羅 金

（作者單位：淮委沂沭泗局駱馬湖水利管理局 223800）

2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大會議上莊嚴(yán)宣告，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。進(jìn)入新時代，我國的歷史方位、發(fā)展方向、主要社會矛盾以及國家治理體系和治理能力等發(fā)生了巨大改變，尤其是在黨的十八屆四中全會上，黨中央在法治國家、法治政府、法治社會一體化建設(shè)和嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等方面提出了更高的要求，審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中的一系列關(guān)于依法治國的表述明確了新時代我國法治建設(shè)的要求，也為深化依法行政指明了方向。駱馬湖水利管理局（以下簡稱駱馬湖局）作為水利部派駐到地方管理的流域管理機(jī)構(gòu)，管轄沂沭泗流域下游江蘇境內(nèi)沂河、沭河、新沂河、邳蒼分洪道、中運(yùn)河和駱馬湖等“五河一湖”，在流域與區(qū)域相結(jié)合的治水管理局中，積極履職盡責(zé)，發(fā)揮河（湖）長制平臺作用，探索推動流域機(jī)構(gòu)水政監(jiān)察法治化、規(guī)范化建設(shè)，有效提升流域內(nèi)直管河湖的綜合管理水平。

一、新時代流域機(jī)構(gòu)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的重要性

步入新時代，我國的社會主要矛盾從人民日益增長的物質(zhì)文化需要和落后的社會生產(chǎn)力之間的矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這一矛盾轉(zhuǎn)換過程中，水行政管理工作也面臨新的考驗。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、水行政執(zhí)法與刑事司法銜接的過程中，河湖管理新老問題交織在一起，給水政監(jiān)察工作帶來了許多挑戰(zhàn)。這需要全體水政執(zhí)法人員敢于迎難而上、攻堅克難，打好河湖健康攻堅戰(zhàn)。

1.推進(jìn)水政監(jiān)察規(guī)范化是落實黨中央決策部署的客觀要求

2016年12月、2017年11月，中央從國家層面出臺了《關(guān)于全面推行河長制的意見》《關(guān)于在湖泊實施湖長制的指導(dǎo)意見》，對我國的河湖管理提出了新的要求，文件指出要實現(xiàn)依法治水管水，建立健全河湖管理保護(hù)監(jiān)督考核和責(zé)任追究制度，構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。維護(hù)河湖健康，打造水清岸綠、河暢湖美的生態(tài)環(huán)境，這既是流域水行政管理機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)，也是水利部門踐行習(xí)近平總書記生態(tài)文明思想的重要體現(xiàn)，在依法治水管水過程中，應(yīng)把握推行河湖長制建設(shè)的契機(jī)，順勢而為，著力破解一批河湖管理難題，打通有關(guān)癥結(jié)，理順相應(yīng)關(guān)系。

2.推進(jìn)水政監(jiān)察規(guī)范化是貫徹以人民為中心服務(wù)理念的生動實踐

黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對于美好生活的需要，不僅僅是在物質(zhì)文化生活方面，在法治、生態(tài)環(huán)境等方面的要求也日益增長。眾所周知，水是重要的生態(tài)元素和生產(chǎn)要素，良好的水事環(huán)境是一個地區(qū)發(fā)展的重要保障，也是生態(tài)中國建設(shè)的必要條件。流域機(jī)構(gòu)從成立之初的水旱災(zāi)害防御、省際水事矛盾糾紛調(diào)處、水利工程建設(shè)職能到增加了采砂管理、涉河事務(wù)監(jiān)管、水利風(fēng)景區(qū)、河湖長制度施行等，職能在機(jī)構(gòu)改革和水事環(huán)境的變化中逐步增加，這就需要流域機(jī)構(gòu)大力踐行以人民為中心的工作理念，摒棄以往水利管理中重建設(shè)輕管理、重經(jīng)驗輕法治等觀念，在涉水領(lǐng)域的公共空間治理上，貼近沿河（湖）群眾需求，創(chuàng)新水法宣教方式及水利管理舉措，服務(wù)流域地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局，協(xié)力打造水清岸綠、河暢湖美的人居環(huán)境。

3.推進(jìn)水政監(jiān)察規(guī)范化是落實依法行政的題中之義

法無授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為。水利部自1989年開始在全國開展水利執(zhí)法體系建設(shè)，下發(fā)了系列關(guān)于水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的文件，為水行政執(zhí)法建設(shè)提供了有效依據(jù)。近年來，國務(wù)院針對依法行政先后出臺了《關(guān)于貫徹落實全面推進(jìn)依法行政實施綱要的實施意見》《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》等一系列文件，通過對依法行政的各個環(huán)節(jié)和程序進(jìn)行規(guī)范，切實保障人民群眾合法權(quán)益，營造更加公開透明、公平高效、規(guī)范有序的法治環(huán)境。面對新時期治水管水的矛盾，無論是從理論還是執(zhí)法實踐，推進(jìn)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)勢在必行。

二、新時代流域機(jī)構(gòu)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)面臨的問題

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的變革，自改革開放以來我國國家機(jī)構(gòu)在40年里先后經(jīng)歷了七次較大規(guī)模的改革，國家治理體系日趨完善，政府職能也在日益優(yōu)化。作為國家水行政管理體系中的一個單位，流域管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)也發(fā)生了諸多變化，但在衍變的進(jìn)程中，管理職責(zé)和自身權(quán)力存在不對等，面臨以下幾點問題：

1.水法規(guī)體系的不健全

我國現(xiàn)行的水法制定于1988年1月，先后歷經(jīng)2002年8月、2009年8月和2016年7月三次修改，但在一些核心的執(zhí)法措施及手段上缺乏具體而明確的意見。在現(xiàn)有的水法律法規(guī)、部門規(guī)章等文件中，存在自相矛盾和與其他領(lǐng)域法律相交叉的問題。尤其是目前的水法規(guī)存在著水事違法的行政處罰強(qiáng)度低、取證困難、執(zhí)行操作性不強(qiáng)等現(xiàn)象，水行政執(zhí)法的強(qiáng)制力更多要依靠公安、交通部門的力量，使水法律法規(guī)的公信力大打折扣。以河道采砂為例，現(xiàn)行的《水法》在河道采砂管理方面如采砂許可制度、禁采區(qū)劃定等方面有法條規(guī)定，但具體實施辦法則授權(quán)由國務(wù)院規(guī)定，而國務(wù)院除制定《長江河道采砂管理條例 》外，沒有制定一個全國性的指導(dǎo)意見或政府規(guī)章?！吨腥A人民共和國河道管理條例》及其配套的規(guī)章和規(guī)范性文件，多是針對河道保護(hù)方面，罰則上只有在采砂活動對河勢穩(wěn)定或水工程產(chǎn)生重大影響時才適用。這既不符合河道采砂管理實際，同時部分條款與其他法律法規(guī)存在沖突不一致情況，例如在《河道管理條例》中當(dāng)事人對河道主管機(jī)關(guān)的處理決定不服的，可以在接到通知之日起，15日內(nèi)向人民法院起訴；而《行政訴訟法》規(guī)定公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月內(nèi)提出。同一事項，時間的不同對執(zhí)法人員操作上存在許多的被動，使得在日常執(zhí)法過程中面臨“有法難依，執(zhí)法無據(jù)”的窘境。

2.執(zhí)法力量的薄弱

2017年駱馬湖局共有水政監(jiān)察員101 人，其中局機(jī)關(guān)14 人，各基層局配備8～20 人不等，而管理范圍內(nèi)有著362.1 千米的河道，658.2 千米的堤防和一個375 平方千米的湖泊，面對如此大的工作量，人員配備不足顯而易見；從專業(yè)知識來講，大部分執(zhí)法人員專業(yè)知識多傾向于水利工程管理與建設(shè)、農(nóng)水工程、電氣化等方面，法律綜合素質(zhì)的不足導(dǎo)致應(yīng)對復(fù)雜局面和處理問題的能力不強(qiáng)，在辦案過程中往往因執(zhí)法人員不懂法或?qū)Ψ闪私獠蛔愣l(fā)行政復(fù)議或行政訴訟。從人員結(jié)構(gòu)來看，大專以上學(xué)歷占比少，具有法律本科專業(yè)學(xué)歷的不足10人，執(zhí)法人員平均年齡在46 歲以上，存在“青黃不接、人員斷層”現(xiàn)象，在管理過程中易出現(xiàn)以違法手段遏制非法行為的情形，這些在一定程度上制約了水行政執(zhí)法的工作成效。

3.水行政執(zhí)法運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制不順

目前水政監(jiān)察工作的指導(dǎo)意見主要來源于水利部在2000年5月頒布的《水政監(jiān)察工作章程》，該文件從編制、工作職責(zé)、裝備、經(jīng)費(fèi)保障等方面對水政監(jiān)察隊伍建設(shè)提出了明確要求。然而隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，涉水事務(wù)的增加，各單位受制于機(jī)構(gòu)改革中人員機(jī)構(gòu)編制的因素，許多事項未能按照規(guī)定要求落實到位，目前各流域管理機(jī)構(gòu)的水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)均依托水政處設(shè)置，委一級水政監(jiān)察總隊與水政安監(jiān)處（局）合署辦公，基層管理單位設(shè)立在水政水資源股，缺乏獨(dú)立的辦案人員及巡查人員，基層存在政事混合使用情形，在人少事多的局面下，容易形成扯皮、效率低下的執(zhí)法現(xiàn)象，很難較好地履行水行政執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。

三、新時代流域機(jī)構(gòu)水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)的實踐路徑

行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)履行職能的重要方式，是國家管理社會的重要方式。作為國家水行政主管部門派駐到地方的流域管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)《水法》《防洪法》等法律法規(guī)的授權(quán)依法履行水行政管理職責(zé)。在水行政執(zhí)法過程中，需要邊實踐邊總結(jié)，不斷提升水行政執(zhí)法的工作成效。

1.完善水法律法規(guī)體系

行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行管理時需要制定必要的規(guī)章和其他規(guī)范性文件，以打通行政管理的“最后一公里”，從源頭上予以規(guī)范。國家水行政主管部門要建立以《中華人民共和國水法》為核心、以其他水法律法規(guī)為支撐的水事法律法規(guī)體系，整合現(xiàn)有水法律法規(guī)資源，將水法的整體性理念貫穿到水法律法規(guī)“立、改、廢、釋”的整個環(huán)節(jié)，增強(qiáng)水法律法規(guī)之間以及與水事活動相關(guān)的其他領(lǐng)域法律法規(guī)的邏輯聯(lián)系，做到更有針對性、效力性、系統(tǒng)性，為流域管理機(jī)構(gòu)提供堅強(qiáng)的法治保障。同時探索推進(jìn)河（湖）長制、流域管理立法前期準(zhǔn)備工作，更好地讓國家行動計劃與法律法規(guī)制度相銜接，更好地指導(dǎo)執(zhí)法實踐。

2.加強(qiáng)水行政執(zhí)法能力建設(shè)

水行政執(zhí)法能力建設(shè)是提升水行政執(zhí)法效能的必要條件，針對當(dāng)前水行政執(zhí)法能力不足的問題，要做好水利法治人才隊伍規(guī)劃工作，注重外引內(nèi)培工作，有步驟有計劃地招錄選調(diào)一批法律專業(yè)人才，著力把一批水利執(zhí)法業(yè)務(wù)骨干培育成執(zhí)法業(yè)務(wù)通才，不斷加強(qiáng)執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過專業(yè)素質(zhì)輪訓(xùn)、走進(jìn)法院旁聽、水行政執(zhí)法實務(wù)比賽等方式，強(qiáng)化水政監(jiān)察隊伍的綜合素質(zhì)；其次，要發(fā)揮科技力量的支撐，通過無人機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)+（視頻監(jiān)控系統(tǒng)）、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，增強(qiáng)水行政執(zhí)法科技化水平，提升執(zhí)法巡查效能。

3.健全水行政執(zhí)法府際合作機(jī)制

大量的水政執(zhí)法實踐表明，水利管理事業(yè)從來都不是單打獨(dú)斗的事業(yè)。站在改革的新時期，要在現(xiàn)有人員機(jī)構(gòu)編制基礎(chǔ)上，整合有效的執(zhí)法力量，通過建立以支隊業(yè)務(wù)為指導(dǎo)，大隊為主體，基層管理所為基礎(chǔ)的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，借助河（湖）長制平臺，實現(xiàn)水行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，在管理實踐中，逐步探索建立以水行政執(zhí)法部門為主體，交通、公安、海事、自然資源、生態(tài)環(huán)保等部門參與的水行政執(zhí)法合作機(jī)制，通過召開聯(lián)席會議、綜治聯(lián)動等形式，加大對非法采砂（取土）、侵占河道、水資源類違法案件的查處力度■