陳 敏，苗 琦，王天元，姜 航，曲俊利，申 雪

(自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100034)

礦產(chǎn)資源是一種重要的自然資源，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是國家的寶貴財富[1]。礦產(chǎn)資源法及其實施細(xì)則規(guī)定：建設(shè)單位在建設(shè)鐵路、工廠、水庫、輸油管道、輸電線路和各種大型建筑物或者建筑群之前，必須向所在省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門了解擬建工程所在地區(qū)的礦產(chǎn)資源分布和開采情況[2]。非經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的部門批準(zhǔn)，不得壓覆重要礦床。因此，建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批制度應(yīng)運而生。

1 壓覆審批管理歷史沿革及現(xiàn)狀

2000年，原國土資源部印發(fā)《關(guān)于規(guī)范建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批工作的通知》，建立了首個關(guān)于壓覆審批的制度，首次對“壓覆礦產(chǎn)資源”和“重要礦產(chǎn)資源”進行了定義，明確壓覆礦產(chǎn)資源是指因建設(shè)項目實施后導(dǎo)致礦產(chǎn)資源不能開發(fā)利用[3]，規(guī)定原國土資源部負(fù)責(zé)重要礦產(chǎn)資源壓覆審批，省級管理部門負(fù)責(zé)非重要礦產(chǎn)資源壓覆審批。

2010年，原國土資源部印發(fā)《國土資源部關(guān)于進一步做好建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》，重新對“重要礦產(chǎn)資源”進行了定義，規(guī)定重要礦產(chǎn)資源壓覆審批由省級以上行政主管部門負(fù)責(zé)，劃分了部省兩級工作權(quán)限，并將2000年印發(fā)文件列入已失效文件。根據(jù)規(guī)定，壓覆已設(shè)置礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的，建設(shè)單位須在壓覆審批申請同時提交補償協(xié)議，且在申請土地預(yù)審或用地審批時，提交未壓覆證明或壓覆登記材料，否則不予受理用地申請[4]。該文件對報部審批的申請要件予以了初步規(guī)范，提出了壓覆礦業(yè)權(quán)礦產(chǎn)資源的補償范圍，對建設(shè)單位辦理壓覆礦產(chǎn)資源儲量登記及礦業(yè)權(quán)人變更礦證提出了要求等，這些管理要求大多沿用至今，是壓覆重要礦產(chǎn)資源審批工作的主要管理文件。

2012年，為增強用地保障能力，《關(guān)于進一步改進建設(shè)用地報批工作提高審批效率有關(guān)問題的通知》印發(fā)，明確“建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人在短期內(nèi)難以簽訂補償協(xié)議的，可先簽訂意向性協(xié)議”[5]。在省級行政主管部門承諾做好壓覆補償協(xié)調(diào)和防止群體事件及安全生產(chǎn)事故后，可按規(guī)定履行壓覆審批手續(xù)。2016年，《國土資源部關(guān)于改進和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查的通知》印發(fā)實施，規(guī)定“用地預(yù)審階段，不再對單獨選址的審批類建設(shè)項目是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進行審查”[6]。綜觀發(fā)展歷程，壓覆審批工作地位正在逐步降低，其保護礦產(chǎn)資源的功能越來越弱。

當(dāng)前我國壓覆礦產(chǎn)資源審批管理現(xiàn)狀是以礦產(chǎn)資源法及實施細(xì)則為法律依據(jù)，以2010年制度文件為主要的管理要求和行動指南，以2012年和2016年印發(fā)文件為調(diào)整。雖然當(dāng)前壓覆審批管理框架已搭建，但是各項管理要求仍比較粗，實踐中也暴露出了一些問題。

2 建設(shè)項目壓覆礦產(chǎn)資源審批管理存在的主要問題

2.1 壓覆審批工作程序調(diào)整后，礦產(chǎn)資源保護功能受到限制

根據(jù)礦產(chǎn)資源法及實施細(xì)則，“建設(shè)單位在建設(shè)前，應(yīng)先了解擬建工程區(qū)域的礦產(chǎn)資源分布情況，并在建設(shè)項目設(shè)計任務(wù)書報請審批時附具地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門的證明”[7]。但當(dāng)前壓覆審批管理制度規(guī)定的部分工作程序已突破礦產(chǎn)資源法及實施細(xì)則要求，如對單獨選址的審批類建設(shè)項目，不要求用地預(yù)審時開展壓覆查詢和審批，使得用地預(yù)審之后的壓覆審批工作變得十分被動。一旦用地審批通過，壓覆審批工作一般是履行程序，失去了行政審批的實質(zhì)，其指導(dǎo)建設(shè)項目科學(xué)選址的作用無從發(fā)揮，建設(shè)項目壓覆重要礦產(chǎn)資源變得不可避免，壓覆審批對礦產(chǎn)資源保護的功能受到限制。另外，“簽訂意向性協(xié)議和省級管理部門承諾做好補償協(xié)調(diào)等相關(guān)工作，即可履行壓覆審批手續(xù)”的規(guī)定，反映了壓覆審批工作變成了用地審批的服務(wù)事項和附庸工作，在整體行政管理工作中地位較低，未受到足夠的重視，這也是制約其發(fā)揮作用的因素之一。

2.2 壓覆審批權(quán)限劃分不合理，省級自然資源主管部門壓覆審批任務(wù)重

在當(dāng)前制度要求下，壓覆非重要礦產(chǎn)資源未明確要求，有的省已取消非重要礦產(chǎn)資源壓覆審批，有的省仍由省級負(fù)責(zé)審批，還有的省已將工作權(quán)限下放，各個省的管理方式不統(tǒng)一。另外，對于礦產(chǎn)資源豐富的省份，省級管理部門承擔(dān)了大量的重要礦產(chǎn)資源壓覆審批工作，任務(wù)過重，壓覆審批權(quán)限劃分不合理。某些省級管理部門將部分壓覆審批權(quán)限下放到市縣，但此做法與當(dāng)前部發(fā)文件要求相矛盾。

2.3 壓覆論證評估不充分，礦產(chǎn)資源的社會經(jīng)濟屬性未得到充分體現(xiàn)

一是基于推動地方經(jīng)濟發(fā)展的壓力，部分地方政府在設(shè)立建設(shè)項目時未將壓覆礦產(chǎn)資源補償?shù)慕?jīng)濟成本列入投資預(yù)算，項目論證中缺少對壓覆礦產(chǎn)資源的相關(guān)論證內(nèi)容，造成項目投資(估)算、財務(wù)評價及民生經(jīng)濟評價中缺少這一重要因素；二是建設(shè)單位開展壓覆重要礦產(chǎn)資源評估多數(shù)停留在估算壓覆重要礦產(chǎn)資源儲量，而未對壓覆重要礦產(chǎn)資源的社會經(jīng)濟價值進行評估，即使做了相應(yīng)的評估，也不夠深入，以定性定向為主，并沒有具體量化。

2.4 壓覆補償不全面，合法權(quán)益保障不到位

一方面是當(dāng)前制度未要求對壓覆國家出資探明礦產(chǎn)地進行補償，國家作為礦產(chǎn)資源的所有權(quán)人及探明礦產(chǎn)地的投資人的合法權(quán)益未得到有效保障。也正是由于這個原因，存在大量礦產(chǎn)地被無償壓覆的情況。2018年前三季度，省級管理部門已批準(zhǔn)建設(shè)項目壓覆煤炭查明資源儲量的73%位于未設(shè)置礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)地范圍內(nèi)。另一方面是壓覆礦業(yè)權(quán)人礦產(chǎn)資源的補償只考慮礦業(yè)人已交價款及前期勘查開采投入、設(shè)施搬遷等直接損失，而未考慮礦業(yè)權(quán)人在取得礦業(yè)權(quán)的前期投入及其投資的預(yù)期收益等，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益無法得到保障。

2.5 壓覆補償標(biāo)準(zhǔn)不明確，補償協(xié)議簽訂難

當(dāng)前制度中有關(guān)壓覆補償?shù)臈l款和管理要求較粗略，僅對補償范圍提出了大概要求，缺乏統(tǒng)一的可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)，對于補償協(xié)議的簽訂、補償內(nèi)容、補償完成時間等并沒有給予明確規(guī)定或相關(guān)指導(dǎo)，難以有效指導(dǎo)建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人高效簽訂補償協(xié)議，存在協(xié)議簽訂難的普遍現(xiàn)象。

2.6 缺乏壓覆審批的后續(xù)監(jiān)督管理，相關(guān)管理執(zhí)行情況落實不到位

一是存在建設(shè)單位在壓覆審批后未按規(guī)定辦理壓覆登記，導(dǎo)致壓覆礦產(chǎn)資源家底不實；二是存在建設(shè)單位獲得壓覆批準(zhǔn)的用地范圍與實際用地范圍不一致的情況，造成壓覆審查批準(zhǔn)的礦產(chǎn)資源未壓覆，而實際壓覆的礦產(chǎn)資源未經(jīng)審批；三是已簽訂壓覆補償協(xié)議的礦業(yè)權(quán)人不按要求前往發(fā)證機關(guān)辦理礦業(yè)權(quán)范圍變更手續(xù)的現(xiàn)象普遍發(fā)生，給后期礦產(chǎn)資源管理及建設(shè)項目順利實施留下了隱患。

3 壓覆審批管理的政策建議

3.1 嚴(yán)格執(zhí)行壓覆審批工作程序，充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源保護功能

礦產(chǎn)資源壓覆審批，作為礦產(chǎn)資源法規(guī)定的政府職責(zé)，其第一要務(wù)是要合理保護好礦產(chǎn)資源。因此，一是建議嚴(yán)格執(zhí)行“建設(shè)前開展壓覆查詢，涉及壓覆的，先研究避讓方案，確需壓覆的，提交壓覆審批申請”的工作程序，同時明確要求壓覆審批未批準(zhǔn)的，用地審批不得通過，確保壓覆審批保護礦產(chǎn)資源和指導(dǎo)建設(shè)項目科學(xué)選址的功能能夠得到發(fā)揮；二是建議取消由省級管理部門承擔(dān)補償協(xié)調(diào)等工作的要求，提高對壓覆審批工作的重視程度和工作地位，使得省級管理部門能有更多的時間和精力去做好壓覆審批工作和服務(wù)，為更好地發(fā)揮壓覆審批功能提供便利。

3.2 合理確定壓覆審批權(quán)限，進一步明確管理分工

一是建議對壓覆非重要礦產(chǎn)資源建立備案制度，只要建設(shè)單位按有關(guān)規(guī)定予以壓覆補償，且建設(shè)單位與礦業(yè)權(quán)人或礦產(chǎn)資源所有權(quán)人協(xié)商一致，完成壓覆登記及礦業(yè)權(quán)變更登記等手續(xù)即可；二是建議根據(jù)發(fā)證權(quán)限、所有權(quán)行使代表等明確自然資源部負(fù)責(zé)的重要礦產(chǎn)資源壓覆審批權(quán)限后，其余的由各省級部門負(fù)責(zé)管理，省內(nèi)的具體管理分工由省級管理部門制定。對于將壓覆審批權(quán)限下放至市縣的，省級管理部門應(yīng)向自然資源部報備和加強對市縣級壓覆審批管理工作的監(jiān)督指導(dǎo)。

3.3 切實強化壓覆礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟性論證和評估，充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性

一是建議要求建設(shè)項目立項管理部門在項目論證中增加對壓覆礦產(chǎn)資源論證的內(nèi)容，并在經(jīng)濟評價中將壓覆礦產(chǎn)資源補償費用列入項目投資預(yù)算，更加全面地評價建設(shè)項目的投資效益；二是建議嚴(yán)格開展壓覆礦產(chǎn)資源經(jīng)濟評估，并在壓覆評估報告中清晰、具體、詳細(xì)地描述壓覆礦產(chǎn)資源的資源儲量和經(jīng)濟價值，讓礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性得到更好體現(xiàn)。

3.4 建立有償壓覆制度，真正有效保護礦產(chǎn)資源

建設(shè)項目壓覆已查明礦產(chǎn)資源，都將造成該礦產(chǎn)資源潛在價值及前期勘查開采投入的損失。因此，建議建立建設(shè)項目有償壓覆礦產(chǎn)資源管理制度，不論是公益類還是盈利性質(zhì)的建設(shè)項目，不論是壓覆礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)還是已設(shè)置礦業(yè)權(quán)范圍外的查明礦產(chǎn)資源，都計算和征收其壓覆礦產(chǎn)資源補償，充分體現(xiàn)和維護礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，迫使建設(shè)單位將壓覆補償列入項目支出，引導(dǎo)其盡量少壓覆或不壓覆礦產(chǎn)資源。

3.5 進一步細(xì)化壓覆補償標(biāo)準(zhǔn)，促進補償協(xié)議的及時簽訂

一是建議細(xì)化壓覆礦產(chǎn)資源補償管理，如要求補償協(xié)議的內(nèi)容應(yīng)至少包括礦業(yè)權(quán)人同意放棄被壓覆礦區(qū)范圍、壓覆補償計算范圍、補償金額、補償方式、補償完成時間時限、補償完成前建設(shè)項目不得開始建設(shè)施工等，保障雙方權(quán)益，盡量排除和減少壓覆補償協(xié)議簽訂的障礙；二是建議加強壓覆補償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范研究，分類分情形明確壓覆補償計算的方式方法等，促進協(xié)議的及時簽訂，促進建設(shè)項目順利落地。

3.6 加強壓覆審批后期監(jiān)督管理，提高行政管理能力

一是加強對壓覆登記落實情況的檢查，定期核實已取得壓覆審查批準(zhǔn)的建設(shè)單位辦理壓覆登記情況；二是開展建設(shè)單位實施壓覆礦產(chǎn)資源情況專項檢查，發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位未經(jīng)批準(zhǔn)造成礦產(chǎn)資源被事實壓覆的，將有關(guān)證據(jù)移交相應(yīng)執(zhí)法機關(guān)；三是加強與礦業(yè)權(quán)管理部門的協(xié)調(diào)，研究制定更加有效的制 度措施，督促同意壓覆的礦業(yè)權(quán)人辦理礦業(yè)權(quán)變更 手續(xù)。

4 結(jié) 語

礦產(chǎn)資源屬于非可再生自然資源，具有資產(chǎn)屬性，對保障國家資源安全具有重要作用。礦產(chǎn)資源壓覆審批是礦產(chǎn)資源法規(guī)定的一項合理保護礦產(chǎn)資源的政府管理職能，但當(dāng)前管理制度下，壓覆審批管理還存在一些不足之處。為更好地合理保護礦產(chǎn)資源、發(fā)揮壓覆審批的作用，建議嚴(yán)格執(zhí)行壓覆審批工作程序，充分發(fā)揮礦產(chǎn)資源保護功能；合理確定壓覆審批權(quán)限，進一步明確管理分工；切實強化壓覆礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟性論證和評估，充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的資產(chǎn)屬性；建立有償壓覆制度，真正有效保護礦產(chǎn)資源；進一步細(xì)化壓覆補償管理，促進補償協(xié)議的及時簽訂；加強壓覆審批后期監(jiān)督管理，提高行政管理能力等，以更好地滿足實際工作的需求。