張緊跟

(中山大學(xué)中國公共管理研究中心/政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東廣州510275)

20世紀(jì)80年代以來，中國開始撤銷作為省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)行署而改設(shè)行政建制為地區(qū)級(jí)別的“市”(即憲法中的“設(shè)區(qū)的市”)。作為一級(jí)完整建制的地方政府，地級(jí)市具有相應(yīng)財(cái)政能力和行政管理權(quán)限，能夠?qū)嶋H管理和協(xié)調(diào)所轄各縣(市)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)。毋庸置疑，撤地設(shè)市的主要目的在于適應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展需要而打造區(qū)域中心城市，發(fā)揮其作為區(qū)域增長極功能帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展，以城帶鄉(xiāng)促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但是，經(jīng)過30余年發(fā)展之后，一方面城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展依然任重道遠(yuǎn)，另一方面許多地級(jí)市首位度偏弱、對周邊區(qū)域輻射帶動(dòng)能力不足，再加上“市管縣體制”既導(dǎo)致市縣沖突又沒有建立一整套有效促進(jìn)城鄉(xiāng)合治的制度安排，因此倡導(dǎo)“省管縣”和“市縣分治”趨向的地級(jí)市治理結(jié)構(gòu)性改革呼聲日隆[1-2]。既有研究主要聚焦于體制改革背景下的地級(jí)市“復(fù)位”與“正位”，如陳秀山等認(rèn)為地級(jí)市應(yīng)該從行政經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)型成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心[3]，肖金成主張通過完善地區(qū)級(jí)城市功能來帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展[4]，王宏波認(rèn)為地級(jí)市改革應(yīng)走“弱市”之路[5]，張占斌提出要通過調(diào)整地級(jí)市行政區(qū)劃解決可能面臨的發(fā)展空間和經(jīng)濟(jì)腹地狹小問題，最大限度地拓展自身發(fā)展空間[6]8，龐明禮等認(rèn)為要將地級(jí)市定位為“城鄉(xiāng)分治、市縣并置”格局下的“區(qū)域增長極”后通過政府職能轉(zhuǎn)變、市場機(jī)制發(fā)揮、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)完善等將地級(jí)市打造成區(qū)域中心城市[7]。

但是，持續(xù)的“省管縣”改革并沒有改變地級(jí)市普遍規(guī)模較小、發(fā)展不足、競爭力不強(qiáng)、缺乏中心帶動(dòng)作用的基本格局，未能有效承載以輻射效應(yīng)帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展進(jìn)而推進(jìn)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，地級(jí)市缺乏足夠發(fā)展活力之基本格局依舊。而且，由于“市管縣體制”下科層化市縣關(guān)系逐漸演變成為“省管縣體制”下競合式市縣關(guān)系，在責(zé)、權(quán)、利配置失衡且相關(guān)配套改革不到位的情況下，市縣沖突加劇[8]，從而不利于省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。顯然，要激活地級(jí)市的發(fā)展動(dòng)力，除了持續(xù)深化“省管縣體制”改革并推進(jìn)地級(jí)市政府轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系和完善機(jī)制外，更應(yīng)該在理順省、市、縣關(guān)系基礎(chǔ)上，賦予地級(jí)市政府更多自主權(quán)，激活并釋放其在省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極性和創(chuàng)造性。

1 已有改革中為何地級(jí)市仍然缺乏發(fā)展活力

與發(fā)達(dá)國家相比，中國城鎮(zhèn)化的一個(gè)明顯差距在于區(qū)域性中心城市的數(shù)量短缺且功能不足，嚴(yán)重制約了整個(gè)國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，通過行政區(qū)劃改革“撤地設(shè)市”的主要意圖是要培育作為區(qū)域性中心城市的地級(jí)市，發(fā)揮區(qū)域增長極的極化和輻射效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，完善國家城鎮(zhèn)體系進(jìn)而助推整個(gè)國家城鎮(zhèn)化發(fā)展。而作為帶動(dòng)省域發(fā)展重要增長極的區(qū)域中心城市，必須是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、功能完善，能夠在經(jīng)濟(jì)、科技、文化各方面滲透和帶動(dòng)周邊經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，具有較強(qiáng)集聚能力、輻射力和綜合服務(wù)能力的城市。與一般城市相比，區(qū)域中心城市的人口、資本、企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等集聚程度高，中心城區(qū)規(guī)模較大、綜合服務(wù)能力較強(qiáng)、專業(yè)化程度較高，國內(nèi)生產(chǎn)總值在所屬區(qū)域中應(yīng)占有相當(dāng)比重，人均GDP應(yīng)該高于區(qū)域平均水平等。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這種改革意圖并沒有得到很好體現(xiàn)，地級(jí)市作為區(qū)域中心城市的發(fā)展活力仍然缺乏，同時(shí)與管轄之內(nèi)的縣(縣級(jí)市)之間的矛盾也日漸顯露，使地級(jí)市治理面臨困境。

1.1 地級(jí)市并未成長為區(qū)域性中心城市

從設(shè)立地級(jí)市發(fā)展至今，雖然地級(jí)市數(shù)量急劇增長、格局相對健全、體量有相當(dāng)規(guī)模、設(shè)施較為完善、機(jī)制相對系統(tǒng)，但大都遠(yuǎn)未成長為實(shí)質(zhì)性的區(qū)域中心城市，既未能充分接受特大城市輻射又未能向縣市、小城鎮(zhèn)傳導(dǎo)各種要素而引領(lǐng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。如安徽省16個(gè)地級(jí)市中只有合肥、馬鞍山、蕪湖和銅陵的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力超過全省平均水平;浙江多數(shù)地級(jí)市面臨的“弱市強(qiáng)縣”發(fā)展困局導(dǎo)致從浙中到浙南缺乏輻射力強(qiáng)的區(qū)域中心城市;廣東珠三角外圍多數(shù)地級(jí)市區(qū)域極化程度不顯著、經(jīng)濟(jì)輻射能力與區(qū)域帶動(dòng)能力有限;即使是在蘇州、無錫、南通、佛山、東莞、泉州、臺(tái)州等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市，其下轄縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)占比高，而主城區(qū)規(guī)模既小又弱、架構(gòu)比較分散，中心城市首位度偏弱、輻射帶動(dòng)能力不足，這些城市都不同程度地存在“小馬拉大車”現(xiàn)象①參見趙紫燕.對安徽省16地市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型能力的測評及排名[J].國家治理，2016(48)：3-26;游細(xì)斌，魏清泉.轉(zhuǎn)型期廣東省地級(jí)市發(fā)展的困境與突破重點(diǎn)[J].人文地理，2006(3)：24-27;陳楚潺.50個(gè)普通地級(jí)市城區(qū)人口超百萬蘇州東莞無錫前三[N].第一財(cái)經(jīng)日報(bào)，2017-06-20.。

而在中西部地區(qū)，成渝、中原、武漢、長株潭等城市群雖然已經(jīng)納入國家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，但不僅缺乏如上海、廣州等國家級(jí)中心城市和巨型增長極，而且缺乏構(gòu)成完整都市圈必需的區(qū)域性中心城市，資源和要素難以集聚導(dǎo)致區(qū)域中心城市實(shí)力偏弱、功能不強(qiáng)，對周邊地區(qū)的輻射帶動(dòng)能力更弱，城市群發(fā)展和區(qū)域振興受到明顯限制。因此，地級(jí)市未能成長為區(qū)域中心城市，不僅不能有效發(fā)揮集聚、輻射、綜合服務(wù)和創(chuàng)新引領(lǐng)作用，而且還與其下轄縣市之間在發(fā)展空間、經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市和區(qū)域規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面存在矛盾，嚴(yán)重制約著省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和國家區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展。

1.2 市縣兩級(jí)政府間矛盾突出

在“市管縣體制”下，一些地級(jí)市不僅對其所轄各縣(市)的輻射拉動(dòng)能力有限，而且基于自身發(fā)展常常會(huì)利用其在科層制鏈條中的層級(jí)優(yōu)勢與所轄縣(市)爭奪資源、土地和項(xiàng)目，甚至截留省級(jí)政府分配給縣(市)的資源，想方設(shè)法從縣(市)里提取資源，導(dǎo)致市縣間矛盾突出。一方面，為確保其財(cái)政利益最大化，地級(jí)市政府會(huì)以財(cái)政分成抽取所轄縣(市)財(cái)力，以至占70%以上全國人口的縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政收入僅占全國財(cái)政收入的20%左右[9]，這勢必導(dǎo)致以縣為主的基本公共服務(wù)財(cái)政支出體制不堪重負(fù)。另一方面，地級(jí)市政府還可以利用市管縣體制下的人事、行政和財(cái)政主導(dǎo)權(quán)，依循逐級(jí)往下甩包袱的“放權(quán)”邏輯將大量原本屬于自身的事責(zé)和支出責(zé)任下壓給縣級(jí)政府。于是，所謂“市壓縣”“市卡縣”“市擠縣”“市吃縣”或“市刮縣”等亂象的出現(xiàn)就在所難免，嚴(yán)重影響縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于縣(市)有足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力與地級(jí)市抗衡，導(dǎo)致相互之間各自為政，各謀自身發(fā)展，造成嚴(yán)重的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，既浪費(fèi)了資源，又降低了區(qū)域發(fā)展的整體實(shí)力。

日益激烈的市縣博弈導(dǎo)致一方面一些地級(jí)市謀求撤縣(市)并區(qū)來擴(kuò)大自身發(fā)展的制度空間和資源配置權(quán)限。如1997—2012年間就有158個(gè)縣(市)改為市轄區(qū)，2013—2017年又有82個(gè)設(shè)區(qū)的市優(yōu)化了市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)①參見王衛(wèi)國等.發(fā)改委醞釀新城鎮(zhèn)化方案叫停15年的縣改市將重啟[N].南方都市報(bào)，2013-04-30;朱瑋芳.城鎮(zhèn)化兩條腿：大城市“消滅”縣城，縣改市不一哄而上[N].第一財(cái)經(jīng)，2018-11-05.。另一方面一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣(市)則尋求走向“省直管縣”而獲得更大發(fā)展自主權(quán)。如1992—2008年間有24個(gè)省份在791個(gè)市縣實(shí)行了省直管縣改革試點(diǎn)，截至2011年底共有28個(gè)省份對1 080個(gè)縣(市)實(shí)行財(cái)政直接管理。更加值得關(guān)注的是，市縣博弈甚至?xí)l(fā)激烈沖突：1994年浙江省黃巖市被臺(tái)州市撤并為區(qū)曾引發(fā)當(dāng)?shù)厝舜蟠怼傲T會(huì)、罷官、罷選”風(fēng)波，雙方后來就財(cái)權(quán)與事權(quán)分配博弈長達(dá)10年之久;2005年湖北省大冶市民眾不滿被黃石市“撤市改區(qū)”，引發(fā)了沖擊地級(jí)市黨政機(jī)關(guān)的群體性事件;2013年浙江省長興縣因“撤縣變區(qū)”所激起的民眾強(qiáng)烈反對一度迫使湖州市決定暫?！俺房h設(shè)區(qū)”計(jì)劃②參見當(dāng)年新聞報(bào)道。。

在“省直管縣改革”后市縣間關(guān)系和利益格局進(jìn)一步復(fù)雜化。一方面，改革后的縣(市)政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)雖然擴(kuò)大了，也可以從省級(jí)政府爭取項(xiàng)目和資金，但大部分省(自治區(qū))的縣(市)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的考核、任免、升遷仍受控于地級(jí)市政府;地級(jí)市人大依然有下屬縣(市)派出的代表，但審核的是地級(jí)市城區(qū)財(cái)政預(yù)算、決算，從而形成財(cái)政體制和政治體制的嚴(yán)重錯(cuò)位[10]。另一方面，市縣爭利加劇、低水平重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重、跨區(qū)域公共產(chǎn)品供給困難，“分庭抗禮”傾向越來越明顯[11]。

1.3 地級(jí)市政府治理面臨挑戰(zhàn)

隨著地級(jí)市政府管轄面積擴(kuò)大，地級(jí)市政府治理首先面臨著財(cái)政困境。在“市管縣體制”下，為了發(fā)展全市及其所轄各縣(市)，地級(jí)市政府往往被迫舉債發(fā)展導(dǎo)致地級(jí)市承擔(dān)著巨額債務(wù);而在財(cái)政省管縣后，地級(jí)市不能夠再抽取縣級(jí)財(cái)政資金，這就導(dǎo)致地級(jí)市承擔(dān)著巨額債務(wù)而難以自拔。此外，改革后實(shí)行省直接到縣的轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)補(bǔ)助、財(cái)政結(jié)算等方式，使地級(jí)市政府不能再從各縣(市)集中財(cái)力而只能在市區(qū)范圍內(nèi)集中財(cái)力來確保本級(jí)財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但改革前地級(jí)市對縣(市)的補(bǔ)助還要繼續(xù)而且要加大力度，改革后地級(jí)市對省的上繳比例要逐年增加、省對地級(jí)市的補(bǔ)助基本上取消、省財(cái)政對地級(jí)市市級(jí)轉(zhuǎn)移支付和增資補(bǔ)助等支持力度明顯不如以前甚至基本取消，這勢必會(huì)進(jìn)一步加劇地級(jí)市的財(cái)政緊張狀況。如江蘇13個(gè)地級(jí)以上市中共有6個(gè)地級(jí)市實(shí)際債務(wù)占財(cái)政總收入的比例已經(jīng)超過100%③趙士勇.江蘇6個(gè)地級(jí)市負(fù)債率超100% 學(xué)者稱是危險(xiǎn)信號(hào)[N].華夏時(shí)報(bào)，2013-08-07.。

其次出現(xiàn)了省、市、縣縱向府際間責(zé)、權(quán)、利配置扭曲。在大部分省(自治區(qū))，財(cái)政省管縣和行政市管縣并行，省市縣府際間財(cái)權(quán)、事權(quán)和用人權(quán)的扭曲配置比較突出。財(cái)政“省管縣”改革使省對縣直達(dá)資金、?？?、項(xiàng)目、財(cái)政預(yù)算，但縣級(jí)財(cái)政收入的督察、報(bào)表匯總、結(jié)算等事項(xiàng)還是與地級(jí)市掛鉤，縣級(jí)行政權(quán)、審批權(quán)和其他行政管理權(quán)仍然由地級(jí)市管理，地級(jí)市行政還覆蓋全市性事權(quán)，縣主要干部任免依然歸屬地級(jí)市，這就造成了縣既要到省里跑資金、項(xiàng)目、政策，又要向地級(jí)市匯報(bào)工作、爭取理解和支持，不可避免地存在著財(cái)政體制與行政管理體制、財(cái)權(quán)與事權(quán)配置扭曲[12]。

對于地級(jí)市而言，原來承擔(dān)的區(qū)域性公共事務(wù)與公共產(chǎn)品供給如涉及多個(gè)縣的農(nóng)田水利建設(shè)、衛(wèi)生防疫、科技推廣、環(huán)境保護(hù)等，在與行政權(quán)匹配的財(cái)政權(quán)被架空后，往往無力承擔(dān)。對于縣而言，雙重管理讓其往往無所適從。一些縣(市)在省直管縣背景下既要服從省政府領(lǐng)導(dǎo)與管理又要服從地級(jí)市政府管轄，當(dāng)省政府與地級(jí)市政府在具體政策、行政命令相互沖突時(shí)，縣政府就會(huì)面臨左右為難、無所適從的境地。在一些地方，原來的地級(jí)市管縣(市)現(xiàn)在變成了“省、市雙管縣”，縣(市)經(jīng)常在參加省里會(huì)議后還得接受地級(jí)市重新布置一次。最終，“省直管縣改革”中財(cái)政省管縣和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)下放使得市縣漸行漸遠(yuǎn)，地級(jí)市對縣(市)的幫扶力度明顯縮小，形成了市縣兩級(jí)有利益的事項(xiàng)相互爭奪而涉及要承擔(dān)責(zé)任或需要投資的事項(xiàng)則相互推諉，跨縣域區(qū)域公共產(chǎn)品供給往往也陷入困境。

1.4 地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)改革面臨困境

在當(dāng)代中國縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”模式影響下，省與地級(jí)市乃至到縣形成了完全雷同和高度整齊劃一的地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，以致地級(jí)市政府改革一再呈現(xiàn)出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)局面。如廣東省佛山市順德區(qū)在2009年因被賦予地級(jí)市管理權(quán)限而啟動(dòng)了一場“石破天驚”的大部制改革后也頻頻遭遇“下改上不改”壓力而被迫“走回頭路”。另一方面，地級(jí)市橫向間政府機(jī)構(gòu)職責(zé)同構(gòu)也不符合管理實(shí)踐需求。從廣東21個(gè)地市來看，盡管區(qū)域規(guī)模、轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等差異明顯，但市級(jí)政府組成部門數(shù)量并沒有明顯差異，這顯然不符合現(xiàn)代交易費(fèi)用經(jīng)濟(jì)學(xué)“區(qū)別性組合”邏輯：經(jīng)濟(jì)組織將特征不同的交易與成本和能力不同的治理結(jié)構(gòu)以一種能將交易費(fèi)用最小化方式區(qū)別地組合起來[13]。因此，盡管中央一再強(qiáng)調(diào)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不必“上下對口、左右看齊”，但是在現(xiàn)行資源配置體制下，地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置既缺乏必要的自主權(quán)，又不得不通過“上下對口”來從省級(jí)政府部門獲得必需的資源，導(dǎo)致地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)改革始終無法適應(yīng)轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求。

2 以賦權(quán)增能激活地級(jí)市的發(fā)展動(dòng)力

雖然從嚴(yán)格意義上來說，包含自主立法、行政、財(cái)政、組織和人事等的地方政府自主權(quán)[14]153(主要包括事權(quán)及其相匹配的財(cái)權(quán))并非一個(gè)法律概念，但其在縱向政府間關(guān)系以及地方政府治理過程中實(shí)際存在，并且對地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、轄區(qū)居民權(quán)益保障以及基層民主成長有著十分重要的意義。從全球發(fā)展來看，地方政府自主權(quán)得到普遍承認(rèn)，中央集權(quán)日益讓位于中央對地方事務(wù)及權(quán)益維護(hù)以支持和輔助立場[6]65。改革開放以來，中央政府主導(dǎo)下的地方政府自主創(chuàng)新遍地展開，不僅擴(kuò)大了地方政府自主治理空間，而且顯著激發(fā)了地方政府發(fā)展活力，促進(jìn)了當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)高速發(fā)展。因此，黨的十九大報(bào)告和黨的十九屆三中全會(huì)在部署新時(shí)代全面深化地方黨和國家機(jī)構(gòu)改革時(shí)，強(qiáng)調(diào)要“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”，以實(shí)現(xiàn)在維護(hù)黨中央權(quán)威和堅(jiān)持中央政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下充分發(fā)揮地方政府的主動(dòng)性、積極性。

2.1 塑造地級(jí)市為區(qū)域性中心城市

市管縣體制使地級(jí)市從城市型政區(qū)擴(kuò)展為地域型政區(qū)，是試圖以政府主導(dǎo)的行政區(qū)劃管理方式解決行政區(qū)和經(jīng)濟(jì)區(qū)的磨合問題。但上述種種困境表明隨著市場化改革的不斷深入，應(yīng)該通過祛除地級(jí)市發(fā)展的各種體制型阻礙因素，使地級(jí)市歸位為“城鄉(xiāng)分治、市縣并置”格局下的“區(qū)域增長極”。區(qū)域增長極理論認(rèn)為，基于發(fā)展不均衡的現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)增長通常是從一個(gè)或數(shù)個(gè)增長中心逐步向其他地區(qū)傳導(dǎo)，政府應(yīng)通過傾斜政策有意識(shí)地培養(yǎng)城市(地區(qū))作為區(qū)域“增長極”，帶動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展[15]。地級(jí)市作為在改革開放年代日益成長的經(jīng)濟(jì)規(guī)?？捎^、集聚程度較高、創(chuàng)新力較強(qiáng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)集聚中心，已經(jīng)能夠通過極化效應(yīng)來聚集和配置區(qū)域內(nèi)資本、資源等基本要素，既是省域內(nèi)產(chǎn)業(yè)和區(qū)域的基本聚合體，又是推行區(qū)域增長極戰(zhàn)略的基本載體。

在新時(shí)代的省域發(fā)展規(guī)劃中，地級(jí)市可以發(fā)揮銜接和協(xié)調(diào)周圍與腹地的區(qū)域增長極功能，實(shí)現(xiàn)資源要素在空間上的集聚與擴(kuò)散，支撐和帶動(dòng)周邊區(qū)域發(fā)展。但是，大部分省份的不完全“省管縣”改革導(dǎo)致“市管縣”行政管理模式與“省管縣”財(cái)政分配模式并存，財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配、權(quán)責(zé)配置扭曲造成既有改革績效預(yù)期不佳。為此，要深化“省管縣”改革使行政“省管縣”改革與財(cái)政“省管縣”改革同步推進(jìn)。在既有省對縣(市)的財(cái)政直管并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)市縣分治并重新定位市、縣功能，最終實(shí)現(xiàn)地級(jí)市與原代管各縣(市)脫鉤到全面“省管縣”，即回歸城市型政區(qū)的地級(jí)市只負(fù)責(zé)管理城市本身，回歸作為城市型政區(qū)的“市”的本來面目，致力于城市公共事務(wù)治理和發(fā)展，以提高城市公共服務(wù)和治理質(zhì)量[16]。“市縣脫鉤”后，地級(jí)市集中注意力于合理規(guī)劃城市發(fā)展、提升城市生活品質(zhì)、培育城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和現(xiàn)代消費(fèi)方式，推動(dòng)地級(jí)市與縣(市)按照市場秩序擴(kuò)展的內(nèi)在規(guī)律形成區(qū)域中心城市與周邊縣(市)的分工合作體系。在此基礎(chǔ)上，賦予地級(jí)市更多自主權(quán)，加大省級(jí)政府的扶持力度，優(yōu)化地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)樞紐和區(qū)域性中心城市地位，充分釋放其輻射與擴(kuò)散效應(yīng)以帶動(dòng)腹地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2.2 理順省市縣縱向府際關(guān)系

在深化省管縣改革中，要進(jìn)一步突破“職責(zé)同構(gòu)”而理順省市縣政府間縱向關(guān)系。一般而言，省級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)制定全省發(fā)展戰(zhàn)略及相關(guān)政策、部署規(guī)劃，負(fù)責(zé)省內(nèi)重大產(chǎn)業(yè)布局安排、重大項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，提供省級(jí)基本公共產(chǎn)品及公共服務(wù)并統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與推進(jìn)省域基本公共服務(wù)均等化，協(xié)調(diào)各市縣關(guān)系并促進(jìn)各主體良性競爭與合作等職能;而市縣政府主要承擔(dān)本轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理和公共服務(wù)供給等職能[17]。具體而言，省級(jí)政府應(yīng)強(qiáng)化打造良好營商環(huán)境等宏觀管理職責(zé)、統(tǒng)籌推進(jìn)省域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化、強(qiáng)化市縣協(xié)調(diào)功能，地級(jí)市政府要強(qiáng)化城市社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)職能，縣級(jí)政府應(yīng)收縮經(jīng)濟(jì)職能而強(qiáng)化縣域市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)供給和環(huán)境保護(hù)職能[18]。

第一，省級(jí)政府應(yīng)按照“責(zé)權(quán)統(tǒng)一、重心下移、依法合規(guī)、分步實(shí)施”原則，合理調(diào)整省市政府間事權(quán)分工，最大限度地向市下放相應(yīng)管理權(quán)限。維護(hù)全省統(tǒng)一市場以及受益范圍覆蓋全省、跨市基本公共服務(wù)供給由省級(jí)政府負(fù)責(zé)，市域基本公共服務(wù)由地級(jí)市政府負(fù)責(zé)。在將量大面廣的、直接面向基層的與當(dāng)?shù)鼐用衩芮邢嚓P(guān)且由市提供更方便有效的基本公共服務(wù)確定為市財(cái)政事權(quán)后，應(yīng)當(dāng)賦予地級(jí)市政府充分自主權(quán)，依法保障地級(jí)市的財(cái)政事權(quán)履行。在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)省級(jí)政府層級(jí)監(jiān)督，建立健全與地級(jí)市擴(kuò)權(quán)相適應(yīng)的執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。

第二，要進(jìn)一步理順省市縱向政府間財(cái)政分配關(guān)系。合理界定省市縱向政府間財(cái)政支出責(zé)任，規(guī)范省市政府間收入劃分，基本建立省以下事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，為地級(jí)市政府行使法定職權(quán)提供穩(wěn)定和相匹配的財(cái)力。對地級(jí)市政府落實(shí)支出責(zé)任存在的收支缺口，除部分資本性支出通過依法發(fā)行政府性債券等方式安排外，主要通過省級(jí)政府給予一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行彌補(bǔ)。省級(jí)財(cái)政要加大對地級(jí)市的財(cái)政投入力度、收入激勵(lì)機(jī)制和政策性轉(zhuǎn)移支付，增強(qiáng)地級(jí)市綜合競爭力。

第三，要進(jìn)一步理順省市縱向政府間條塊管理關(guān)系。適當(dāng)調(diào)整省直部門對地級(jí)市政府部門的垂直管理體制，充實(shí)和完善地級(jí)市政府職能，進(jìn)一步增強(qiáng)地級(jí)市政府推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和擴(kuò)大地級(jí)市對省垂直管理部門管理的參與度以加強(qiáng)地級(jí)市政權(quán)建設(shè)。

第四，擴(kuò)大縣級(jí)管理權(quán)限。一方面，省級(jí)政府要在行政層面上確認(rèn)和擴(kuò)大縣級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和社會(huì)管理權(quán)，改變以往縣級(jí)政府“權(quán)小責(zé)大”而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，強(qiáng)化省對縣再分配功能而增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的能力;另一方面，“市縣脫鉤”后地級(jí)市不再對縣(市)進(jìn)行指標(biāo)、資金、項(xiàng)目、財(cái)政提取和各種行政審批等中間環(huán)節(jié)的提成和截流，使縣域發(fā)展突破傳統(tǒng)“市管縣”體制障礙后能駛?cè)敫咚侔l(fā)展的快車道。

第五，要促進(jìn)市縣協(xié)作。在著力打造地級(jí)市作為區(qū)域中心城市并發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用的同時(shí)，縣域發(fā)展也會(huì)因減少了行政體制上的束縛而贏得新的發(fā)展空間，應(yīng)該在各取所需、優(yōu)勢互補(bǔ)基礎(chǔ)上共同促進(jìn)市縣協(xié)作以實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)繁榮。省級(jí)政府要強(qiáng)化縣市間的協(xié)調(diào)配合，重點(diǎn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)，促進(jìn)市場要素的合理配置和自由流動(dòng)，共建共享重大公共基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建互利共贏的新型市縣關(guān)系。

2.3 推進(jìn)地級(jí)市政府治理體系現(xiàn)代化

一方面，要轉(zhuǎn)變地級(jí)市政府職能。市縣分治后，地級(jí)市政府將其對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及縣域經(jīng)濟(jì)的管理職能移交由縣承擔(dān)，將工作重點(diǎn)從市縣平推并進(jìn)轉(zhuǎn)移到著力建設(shè)區(qū)域中心城市上來，重點(diǎn)圍繞城市現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展來充分考慮城市民生問題和城市繁榮發(fā)展，創(chuàng)新城市治理制度和體系。第一，要強(qiáng)化地級(jí)市政府公共服務(wù)功能。地級(jí)市政府要在繁榮城市經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化其公共服務(wù)職能，為城市居民提公平、高效、完整、精準(zhǔn)和無縫隙的公共服務(wù)，進(jìn)而在綜合效益上為居民帶來更多、更好和更便利的公共福利。第二，要強(qiáng)化地級(jí)市政府社會(huì)管理職能。地級(jí)市政府主要負(fù)責(zé)城市區(qū)域內(nèi)的社會(huì)事務(wù)和社會(huì)管理供給，包括完善城市社會(huì)保障體系、強(qiáng)化政府應(yīng)急管理和社會(huì)治安管理職責(zé)、落實(shí)食品藥品安全監(jiān)管職責(zé)、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)等，重點(diǎn)關(guān)注市區(qū)居民的實(shí)際需求，提高城市社會(huì)管理的效率與質(zhì)量。第三，要強(qiáng)化地級(jí)市政府環(huán)境保護(hù)職能。在城市綠化方面做好規(guī)劃和建設(shè)，全面整治城市環(huán)境，營造城市良好生態(tài)環(huán)境。

另一方面，要理順地級(jí)市政府與市場和社會(huì)的關(guān)系。在多元化社會(huì)背景下，市場和社會(huì)力量正在迅速成長，開始在地方政府治理體系中扮演越來越重要的角色[19]。為此，應(yīng)該在整合地級(jí)市治理資源基礎(chǔ)上，形成政府-市場-社會(huì)既相互制約又相互支撐的多元化合作治理框架。第一，地級(jí)市政府治理要適應(yīng)市場發(fā)展要求，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，并強(qiáng)化政府的引導(dǎo)、監(jiān)督和服務(wù)功能來彌補(bǔ)市場失靈，健全協(xié)同治理監(jiān)管體系，加強(qiáng)對市場的事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政府與市場協(xié)同治理。第二，地級(jí)市政府要通過培育和發(fā)展社會(huì)組織，完善社會(huì)組織考核評估和綜合監(jiān)管體系與第三方評估機(jī)制，深化協(xié)會(huì)商會(huì)去行政化改革，完善政府轉(zhuǎn)移職能與社會(huì)組織承接購買服務(wù)清單的對接機(jī)制等，在提高社會(huì)組織專業(yè)化水平和自治能力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的協(xié)同治理。

2.4 賦予地級(jí)市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置自主權(quán)

從當(dāng)代中國政府間縱向關(guān)系運(yùn)行實(shí)踐來看，如何處理好國家一統(tǒng)化治理與發(fā)揮各地方積極性、創(chuàng)造性之間存在著內(nèi)在張力?？v向政府間政府機(jī)構(gòu)設(shè)置“上下對口、左右看齊”的特點(diǎn)反映出確保國家一統(tǒng)化治理的結(jié)構(gòu)性訴求，但是國家一統(tǒng)化治理主要是指領(lǐng)導(dǎo)、政策、規(guī)范、管理程序和管理方式的統(tǒng)一性，以及與此相聯(lián)系的政府治理規(guī)范化，而并非一定要求縱向政府間在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的“一統(tǒng)化”和橫向政府間在機(jī)構(gòu)設(shè)置上“左右看齊”。一方面，基于“事本主義原則”，縱向政府間職能配置和機(jī)構(gòu)設(shè)置，主要取決于各級(jí)政府在國家治理中所擔(dān)負(fù)的差異性職責(zé)以及本轄區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況;另一方面，由于區(qū)位條件和歷史遺產(chǎn)差異，加之改革開放以來地區(qū)間差異化發(fā)展明顯，導(dǎo)致目前橫向地方政府間的治理差異性突出(如在所有制結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等方面存在明顯差異)，以至橫向地方政府間機(jī)構(gòu)設(shè)置的“左右看齊”也不合時(shí)宜。

黨中央在新時(shí)代部署黨和國家機(jī)構(gòu)改革時(shí)再次強(qiáng)調(diào)要“賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)”，并進(jìn)一步指出要“下放由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)以增強(qiáng)地方治理能力，除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能等”。21世紀(jì)以來，一些地方政府通過自主改革機(jī)構(gòu)設(shè)置，如深圳率先在國內(nèi)以決策、執(zhí)行與監(jiān)督三分實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)優(yōu)化和資源整合，初步建立了決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互監(jiān)督和協(xié)調(diào)的運(yùn)行機(jī)制，既降低了行政成本又提高了運(yùn)行效率。因此，要切實(shí)貫徹落實(shí)黨中央深化地方機(jī)構(gòu)改革的決策部署與改革精神，將地級(jí)市真正塑造為省域內(nèi)區(qū)域性中心城市，增權(quán)賦能激發(fā)地級(jí)市發(fā)展活力。

3 推進(jìn)法治和民主為釋放地級(jí)市發(fā)展活力提供保障

現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，縱向政府間事權(quán)劃分應(yīng)引入地方化原則、輔助性原則而明確地方政府的主體地位[20]，它要求上級(jí)和中央政府不干預(yù)下級(jí)政府能夠自主處理的事務(wù)，上級(jí)政府只有在下級(jí)政府力所不逮時(shí)才進(jìn)行必要的補(bǔ)助。這種地方政府自主權(quán)既能防止公共物品供給整齊劃一的效率損耗而促進(jìn)公共物品供給效率，又使縱向政府間事權(quán)劃分趨于合理化、均衡化。為此，改革開放以來，中央政府不斷向地方政府放權(quán)，既調(diào)動(dòng)了地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性，又釋放了地方政府的治理創(chuàng)造性，成就了當(dāng)代中國的發(fā)展奇跡。

但以往下放地方政府自主權(quán)的改革導(dǎo)致的諸如“諸侯經(jīng)濟(jì)”、選擇性執(zhí)行、縱向政府間非合作博弈等問題往往倒逼中央政府進(jìn)行收權(quán)，以至頻繁上演縱向政府間權(quán)力的“收放循環(huán)”：以強(qiáng)調(diào)調(diào)動(dòng)下級(jí)政府積極性和創(chuàng)造性而放權(quán)，但又在權(quán)力與利益博弈中因危及國家一統(tǒng)化治理而收權(quán)。從20世紀(jì)70年代以來發(fā)展中國家的改革教訓(xùn)來看，分權(quán)于地方的確也蘊(yùn)涵著諸多風(fēng)險(xiǎn)：第一，地方官員尋租空間增加而導(dǎo)致改革收益可能被地方政府內(nèi)部特定團(tuán)體截獲;第二，缺乏自由遷徙能力的地方居民尤其是弱勢群體實(shí)質(zhì)上被弱化了“自由退出權(quán)”;第三，地方政府獲得了更多自主權(quán)后因“公共池塘”問題和“預(yù)算軟約束”而誘導(dǎo)產(chǎn)生過度支出[21]譯者序。這意味著地方政府自主權(quán)是一柄雙刃劍，既可能將地方政府塑造成敢于突破體制束縛、充分釋放積極性和創(chuàng)造性的行動(dòng)主體，又可能使地方政府自主運(yùn)用手中的資源和權(quán)力來實(shí)現(xiàn)非包容性利益和偏好。因此，在賦權(quán)增能于地級(jí)市政府的同時(shí)，應(yīng)提前設(shè)計(jì)好制度以保障權(quán)力下放后地級(jí)市政府行使的正當(dāng)性和科學(xué)性。

3.1 推進(jìn)地級(jí)市政府自主權(quán)運(yùn)行法治化

在法治視野下，法律是國家權(quán)力存在的合法性基礎(chǔ)和運(yùn)行依據(jù)。因此，只有將縱向政府間權(quán)力配置納入法治化軌道，才能實(shí)現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行的正當(dāng)性和科學(xué)性。從現(xiàn)行法律制度來看，縱向政府間“職責(zé)同構(gòu)”所造就的權(quán)力配置高度同質(zhì)化為行政集權(quán)提供了順暢的組織渠道和制度基礎(chǔ)，也有利于縱向政府間權(quán)力下放上收的“彈性治理”，但也使下級(jí)政府因其被“派出機(jī)構(gòu)化”而存在“機(jī)會(huì)主義治理”和“選擇性治理”的風(fēng)險(xiǎn)。盡管上級(jí)政府因應(yīng)改革發(fā)展需要而不斷下放權(quán)力于下級(jí)政府，縱向政府間形式上的“分權(quán)”色彩愈發(fā)濃重，但是這種權(quán)力下放由于缺乏制度和法律基礎(chǔ)，帶有了較大的不確定性和隨意性，從而不斷上演“放權(quán)”和“收權(quán)”的周期性交替。最終，權(quán)力下放“權(quán)宜化”以及權(quán)力再分配非規(guī)范化、放權(quán)和收權(quán)隨意性和政策不穩(wěn)定性導(dǎo)致“被賦予的地方政府自主權(quán)”充滿著“不確定性”，在客觀上助長了地方政府的短期行為和“機(jī)會(huì)主義”，既影響其積極性調(diào)動(dòng)和創(chuàng)造性發(fā)揮又使中央政府和上級(jí)政府承擔(dān)了過多管理任務(wù)而不堪重負(fù)。這意味著改革開放40年后各級(jí)政府的實(shí)際角色與縱向政府間關(guān)系都發(fā)生了巨大變化，導(dǎo)致舊有體制框架無法反映或容納政府間縱向關(guān)系的實(shí)際運(yùn)行[22]。

因此，在賦予地級(jí)市政府更大自主權(quán)的改革中，既要保障省級(jí)政府有足夠權(quán)威對省域公共事務(wù)實(shí)施宏觀統(tǒng)籌，又要保障地級(jí)市政府有足夠動(dòng)力和能力推動(dòng)市域公共事務(wù)治理。為此，要充分發(fā)揮省域內(nèi)省、市、縣級(jí)政府的治理積極性和創(chuàng)造性，必須按照事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配原則實(shí)現(xiàn)省域內(nèi)縱向權(quán)力配置的分工合作、上下互動(dòng)，以權(quán)力清單和責(zé)任清單改革進(jìn)一步細(xì)化省以下各級(jí)政府權(quán)責(zé)邊界。在實(shí)現(xiàn)將中央與省級(jí)政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分基本規(guī)范以法律、行政法規(guī)形式規(guī)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將省以下縱向政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分相關(guān)制度以地方性法規(guī)、政府規(guī)章形式規(guī)定，逐步實(shí)現(xiàn)縱向政府間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分法治化、規(guī)范化，以法律法規(guī)形式確認(rèn)地級(jí)市政府的自主權(quán)，從而切實(shí)保障自主權(quán)落到實(shí)處。而隨著外部環(huán)境以及縱向政府間關(guān)系運(yùn)行實(shí)踐的變化，必須適時(shí)跟進(jìn)、動(dòng)態(tài)調(diào)整地級(jí)市政府自主權(quán)，但需要建立一套規(guī)范性、可操作程序，將省以下地方政府間關(guān)系調(diào)整納入公開、穩(wěn)定、常態(tài)、可預(yù)期的法律制度軌道，充分發(fā)揮司法的間接微調(diào)功能[23]。

3.2 推進(jìn)地級(jí)市政府自主權(quán)運(yùn)行民主有序化

在許多發(fā)展中國家，由于缺乏有序有效的公眾參與，分權(quán)化改革增加了地方政府“精英政治”風(fēng)險(xiǎn)，還伴隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)不平等以及地方腐敗升級(jí)。因此，缺乏回應(yīng)性和問責(zé)制的分權(quán)改革雖然使地方政府獲得了廣泛自主權(quán)，但公共資源分配并不平等，地方政府往往將公共工程項(xiàng)目或資源過度向其受庇護(hù)者傾斜甚至裝進(jìn)自己的口袋[24]。為此，必須構(gòu)建從中央到地方令行禁止的工作體系，用制度克服失范、違規(guī)、怠惰等心理、行為，通過法律法規(guī)和各項(xiàng)制度建設(shè)“保證權(quán)力在有效的監(jiān)督和制約機(jī)制中運(yùn)行并實(shí)現(xiàn)公共利益”。

顯然，賦予地級(jí)市政府更多自主權(quán)不是僅僅為了減輕上級(jí)政府的負(fù)擔(dān)以及加強(qiáng)上級(jí)政府對地級(jí)市政府的監(jiān)控，而是為了更好地回應(yīng)公眾對美好生活的追求并打造人民滿意的公共服務(wù)型政府。而由于選舉問責(zé)以及代議制結(jié)構(gòu)的橫向問責(zé)不足以完全實(shí)現(xiàn)政府對公眾的民主責(zé)任，因此必須建立健全直接的公眾參與的縱向問責(zé)以增強(qiáng)政府對公眾的回應(yīng)性?；诖?，必須在對地級(jí)市政府賦權(quán)增能的同時(shí)引入有序的公眾參與，增進(jìn)公共服務(wù)供給與受益者之間的匹配性，通過強(qiáng)化公民在地級(jí)市政府公共服務(wù)供給中的“呼吁”與“退出”權(quán)利來實(shí)現(xiàn)更有效的“參與問責(zé)”，從而有助于地級(jí)市政府精確識(shí)別和及時(shí)回應(yīng)解轄區(qū)公眾的真實(shí)需求與偏好。推進(jìn)地方政府治理民主有序化關(guān)鍵在于：一方面，應(yīng)該強(qiáng)化地方政府與公眾共享治理過程的意愿;另一方面，應(yīng)該完善公眾參與地方政府治理過程的機(jī)制。因此，在賦予地級(jí)市政府更多自主權(quán)的過程中，必須通過頂層設(shè)計(jì)使地級(jí)市政府向公眾開放公共治理過程常態(tài)化、制度化;在激活地級(jí)市人大的民主代議功能和政協(xié)的民主協(xié)商功能的基礎(chǔ)上使參與式?jīng)Q策、參與式預(yù)算、參與式城市治理、參與式政府績效評估等制度化;在不斷提高市民積極參與地級(jí)市政府治理意愿的基礎(chǔ)上促進(jìn)市民參與的有序化與組織化。

4 結(jié)語

20世紀(jì)80年代開始的“撤地設(shè)市”改革是為了適應(yīng)工業(yè)化和城市化發(fā)展需要而打造區(qū)域中心城市，發(fā)揮其作為區(qū)域增長極的作用并促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。而在當(dāng)代中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略中，地級(jí)市還承載著承接大城市輻射、帶動(dòng)縣(市)城市及小城鎮(zhèn)升級(jí)、促進(jìn)區(qū)域城市群發(fā)展的重任，是省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支點(diǎn)。但是，地級(jí)市發(fā)展活力受制于種種體制性因素約束而難以釋放，上述種種使命自然難以落實(shí)。省管縣改革雖然在一定程度上有助于促進(jìn)縣域發(fā)展，但改善縣域基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等，實(shí)際上還是要發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較高、輻射能力比較強(qiáng)的區(qū)域性中心城市的輻射帶動(dòng)功能。

新時(shí)代“賦予地級(jí)市政府更多自主權(quán)”以激發(fā)其發(fā)展活力的改革就是要在明確地級(jí)市作為區(qū)域性中心城市并能發(fā)揮區(qū)域增長極輻射效應(yīng)以提高整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平和競爭力的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)地級(jí)市政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。而要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，應(yīng)該在繼續(xù)深化“省管縣”體制改革基礎(chǔ)上明晰地級(jí)市定位后通過轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、創(chuàng)新治理中賦予更多治理自主權(quán)來釋放地級(jí)市在省域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極性和創(chuàng)造性。具體而言：一方面，要實(shí)現(xiàn)地級(jí)市政府有效治理必須對其賦權(quán)增能;另一方面，要保障地級(jí)市政府自主權(quán)得以有效運(yùn)行必須建立健全法治和民主機(jī)制。

總之，釋放地級(jí)市發(fā)展活力的改革應(yīng)當(dāng)置于建設(shè)省以下縱向和諧府際關(guān)系和統(tǒng)籌省域發(fā)展的新型治理框架之中。為此，既要從優(yōu)化省域發(fā)展角度，通過深化“省管縣”改革以擴(kuò)大縣級(jí)政府治理權(quán)限來促進(jìn)縣域發(fā)展，又要適應(yīng)區(qū)域和城市群發(fā)展的基本態(tài)勢和內(nèi)在要求，切實(shí)增強(qiáng)地級(jí)市作為區(qū)域性中心城市的綜合競爭能力和輻射帶動(dòng)能力，促進(jìn)省域發(fā)展優(yōu)化和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前，應(yīng)通過賦權(quán)增能改革，理順省、市、縣縱向府際間職能、權(quán)限和促進(jìn)地方政府治理體系現(xiàn)代化，增強(qiáng)各級(jí)政府全面履行治理職能的能力，以民主和法治保障地方政府治理能更好地回應(yīng)公眾對美好生活的向往。