陳 美

（湖北工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院 武漢 430068）

1 引言

德國政府組織架構(gòu)為聯(lián)邦政府，下設(shè)16個州，包括柏林、漢堡、不來梅等3個市州及其他13個州，為歐盟中人口最多的國家。同時，德國還是世界第二移民目的地，僅次于美國。德國聯(lián)邦政府在2010年就倡導開放數(shù)據(jù)，但地方政府不想推進，使得聯(lián)邦政府與巴登-符騰堡州政府開始合作推進?？傮w來看，德國各州政府雖都在聯(lián)邦政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站中，但該網(wǎng)站運作了兩年以后，由于沒有強制地方政府一起推進，因而缺乏部分地方政府數(shù)據(jù)。各州政府由于缺乏人力、財力，開放數(shù)據(jù)的進度及成效有限。2017年5月，在萬維網(wǎng)基金會發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報告》（第三版）中，德國在全世界綜合排名第十四[1]。選擇德國作為開放數(shù)據(jù)研究案例，原因在于：一方面，從國內(nèi)研究情況來看，目前有學者對英國、美國、新西蘭、法國、澳大利亞、加拿大、巴西等國開放數(shù)據(jù)進行了研究，但未對德國開放數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)分析；另一方面，相對于美國、英國等開放數(shù)據(jù)先驅(qū)國家而言，德國開放數(shù)據(jù)還存在一定問題，可以為我國開放數(shù)據(jù)建設(shè)提供參考。為此，本文對德國政府開放數(shù)據(jù)進行系統(tǒng)調(diào)研，以期為我國開放數(shù)據(jù)建設(shè)提供參考。

2 德國政府的開放數(shù)據(jù)行動

2.1 開放政府行動計劃發(fā)布與完善

2010年9月，德國發(fā)布《政府計劃：網(wǎng)絡型與透明型行政管理》[2]，強調(diào)公共行政需要網(wǎng)絡連接與透明度。這是因為公共信息的透明度能提高問責、促進公眾參與，有助于不同團體的互動，進行公共事務的決策，提高行政效率和公共行政績效。該報告還認為，開放政府的推動需要行政部門之間相互理解并分享，構(gòu)建公開透明、公眾參與及信息安全的配套機制。為此，各級政府部門應當在法律范圍內(nèi)界定開放數(shù)據(jù)，如公共部門的職能、規(guī)劃目標及其所能搜集或處理的相關(guān)數(shù)據(jù)。2010年9月，德國信息技術(shù)規(guī)劃委員會發(fā)布“國家電子政務戰(zhàn)略”[3]，將“促進開放政府”的項目作為實施電子政務戰(zhàn)略計劃七個重點項目之一，主要重點在于開放政府數(shù)據(jù)。2014年2月，德國發(fā)布《塑造德國的未來》[4]，強調(diào)聯(lián)邦政府與行政部門必須在符合法律的前提下推動開放數(shù)據(jù)，以標準、機器可讀格式，通過開放授權(quán)條款來釋放數(shù)據(jù)，并在相關(guān)法律法規(guī)通過之前，在符合法律的前提下完成聯(lián)邦各個部門的評估與決策，釋放越來越多的數(shù)據(jù)。

2.2 開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站的建立與使用

在德國政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站Govdata.de之前，德國許多平臺已經(jīng)在釋放公共部門信息或數(shù)據(jù)，但僅限于州或地方政府層級，如GENESIS Online和Geoportal等。GENESIS-Online是聯(lián)邦統(tǒng)計局的主要數(shù)據(jù)庫，它包含官方統(tǒng)計結(jié)果在內(nèi)的廣泛專題范圍。Geoportal.de是地理數(shù)據(jù)的搜索引擎，可提供從能源到保護各種主題的地圖、航空照片。德國政府認為開放政府的基礎(chǔ)工作是建立開放數(shù)據(jù)平臺，而且不能發(fā)布那些涉及可追溯到自然人及影響國家利益的數(shù)據(jù)。因此，2013年2月19日，德國推出Beta版政府開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，經(jīng)過2年實驗階段以后于2015開始正常運行。大量國家部門以及十個州通過這個單一平臺提供大量數(shù)據(jù)集[5]，該網(wǎng)站的營運由聯(lián)邦與部分州、地方政府負責。德國開放政府數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站不只發(fā)布國內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)，而且包括國外相關(guān)比較數(shù)據(jù)，如經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國在所有教育領(lǐng)域有關(guān)教育機構(gòu)支出占各國國內(nèi)生產(chǎn)總值百分比、OECD國家在不同教育領(lǐng)域有關(guān)教育機構(gòu)支出占各國國內(nèi)生產(chǎn)總值百分比等。

截至2017年10月，該網(wǎng)站已有20 781數(shù)據(jù)集，涵蓋13個德國公共部門，主要包括14個數(shù)據(jù)集分類，分別為：人口，教育與科學，地理學、地質(zhì)學和地理空間數(shù)據(jù)，法律與正義，健康，基礎(chǔ)設(shè)施、建筑和生活，文化、休閑、體育和旅游，公共行政、預算和稅收，政治與選舉，社會，運輸，環(huán)境與氣候，消費者保護，經(jīng)濟與工作。該網(wǎng)站數(shù)據(jù)格式包 括：csv、html、wms、kartenviewer、xlsx、pdf、xml、gdi download、xls、wfs。該網(wǎng)站優(yōu)先以開放標準格式提供數(shù)據(jù)，并允許機器可讀性。網(wǎng)站的基礎(chǔ)為CKAN，即一種用于存儲和分發(fā)數(shù)據(jù)的Web系統(tǒng)，被廣泛用于世界各地的各種開放數(shù)據(jù)項目。在數(shù)據(jù)提供方面，該網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)提供者原則上是所有行政部門，不提供來自私人、科學或其他機構(gòu)的數(shù)據(jù)。整體來看，開放數(shù)據(jù)是德國開放政府的核心要素，尤其是在信息自由、開放標準界面、開放原始碼等方面，開放的對象已擴及學校、議會及學術(shù)研究等領(lǐng)域。

2.3 G8《開放數(shù)據(jù)憲章》的簽署

八大工業(yè)國組織（G8）的始創(chuàng)國有六國，包括法國、美國、英國、西德、日本、意大利。后來，加拿大于1976年加入，成為七大工業(yè)國組織“G7”。第八個成員國為俄羅斯，于1997年被接納成為成員國，正式形成八大工業(yè)國組織“G8”。G8于2013年簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》，以“數(shù)據(jù)默認為開放”“質(zhì)量與數(shù)量”“所有人都可使用”“釋放數(shù)據(jù)以改進治理”“釋放數(shù)據(jù)以激發(fā)創(chuàng)新”五大數(shù)據(jù)開放策略為原則，要求在保護數(shù)據(jù)隱私的同時，考慮民間對政府高價值數(shù)據(jù)及授權(quán)使用的需求，促進民間創(chuàng)新運用。然而，德國存在的一個問題是，G8《開放數(shù)據(jù)憲章》執(zhí)行緩慢，沒有采納《國際開放數(shù)據(jù)憲章》[6]。

2.4 加入開放政府伙伴關(guān)系

開放政府伙伴關(guān)系聯(lián)盟（Open Government Partnership,OGP）2011年由巴西、印度尼西亞、墨西哥、挪威、菲律賓、南非、英國及美國等八國政府發(fā)起，共同簽署并倡議《開放政府宣言》（Open Government Declaration），迄今已超過70個會員國，累計提出數(shù)百個國家行動計劃（National Action Plan），并提出促進政府透明的承諾。OGP 定期由推動委員會（Steering Committee）主席于該國主辦OGP全球高峰會，由來自世界各地產(chǎn)政學界的參與者，就開放政府議題共同分享及交流經(jīng)驗，并分享各國最佳案例及開放政府相關(guān)重大發(fā)展。OGP于2015年通過《國際開放數(shù)據(jù)憲章》，該憲章除了接納《開放數(shù)據(jù)憲章》的原則，其目標是將地區(qū)組織也納入應開放數(shù)據(jù)者。2016年，德國加入OGP。

2.5 《開放數(shù)據(jù)憲章——德國行動計劃》的發(fā)布

為讓開放數(shù)據(jù)計劃順利執(zhí)行，政府數(shù)據(jù)透明化的提升也變得格外重要。因此，德國內(nèi)政部長de Maizère針對G8簽署的《開放數(shù)據(jù)憲章》，于2014年11月推出行動計劃[7]。該計劃提供政府部門的數(shù)據(jù)讓公民參考。依照該計劃，在2015年4月底前，各聯(lián)邦政府部門將提供兩個數(shù)據(jù)集，通過德國政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)絡平臺Govdata（https://govdata.de/）發(fā)布。這些數(shù)據(jù)包括警察局統(tǒng)計犯罪紀錄、政府建設(shè)合作案件、社會福利預算、德國國家數(shù)字圖書館數(shù)據(jù)及所有德國聯(lián)邦教育與研究部的開放數(shù)據(jù)。該計劃做出四個方面承諾：制定法律和其他文件；盡可能開放現(xiàn)有的政府數(shù)據(jù)；將GovData作為中央開放數(shù)據(jù)門戶；定期與公民社會、媒體和研究機構(gòu)進行交流與對話。

2.6 促進政府數(shù)據(jù)利用

開放數(shù)據(jù)是為共同利益而建立的所有數(shù)據(jù)集，可免費自由使用，這些數(shù)據(jù)只需通過加工或稍加變化，即可免費自由傳播，從而促進公共利益。德國通過修正現(xiàn)有法律，讓政府數(shù)據(jù)可以在Creative Commons Zero License（知識共享零許可協(xié)議）規(guī)范下逐步地開放，并將數(shù)據(jù)集中于同一網(wǎng)站平臺（www.rijlsoverheid.nl.）中。該網(wǎng)站標明除特殊情形外，無需任何條件，所有數(shù)據(jù)皆可在任何目的下進行數(shù)據(jù)再利用。以地理數(shù)據(jù)為例，德國聯(lián)邦地圖測繪局于2013年4月9日宣布將1：250 000的土地利用圖和相似比例的地形圖以開放數(shù)據(jù)的方式釋放，此舉措為德國聯(lián)邦政府的開放政府計劃作出了重要的貢獻。德國聯(lián)邦政府為推動開放數(shù)據(jù)，配套修改了《地理信息取用辦法》及其補充辦法，此舉使 BKG所釋放的數(shù)據(jù)能以符合開放授權(quán)精神的模式被使用。此外，德國內(nèi)政部為了推動這些數(shù)據(jù)的開放利用，特別設(shè)計了APPS獎，讓民眾針對政府可提供的開放數(shù)據(jù)，提出更好的設(shè)計與建議。

2.7 加強開放數(shù)據(jù)評估

表1 評分表[8]

德國慕尼黑政府信息技術(shù)部門和開放知識基金會德國分會、德國開放政府/開放數(shù)據(jù)社群合作發(fā)放了一份開放數(shù)據(jù)評估問卷。該問卷請國內(nèi)政府機構(gòu)試填后，依據(jù)國內(nèi)現(xiàn)況略作調(diào)整，即可讓政府部門自行參考、評估其針對開放政府/開放數(shù)據(jù)的準備狀態(tài)。該問卷是針對現(xiàn)況的分析，與未來的規(guī)劃無關(guān)，包括五個方面：參與/社群、技術(shù)/數(shù)據(jù)、領(lǐng)導、組織、學習能力。每個方面的總分是40分，各有8個題目，回答選項為：強烈不同意（1分）；不同意（2分）；稍微同意（3分）；同意（4分）；強烈同意（5分）（見表1）。其中，部分問題可能無法以同意程度來衡量，那么可依符合該問題條件的比例或頻率填答，比例或頻率越高則分數(shù)越高。在填完后，除了可以用五角圖來呈現(xiàn)政府部門在五個方面的強弱之外，該表的設(shè)計者也提供了總分的評比，分成五種不同等級的整備程度，希望政府機構(gòu)能參考填寫結(jié)果，完善不足之處。

3 德國政府開放數(shù)據(jù)分析

3.1 德國聯(lián)邦政府開放數(shù)據(jù)優(yōu)勢分析

3.1.1 法律法規(guī)的支持

表2 德國開放政府數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)

在政府開放數(shù)據(jù)的法律層面，德國擁有一系列開放數(shù)據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，見表2，其開放數(shù)據(jù)的法制規(guī)范相當完備。與其他國家不同的是，德國由聯(lián)邦與各州分別制定《信息自由法》，強調(diào)政府開放數(shù)據(jù)義務，并賦予民眾要求政府提供數(shù)據(jù)及使用數(shù)據(jù)的權(quán)利，而且明確開放數(shù)據(jù)的項目、范圍及收費原則等。但德國各州政府《信息自由法》的立法進度較為緩慢，而且其規(guī)范內(nèi)容也有差異。

3.1.2 重視公民參與

德國開放政府在城市規(guī)劃、公共建設(shè)、財政預算、環(huán)境能源等各個治理維度均十分重視公民參與，尤其是有些州或市政府的層級，已發(fā)展出一套相當成熟的運作模式。例如，巴登-符騰堡州在德國推動公民參與開放數(shù)據(jù)方面處于領(lǐng)頭羊的地位，其設(shè)有義務職位的公民社會與市民參與部門顧問，即認為當今社會民眾要求更高透明度，因而政治決策必須事先說明，讓公民參與，公民才會接受。政府還在每個部門設(shè)置開放數(shù)據(jù)聯(lián)系點，并開始與公民社會、企業(yè)、媒體和學術(shù)界的用戶共同參與。所有這些措施都被政府在一個公共可用的網(wǎng)站上進行監(jiān)控和記載[9]。

3.1.3 漸進推進數(shù)據(jù)整合

德國從《信息自由法》及各項執(zhí)行細節(jié)上扎實地逐步開展開放政府數(shù)據(jù)的各項工作。目前開放政府數(shù)據(jù)平臺還在入口網(wǎng)站階段，重點是建立各級政府間運作的開放政府數(shù)據(jù)平臺運作原型，目標是整合并網(wǎng)絡化聯(lián)邦與州政府及各地方政府現(xiàn)有數(shù)據(jù)平臺，支持其他數(shù)據(jù)平臺及符合用戶期待。目前重點除了數(shù)據(jù)開放問題外，還有如何整合數(shù)據(jù)平臺的問題。雖然整合進度緩慢，但這與德國民族特點有關(guān)。德國是一個較為務實的國家，許多事雖有目標，但不強求一步到位，而是要求務實，一步一步地做好每一個環(huán)節(jié)，如首先要將《信息自由法》計劃好，將各方面的細節(jié)都處理好，才會將數(shù)據(jù)釋放并整合。

3.2 德國政府開放數(shù)據(jù)缺點分析

3.2.1 缺乏“默認開放”原則

德國《信息自由法》使得公民有權(quán)要求獲取政府信息，但并沒有規(guī)定政府部門應積極披露數(shù)據(jù)，也沒有要求其以機器可讀格式提供文件和數(shù)據(jù)。盡管如此，政府實際上已在中央開放數(shù)據(jù)門戶上發(fā)布數(shù)據(jù)。德國在其開放數(shù)據(jù)政策和實踐中不遵循“默認開放”的規(guī)定，而且例外情況并非由政府規(guī)定。為此，2016年9月，德國總理安格拉·默克爾公開宣布，政府將通過一部法律，為主動披露政府數(shù)據(jù)提供強有力的法律依據(jù)。諸如開放知識基金會德國分會之類的開放數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)要求將“默認開放”原則和有限的例外原則納入進來[10]。但有待觀察的是，這個新法律在政府數(shù)據(jù)披露中的“默認開放”原則及其在實踐中得以執(zhí)行的程度。另一方面，《信息自由法》規(guī)定的豁免包括內(nèi)部和外部安全利益、公共安全、第三方保密信息、個人數(shù)據(jù)保護和知識產(chǎn)權(quán)[11]，這一豁免情況可以作為“默認開放”的未來情形。

3.2.2 保守的組織文化

行政機關(guān)是政府開放數(shù)據(jù)平臺的重要把關(guān)者，它所起的關(guān)鍵作用在于：衡量組織文化是否已有適當改變與調(diào)整；做好透明開放及接受人民監(jiān)督與問責心理準備。作為歐盟龍頭老大及G8重要成員，德國通過支持政府開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略或憲章，據(jù)此提出具體執(zhí)行的國家行動計劃，但德國從聯(lián)邦到地方的政治領(lǐng)導或公務員對政府開放數(shù)據(jù)實質(zhì)上都持相當保守甚至排斥的心態(tài)，對開放更多數(shù)據(jù)的承諾也往往停留在口頭。德國許多推動開放政府的學者專家對此進行批判，但組織文化的改變絕非一蹴可就，需各方共同持續(xù)努力。目前，德國GovData是政府開放數(shù)據(jù)平臺，共有10個州加入，尚有6個州未加入，有4個州政府尚未制定該州的《信息自由法》。政府開放數(shù)據(jù)平臺上的數(shù)據(jù)不多而且進度緩慢，主要是德國人對于過去納粹的監(jiān)控反感懼怕，文化意識上擔心數(shù)據(jù)開放造成個人隱私泄露，因此必須有說服民眾的措施和時間。

3.2.3 缺乏領(lǐng)導重視

隨著德國政府宣布加入開放政府伙伴關(guān)系，開放數(shù)據(jù)得到更多政治關(guān)注。然而，德國用于推進開放數(shù)據(jù)的資源仍然是有限的：內(nèi)政部致力于開放數(shù)據(jù)的僅有兩個全職崗位，用于國家開放數(shù)據(jù)門戶運營的預算相對較少[12]。聯(lián)邦政府及相關(guān)州政府對于開放數(shù)據(jù)并未投入足夠的人力、物力，缺乏建立開放數(shù)據(jù)系統(tǒng)的相關(guān)人力資源是原因之一。這使得德國各州在面對聯(lián)邦政府要求釋放數(shù)據(jù)或建立開放數(shù)據(jù)平臺時，往往以缺乏人力或財力為由拒絕。但是，實際上不少拒絕開放數(shù)據(jù)的地方政府本身財務狀況良好，如德國巴伐利亞州實為德國財政排名前幾的邦，但因其主政者執(zhí)意抗拒，德國聯(lián)邦政府開放數(shù)據(jù)平臺不得不將與其相關(guān)的數(shù)據(jù)移除。反觀德國巴登-符騰堡州，因所選出的州長非常重視開放數(shù)據(jù)并認為政府運作應完全對人民公開，故在推動開放數(shù)據(jù)上頗有成效，成為聯(lián)邦政府在推動開放數(shù)據(jù)工作上的重要動力與伙伴。整體來看，開放數(shù)據(jù)從最高層政府那里得到了有限的支持?？梢?，聯(lián)邦政府及各州政府領(lǐng)導重視開放數(shù)據(jù)的程度不同，影響著各級政府開放數(shù)據(jù)的意愿與進度。

4 德國政府開放數(shù)據(jù)對我國的啟示

4.1 利用法律法規(guī)和政策來進行頂層設(shè)計

許多戰(zhàn)略和國際行動塑造了德國的開放數(shù)據(jù)議程，包括G8的《開放數(shù)據(jù)憲章》、歐盟委員會的《數(shù)字議程》（European Commission’s Digital Agenda）、國家的《電子政務戰(zhàn)略》（The National E-Government Strategy）以及不同的政府計劃，如《網(wǎng)絡和透明行政管理》、德國的數(shù)字議程[13]，它們都指導著政府開放數(shù)據(jù)的行動。近十幾年，德國聯(lián)邦及各州陸續(xù)制定法律、協(xié)議、憲章、行動計劃及標準化規(guī)范，逐步成為開放政府數(shù)據(jù)政策的基礎(chǔ)。通過長期倡導政府數(shù)據(jù)開放，敦促政府部門形成政治承諾，教育社會大眾形成全民共識，成為德國開放數(shù)據(jù)政策最核心的部分。就我國而言，2015年9月，國家發(fā)改委相關(guān)負責人就《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》進行答記者問時指出，政府數(shù)據(jù)開放的工作之一就是建立健全相關(guān)法規(guī)制度，實現(xiàn)最大程度開放[14]。我國于2008年頒布《政府信息公開條例》，但至今僅停留在法規(guī)層面，不具有法律效力。另一方面，我國開放數(shù)據(jù)政策分散于各個文件當中，尚不具有中央層面統(tǒng)一的政策[15]。在政府信息公開走向開放政府數(shù)據(jù)過程中，這一變革會不斷挑戰(zhàn)那些為解決“老問題”而設(shè)計的法律[16]。因此，為了從頂層提供法律法規(guī)和政策保障，有必要將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》或《政府數(shù)據(jù)開放法》；在中央層面，制定統(tǒng)一的開放數(shù)據(jù)政策，避免全國開放數(shù)據(jù)政策的碎片化局面。

4.2 加強開放數(shù)據(jù)評估

2017年5月，在萬維網(wǎng)基金會發(fā)布的《開放數(shù)據(jù)晴雨表：全球報告》（第三版）中，中國在全世界綜合排名第71位，其中準備度第46，執(zhí)行力第10，影響力第11，這意味著我國政府開放數(shù)據(jù)還處于落后位置，尤其是準備情況。當前，具有代表性的評價項目包括：聯(lián)合國的“開放政府數(shù)據(jù)調(diào)查”、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織的“開放政府數(shù)據(jù)指數(shù)”、開放知識基金會的“全球開放數(shù)據(jù)指數(shù)”、萬維網(wǎng)的“開放數(shù)據(jù)晴雨表”、世界銀行的“開放數(shù)據(jù)準備度”。盡管這些項目從不同評估視角，利用不同評估指標和方法來進行評估，但“實際上重點關(guān)注開放政府數(shù)據(jù)的評估，特別是經(jīng)濟以及公共和社會價值的實現(xiàn)”[17]。例如，為了在開放數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)安全之間進行平衡，可以對某些法律法規(guī)規(guī)定必須開放的數(shù)據(jù)進行價值與風險評估，當數(shù)據(jù)開放所帶來的價值遠遠大于風險時，則進行限制開放，并告知當事人，當數(shù)據(jù)開放帶來的價值遠遠小于其產(chǎn)生的風險時，則不開放[18]。因此，為了推動我國各級政府開放數(shù)據(jù)，以及鑒于開放數(shù)據(jù)可能需要考慮的因素，我國有必要借鑒德國的開放數(shù)據(jù)準備狀況評估問卷，在國內(nèi)政府單位試填后，對問卷中參與/社群、技術(shù)/數(shù)據(jù)、領(lǐng)導、組織、學習能力等方面依據(jù)國內(nèi)現(xiàn)況略作調(diào)整。在評估結(jié)束以后，對表現(xiàn)突出的部門加大財政分配傾斜，并對個人進行表彰[19]。

4.3 注重公民參與

公共參與這一概念最早起源于威爾遜的“政治-行政”二分法。威爾遜最大的功勞在于將行政學從政治學中分離出來，他提出，政府包含“政治”和“行政”兩種功能，“政治”是國家意志的表達，“行政”是國家意志的執(zhí)行，這兩者是不同的功能，而公共參與意指公民參與“國家意志”的界定當中[20]。作為一項公共服務，政府開放數(shù)據(jù)需要公民參與開放數(shù)據(jù)政策過程和實踐當中。正如彼得斯所述，“一個真正具有效率、效能的服務計劃需要服務對象的主動參與，而不是服務對象的被動接受。”[21]對于公民而言，應認識開放數(shù)據(jù)的優(yōu)勢：由于開放數(shù)據(jù)具有容易獲取、擴散、使用等特性，通過開放數(shù)據(jù)，政府執(zhí)政成果更易廣為大眾認識，而這也意味著大眾要檢驗政府執(zhí)政將更為簡便，因而能促進政府執(zhí)政更加公正和透明。政府可以充分利用非營利組織的優(yōu)勢，讓其明確公眾的數(shù)據(jù)需求，進行開放政府數(shù)據(jù)的價值共創(chuàng)[22]。因此，我國政府開放數(shù)據(jù)網(wǎng)站應當加大對Web2.0、社交媒體的技術(shù)與可視化工具等的利用，讓公民能有效參與政府開放數(shù)據(jù)建設(shè)當中，提出自身的數(shù)據(jù)需求并針對相關(guān)問題提出建議。

4.4 漸進推進政府數(shù)據(jù)整合

面對當前的物聯(lián)網(wǎng)與大數(shù)據(jù)時代，系統(tǒng)整合是一大課題。我國自推動電子化政府以來，建立了許許多多的信息系統(tǒng)，但因業(yè)務領(lǐng)域不同或技術(shù)更新改版，各信息系統(tǒng)間存在著較高異質(zhì)性，系統(tǒng)整合成為挑戰(zhàn)。開放數(shù)據(jù)可以促進各系統(tǒng)在應用層面的整合，若再配合開放存取應用程序編程接口（API），將可達成系統(tǒng)自動機器對機器（Machine To Machine, M2M）。對政府而言，一方面可以加速機關(guān)之間的數(shù)據(jù)或信息交換效率，縮短行政流程；另一方面，可以擴大政府與外界的交流，刺激思考、增強政府應變能力。因此，從公共決策的角度來看，我國有必要借鑒德國的經(jīng)驗，漸進采取政府數(shù)據(jù)整合方案。漸進決策，事實上是指把整個政策制定過程看作是由若干獨立的小的漸進決策組成，而這些小的漸進決策是回應短期內(nèi)的政治環(huán)境而作出的[23]。幸運的是，2017年5月，國務院辦公廳印發(fā)《政務信息系統(tǒng)整合共享實施方案》，明確要求“推動開放，加快公共數(shù)據(jù)開放網(wǎng)站建設(shè)”。因此，為解決政府數(shù)據(jù)分散問題，有必要逐步推進政府數(shù)據(jù)整合，從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)層面確定整合領(lǐng)域和步驟，確保在各個政府部門互動以及達成共識的基礎(chǔ)上，按部就班推進這一進程。

4.5 建立開放數(shù)據(jù)文化

行政文化包括了人們對行政活動的態(tài)度、信仰、情感和價值，具體地說，包括行政意識、政治意識、民族氣質(zhì)、行政心理、行政思想、行政原則、行政觀念等方面[24]。作為行政文化的重要組成部分，政府開放數(shù)據(jù)文化是行政文化在政府開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，它是政府及其公務員關(guān)于政府開放數(shù)據(jù)事務的理念及其指導下的行為準則。就德國而言，專家們批評德國缺乏全面的開放數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，面向開放數(shù)據(jù)的電子政府解決方案實施緩慢，以及公共部門喜歡安全要勝過開放和創(chuàng)新的文化[25]。但我國傳統(tǒng)的 “民可使由之，不可使知之”的封閉觀念仍然存在。在公共行政學發(fā)展的歷程中，行政文化的演變通常分為三個階段：管制型、管理型和服務型。為了朝著服務型開放數(shù)據(jù)文化轉(zhuǎn)變，有必要加強對政府及其公務員的培訓，邀請政府開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域的著名專家學者及實務工作者進行授課，授課內(nèi)容包括政府開放數(shù)據(jù)的理論、法律制度、方法及國外實踐經(jīng)驗等，讓其明白開展政府開放數(shù)據(jù)工作的必要性和迫切性。

4.6 加強領(lǐng)導重視

從組織角度來看，目前德國有關(guān)開放數(shù)據(jù)的主要組織有3個，包括德國政府網(wǎng)絡2.0、開放數(shù)據(jù)網(wǎng)絡及開放數(shù)據(jù)基金德國分會等，其主要關(guān)心的議題包括開放數(shù)據(jù)、開放政府、開放存取、信息透明度及公民參與等。當談到開放數(shù)據(jù)時，諸如《開放數(shù)據(jù)晴雨表》等國際排名顯示，德國沒有像美國、法國和英國等開放數(shù)據(jù)先驅(qū)一樣保持前進。原因在于，德國在國家層面確實有一個積極的開放數(shù)據(jù)計劃，但開放數(shù)據(jù)從最高層政府那里僅得到了有限的支持，沒有具體的開放數(shù)據(jù)監(jiān)管，從而不能確保政府部門積極主動發(fā)布數(shù)據(jù)。從組織角度來看，“組織發(fā)展是一個必須從上往下推行的過程。當領(lǐng)導層為組織生活設(shè)定了基調(diào)后，如果沒有從上往下的無拘束的合作，所有改變組織生活的步調(diào)和質(zhì)量的努力都是徒勞的?！盵26]因此，我國有必要加強中央領(lǐng)導重視，如2015年3月6日，中國國務院總理李克強在參加山東代表團審議《政府工作報告》時表示中國政府支持政府數(shù)據(jù)開放共享：“政府掌握的數(shù)據(jù)要公開，除依法涉密的之外，數(shù)據(jù)要盡最大可能地公開?！盵27]為了進一步加強政府開放數(shù)據(jù)監(jiān)管，有必要采取激勵機制和懲罰機制，對那些主動開放數(shù)據(jù)的政府部門負責人優(yōu)先給予職務上的晉升，對那些消極抵抗的政府部門負責人進行批評和通報。

（來稿時間：2017年12月）