,支撐和帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展。但是,大部分省份的不完全“省管縣”改革導(dǎo)致“市管縣”行政管理模式與“省管縣”財(cái)政分配模式并存,財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、權(quán)責(zé)配置扭曲造成既有改革績效預(yù)期不佳。為此,要深化“省管縣”改革使行政“省管縣”改革與財(cái)政“省管縣”改革同步推進(jìn)。在既有省對縣(市)的財(cái)政直管并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的基礎(chǔ)上,推進(jìn)市縣分治并重新定位市、縣功能,最終實(shí)現(xiàn)地級(jí)市與原代管各縣(市)脫鉤到全面“省管縣”,即回歸城市型政區(qū)的地級(jí)市只負(fù)責(zé)管理城市本身,回歸作為城市型政區(qū)的“市”的本來面目,致力于城市公共事務(wù)治理和發(fā)展,以提高城市公共服務(wù)和治理質(zhì)量[16]。“市縣脫鉤”后,地級(jí)市集中注意力于合理規(guī)劃城市發(fā)展、提升城市生活品質(zhì)、培育城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代消費(fèi)方式,推動(dòng)地級(jí)市與縣(市)按照市場秩序擴(kuò)展的內(nèi)在規(guī)律形成區(qū)域中心城市與周邊縣(市)的分工合作體系。在此基礎(chǔ)上,賦予地級(jí)市更多自主權(quán),加大省級(jí)政府的扶持力度,優(yōu)化地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)樞紐和區(qū)域性中心城市地位,充分釋放其輻射與擴(kuò)散效應(yīng)以帶動(dòng)腹地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

        2.2 理順省市縣縱向府際關(guān)系

        在深化省管縣改革中,要進(jìn)一步突破“職責(zé)同構(gòu)”而理順省市縣政府間縱向關(guān)系。一般而言,省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)制定全省發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策、部署規(guī)劃,負(fù)責(zé)省內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)布局安排、重大項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施,提供省級(jí)基本公共產(chǎn)品及公共服務(wù)并統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與推進(jìn)省域基本公共服務(wù)均等化,協(xié)調(diào)各市縣關(guān)系并促進(jìn)各主體良性競爭與合作等職能;而市縣政府主要承擔(dān)本轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)供給等職能[17]。具體而言,省級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化打造良好營商環(huán)境等宏觀管理職責(zé)、統(tǒng)籌推進(jìn)省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化、強(qiáng)化市縣協(xié)調(diào)功能,地級(jí)市政府要強(qiáng)化城市社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)職能,縣級(jí)政府應(yīng)收縮經(jīng)濟(jì)職能而強(qiáng)化縣域市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)供給和環(huán)境保護(hù)職能[18]。

        第一,省級(jí)政府應(yīng)按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、依法合規(guī)、分步實(shí)施”原則,合理調(diào)整省市政府間事權(quán)分工,最大限度地向市下放相應(yīng)管理權(quán)限。維護(hù)全省統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全省、跨市基本公共服務(wù)供給由省級(jí)政府負(fù)責(zé),市域基本公共服務(wù)由地級(jí)市政府負(fù)責(zé)。在將量大面廣的、直接面向基層的與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)且由市提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為市財(cái)政事權(quán)后,應(yīng)當(dāng)賦予地級(jí)市政府充分自主權(quán),依法保障地級(jí)市的財(cái)政事權(quán)履行。在此基礎(chǔ)上,加強(qiáng)省級(jí)政府層級(jí)監(jiān)督,建立健全與地級(jí)市擴(kuò)權(quán)相適應(yīng)的執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。

        第二,要進(jìn)一步理順省市縱向政府間財(cái)政分配關(guān)系。合理界定省市縱向政府間財(cái)政支出責(zé)任,規(guī)范省市政府間收入劃分,基本建立省以下事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任相適應(yīng)的制度,為地級(jí)市政府行使法定職權(quán)提供穩(wěn)定和相匹配的財(cái)力。對地級(jí)市政府落實(shí)支出責(zé)任存在的收支缺口,除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府性債券等方式安排外,主要通過省級(jí)政府給予一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)。省級(jí)財(cái)政要加大對地級(jí)市的財(cái)政投入力度、收入激勵(lì)機(jī)制和政策性轉(zhuǎn)移支付,增強(qiáng)地級(jí)市綜合競爭力。

        第三,要進(jìn)一步理順省市縱向政府間條塊管理關(guān)系。適當(dāng)調(diào)整省直部門對地級(jí)市政府部門的垂直管理體制,充實(shí)和完善地級(jí)市政府職能,進(jìn)一步增強(qiáng)地級(jí)市政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和擴(kuò)大地級(jí)市對省垂直管理部門管理的參與度以加強(qiáng)地級(jí)市政權(quán)建設(shè)。

        第四,擴(kuò)大縣級(jí)管理權(quán)限。一方面,省級(jí)政府要在行政層面上確認(rèn)和擴(kuò)大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán),改變以往縣級(jí)政府“權(quán)小責(zé)大”而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一,強(qiáng)化省對縣再分配功能而增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的能力;另一方面,“市縣脫鉤”后地級(jí)市不再對縣(市)進(jìn)行指標(biāo)、資金、項(xiàng)目、財(cái)政提取和各種行政審批等中間環(huán)節(jié)的提成和截流,使縣域發(fā)展突破傳統(tǒng)“市管縣”體制障礙后能駛?cè)敫咚侔l(fā)展的快車道。

        第五,要促進(jìn)市縣協(xié)作。在著力打造地級(jí)市作為區(qū)域中心城市并發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用的同時(shí),縣域發(fā)展也會(huì)因減少了行政體制上的束縛而贏得新的發(fā)展空間,應(yīng)該在各取所需、優(yōu)勢互補(bǔ)基礎(chǔ)上共同促進(jìn)市縣協(xié)作以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮。省級(jí)政府要強(qiáng)化縣市間的協(xié)調(diào)配合,重點(diǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù),促進(jìn)市場要素的合理配置和自由流動(dòng),共建共享重大公共基礎(chǔ)設(shè)施,構(gòu)建互利共贏的新型市縣關(guān)系。

        2.3 推進(jìn)地級(jí)市政府治理體系現(xiàn)代化

        一方面,要轉(zhuǎn)變地級(jí)市政府職能。市縣分治后,地級(jí)市政府將其對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及縣域經(jīng)濟(jì)的管理職能移交由縣承擔(dān),將工作重點(diǎn)從市縣平推并進(jìn)轉(zhuǎn)移到著力建設(shè)區(qū)域中心城市上來,重點(diǎn)圍繞城市現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展來充分考慮城市民生問題和城市繁榮發(fā)展,創(chuàng)新城市治理制度和體系。第一,要強(qiáng)化地級(jí)市政府公共服務(wù)功能。地級(jí)市政府要在繁榮城市經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化其公共服務(wù)職能,為城市居民提公平、高效、完整、精準(zhǔn)和無縫隙的公共服務(wù),進(jìn)而在綜合效益上為居民帶來更多、更好和更便利的公共福利。第二,要強(qiáng)化地級(jí)市政府社會(huì)管理職能。地級(jí)市政府主要負(fù)責(zé)城市區(qū)域內(nèi)的社會(huì)事務(wù)和社會(huì)管理供給,包括完善城市社會(huì)保障體系、強(qiáng)化政府應(yīng)急管理和社會(huì)治安管理職責(zé)、落實(shí)食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)等,重點(diǎn)關(guān)注市區(qū)居民的實(shí)際需求,提高城市社會(huì)管理的效率與質(zhì)量。第三,要強(qiáng)化地級(jí)市政府環(huán)境保護(hù)職能。在城市綠化方面做好規(guī)劃和建設(shè),全面整治城市環(huán)境,營造城市良好生態(tài)環(huán)境。

        另一方面,要理順地級(jí)市政府與市場和社會(huì)的關(guān)系。在多元化社會(huì)背景下,市場和社會(huì)力量正在迅速成長,開始在地方政府治理體系中扮演越來越重要的角色[19]。為此,應(yīng)該在整合地級(jí)市治理資源基礎(chǔ)上,形成政府-市場-社會(huì)既相互制約又相互支撐的多元化合作治理框架。第一,地級(jí)市政府治理要適應(yīng)市場發(fā)展要求,使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用,并強(qiáng)化政府的引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)功能來彌補(bǔ)市場失靈,健全協(xié)同治理監(jiān)管體系,加強(qiáng)對市場的事中事后監(jiān)管,實(shí)現(xiàn)政府與市場協(xié)同治理。第二,地級(jí)市政府要通過培育和發(fā)展社會(huì)組織,完善社會(huì)組織考核評估和綜合監(jiān)管體系與第三方評估機(jī)制,深化協(xié)會(huì)商會(huì)去行政化改革,完善政府轉(zhuǎn)移職能與社會(huì)組織承接購買服務(wù)清單的對接機(jī)制等,在提高社會(huì)組織專業(yè)化水平和自治能力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同治理。

        2.4 賦予地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)

        從當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系運(yùn)行實(shí)踐來看,如何處理好國家一統(tǒng)化治理與發(fā)揮各地方積極性、創(chuàng)造性之間存在著內(nèi)在張力??v向政府間政府機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對口、左右看齊”的特點(diǎn)反映出確保國家一統(tǒng)化治理的結(jié)構(gòu)性訴求,但是國家一統(tǒng)化治理主要是指領(lǐng)導(dǎo)、政策、規(guī)范、管理程序和管理方式的統(tǒng)一性,以及與此相聯(lián)系的政府治理規(guī)范化,而并非一定要求縱向政府間在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“一統(tǒng)化”和橫向政府間在機(jī)構(gòu)設(shè)置上“左右看齊”。一方面,基于“事本主義原則”,縱向政府間職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置,主要取決于各級(jí)政府在國家治理中所擔(dān)負(fù)的差異性職責(zé)以及本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況;另一方面,由于區(qū)位條件和歷史遺產(chǎn)差異,加之改革開放以來地區(qū)間差異化發(fā)展明顯,導(dǎo)致目前橫向地方政府間的治理差異性突出(如在所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等方面存在明顯差異),以至橫向地方政府間機(jī)構(gòu)設(shè)置的“左右看齊”也不合時(shí)宜。

        黨中央在新時(shí)代部署黨和國家機(jī)構(gòu)改革時(shí)再次強(qiáng)調(diào)要“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”,并進(jìn)一步指出要“下放由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)以增強(qiáng)地方治理能力,除中央有明確規(guī)定外,允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能等”。21世紀(jì)以來,一些地方政府通過自主改革機(jī)構(gòu)設(shè)置,如深圳率先在國內(nèi)以決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化和資源整合,初步建立了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互監(jiān)督和協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制,既降低了行政成本又提高了運(yùn)行效率。因此,要切實(shí)貫徹落實(shí)黨中央深化地方機(jī)構(gòu)改革的決策部署與改革精神,將地級(jí)市真正塑造為省域內(nèi)區(qū)域性中心城市,增權(quán)賦能激發(fā)地級(jí)市發(fā)展活力。

        3 推進(jìn)法治和民主為釋放地級(jí)市發(fā)展活力提供保障

        現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,縱向政府間事權(quán)劃分應(yīng)引入地方化原則、輔助性原則而明確地方政府的主體地位[20],它要求上級(jí)和中央政府不干預(yù)下級(jí)政府能夠自主處理的事務(wù),上級(jí)政府只有在下級(jí)政府力所不逮時(shí)才進(jìn)行必要的補(bǔ)助。這種地方政府自主權(quán)既能防止公共物品供給整齊劃一的效率損耗而促進(jìn)公共物品供給效率,又使縱向政府間事權(quán)劃分趨于合理化、均衡化。為此,改革開放以來,中央政府不斷向地方政府放權(quán),既調(diào)動(dòng)了地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性,又釋放了地方政府的治理創(chuàng)造性,成就了當(dāng)代中國的發(fā)展奇跡。

        但以往下放地方政府自主權(quán)的改革導(dǎo)致的諸如“諸侯經(jīng)濟(jì)”、選擇性執(zhí)行、縱向政府間非合作博弈等問題往往倒逼中央政府進(jìn)行收權(quán),以至頻繁上演縱向政府間權(quán)力的“收放循環(huán)”:以強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)下級(jí)政府積極性和創(chuàng)造性而放權(quán),但又在權(quán)力與利益博弈中因危及國家一統(tǒng)化治理而收權(quán)。從20世紀(jì)70年代以來發(fā)展中國家的改革教訓(xùn)來看,分權(quán)于地方的確也蘊(yùn)涵著諸多風(fēng)險(xiǎn):第一,地方官員尋租空間增加而導(dǎo)致改革收益可能被地方政府內(nèi)部特定團(tuán)體截獲;第二,缺乏自由遷徙能力的地方居民尤其是弱勢群體實(shí)質(zhì)上被弱化了“自由退出權(quán)”;第三,地方政府獲得了更多自主權(quán)后因“公共池塘”問題和“預(yù)算軟約束”而誘導(dǎo)產(chǎn)生過度支出[21]譯者序。這意味著地方政府自主權(quán)是一柄雙刃劍,既可能將地方政府塑造成敢于突破體制束縛、充分釋放積極性和創(chuàng)造性的行動(dòng)主體,又可能使地方政府自主運(yùn)用手中的資源和權(quán)力來實(shí)現(xiàn)非包容性利益和偏好。因此,在賦權(quán)增能于地級(jí)市政府的同時(shí),應(yīng)提前設(shè)計(jì)好制度以保障權(quán)力下放后地級(jí)市政府行使的正當(dāng)性和科學(xué)性。

        3.1 推進(jìn)地級(jí)市政府自主權(quán)運(yùn)行法治化

        在法治視野下,法律是國家權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)和運(yùn)行依據(jù)。因此,只有將縱向政府間權(quán)力配置納入法治化軌道,才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性和科學(xué)性。從現(xiàn)行法律制度來看,縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”所造就的權(quán)力配置高度同質(zhì)化為行政集權(quán)提供了順暢的組織渠道和制度基礎(chǔ),也有利于縱向政府間權(quán)力下放上收的“彈性治理”,但也使下級(jí)政府因其被“派出機(jī)構(gòu)化”而存在“機(jī)會(huì)主義治理”和“選擇性治理”的風(fēng)險(xiǎn)。盡管上級(jí)政府因應(yīng)改革發(fā)展需要而不斷下放權(quán)力于下級(jí)政府,縱向政府間形式上的“分權(quán)”色彩愈發(fā)濃重,但是這種權(quán)力下放由于缺乏制度和法律基礎(chǔ),帶有了較大的不確定性和隨意性,從而不斷上演“放權(quán)”和“收權(quán)”的周期性交替。最終,權(quán)力下放“權(quán)宜化”以及權(quán)力再分配非規(guī)范化、放權(quán)和收權(quán)隨意性和政策不穩(wěn)定性導(dǎo)致“被賦予的地方政府自主權(quán)”充滿著“不確定性”,在客觀上助長了地方政府的短期行為和“機(jī)會(huì)主義”,既影響其積極性調(diào)動(dòng)和創(chuàng)造性發(fā)揮又使中央政府和上級(jí)政府承擔(dān)了過多管理任務(wù)而不堪重負(fù)。這意味著改革開放40年后各級(jí)政府的實(shí)際角色與縱向政府間關(guān)系都發(fā)生了巨大變化,導(dǎo)致舊有體制框架無法反映或容納政府間縱向關(guān)系的實(shí)際運(yùn)行[22]。

        因此,在賦予地級(jí)市政府更大自主權(quán)的改革中,既要保障省級(jí)政府有足夠權(quán)威對省域公共事務(wù)實(shí)施宏觀統(tǒng)籌,又要保障地級(jí)市政府有足夠動(dòng)力和能力推動(dòng)市域公共事務(wù)治理。為此,要充分發(fā)揮省域內(nèi)省、市、縣級(jí)政府的治理積極性和創(chuàng)造性,必須按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配原則實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)縱向權(quán)力配置的分工合作、上下互動(dòng),以權(quán)力清單和責(zé)任清單改革進(jìn)一步細(xì)化省以下各級(jí)政府權(quán)責(zé)邊界。在實(shí)現(xiàn)將中央與省級(jí)政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律、行政法規(guī)形式規(guī)定的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步將省以下縱向政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章形式規(guī)定,逐步實(shí)現(xiàn)縱向政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化,以法律法規(guī)形式確認(rèn)地級(jí)市政府的自主權(quán),從而切實(shí)保障自主權(quán)落到實(shí)處。而隨著外部環(huán)境以及縱向政府間關(guān)系運(yùn)行實(shí)踐的變化,必須適時(shí)跟進(jìn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整地級(jí)市政府自主權(quán),但需要建立一套規(guī)范性、可操作程序,將省以下地方政府間關(guān)系調(diào)整納入公開、穩(wěn)定、常態(tài)、可預(yù)期的法律制度軌道,充分發(fā)揮司法的間接微調(diào)功能[23]。

        3.2 推進(jìn)地級(jí)市政府自主權(quán)運(yùn)行民主有序化

        在許多發(fā)展中國家,由于缺乏有序有效的公眾參與,分權(quán)化改革增加了地方政府“精英政治”風(fēng)險(xiǎn),還伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不平等以及地方腐敗升級(jí)。因此,缺乏回應(yīng)性和問責(zé)制的分權(quán)改革雖然使地方政府獲得了廣泛自主權(quán),但公共資源分配并不平等,地方政府往往將公共工程項(xiàng)目或資源過度向其受庇護(hù)者傾斜甚至裝進(jìn)自己的口袋[24]。為此,必須構(gòu)建從中央到地方令行禁止的工作體系,用制度克服失范、違規(guī)、怠惰等心理、行為,通過法律法規(guī)和各項(xiàng)制度建設(shè)“保證權(quán)力在有效的監(jiān)督和制約機(jī)制中運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)公共利益”。

        顯然,賦予地級(jí)市政府更多自主權(quán)不是僅僅為了減輕上級(jí)政府的負(fù)擔(dān)以及加強(qiáng)上級(jí)政府對地級(jí)市政府的監(jiān)控,而是為了更好地回應(yīng)公眾對美好生活的追求并打造人民滿意的公共服務(wù)型政府。而由于選舉問責(zé)以及代議制結(jié)構(gòu)的橫向問責(zé)不足以完全實(shí)現(xiàn)政府對公眾的民主責(zé)任,因此必須建立健全直接的公眾參與的縱向問責(zé)以增強(qiáng)政府對公眾的回應(yīng)性?;诖?,必須在對地級(jí)市政府賦權(quán)增能的同時(shí)引入有序的公眾參與,增進(jìn)公共服務(wù)供給與受益者之間的匹配性,通過強(qiáng)化公民在地級(jí)市政府公共服務(wù)供給中的“呼吁”與“退出”權(quán)利來實(shí)現(xiàn)更有效的“參與問責(zé)”,從而有助于地級(jí)市政府精確識(shí)別和及時(shí)回應(yīng)解轄區(qū)公眾的真實(shí)需求與偏好。推進(jìn)地方政府治理民主有序化關(guān)鍵在于:一方面,應(yīng)該強(qiáng)化地方政府與公眾共享治理過程的意愿;另一方面,應(yīng)該完善公眾參與地方政府治理過程的機(jī)制。因此,在賦予地級(jí)市政府更多自主權(quán)的過程中,必須通過頂層設(shè)計(jì)使地級(jí)市政府向公眾開放公共治理過程常態(tài)化、制度化;在激活地級(jí)市人大的民主代議功能和政協(xié)的民主協(xié)商功能的基礎(chǔ)上使參與式?jīng)Q策、參與式預(yù)算、參與式城市治理、參與式政府績效評估等制度化;在不斷提高市民積極參與地級(jí)市政府治理意愿的基礎(chǔ)上促進(jìn)市民參與的有序化與組織化。

        4 結(jié)語

        20世紀(jì)80年代開始的“撤地設(shè)市”改革是為了適應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展需要而打造區(qū)域中心城市,發(fā)揮其作為區(qū)域增長極的作用并促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。而在當(dāng)代中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中,地級(jí)市還承載著承接大城市輻射、帶動(dòng)縣(市)城市及小城鎮(zhèn)升級(jí)、促進(jìn)區(qū)域城市群發(fā)展的重任,是省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支點(diǎn)。但是,地級(jí)市發(fā)展活力受制于種種體制性因素約束而難以釋放,上述種種使命自然難以落實(shí)。省管縣改革雖然在一定程度上有助于促進(jìn)縣域發(fā)展,但改善縣域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等,實(shí)際上還是要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高、輻射能力比較強(qiáng)的區(qū)域性中心城市的輻射帶動(dòng)功能。

        新時(shí)代“賦予地級(jí)市政府更多自主權(quán)”以激發(fā)其發(fā)展活力的改革就是要在明確地級(jí)市作為區(qū)域性中心城市并能發(fā)揮區(qū)域增長極輻射效應(yīng)以提高整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平和競爭力的基礎(chǔ)上,實(shí)現(xiàn)地級(jí)市政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),應(yīng)該在繼續(xù)深化“省管縣”體制改革基礎(chǔ)上明晰地級(jí)市定位后通過轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、創(chuàng)新治理中賦予更多治理自主權(quán)來釋放地級(jí)市在省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極性和創(chuàng)造性。具體而言:一方面,要實(shí)現(xiàn)地級(jí)市政府有效治理必須對其賦權(quán)增能;另一方面,要保障地級(jí)市政府自主權(quán)得以有效運(yùn)行必須建立健全法治和民主機(jī)制。

        總之,釋放地級(jí)市發(fā)展活力的改革應(yīng)當(dāng)置于建設(shè)省以下縱向和諧府際關(guān)系和統(tǒng)籌省域發(fā)展的新型治理框架之中。為此,既要從優(yōu)化省域發(fā)展角度,通過深化“省管縣”改革以擴(kuò)大縣級(jí)政府治理權(quán)限來促進(jìn)縣域發(fā)展,又要適應(yīng)區(qū)域和城市群發(fā)展的基本態(tài)勢和內(nèi)在要求,切實(shí)增強(qiáng)地級(jí)市作為區(qū)域性中心城市的綜合競爭能力和輻射帶動(dòng)能力,促進(jìn)省域發(fā)展優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前,應(yīng)通過賦權(quán)增能改革,理順省、市、縣縱向府際間職能、權(quán)限和促進(jìn)地方政府治理體系現(xiàn)代化,增強(qiáng)各級(jí)政府全面履行治理職能的能力,以民主和法治保障地方政府治理能更好地回應(yīng)公眾對美好生活的向往。

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