【摘要】鄉(xiāng)村振興最重要的是解決錢的問題，本文結合海南省文昌市農(nóng)村集體建設用地入市改革試點經(jīng)驗，剖析鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)活化面臨的問題，提出盤活鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)，助推鄉(xiāng)村振興實施的有關建議。

【關鍵詞】鄉(xiāng)村振興;農(nóng)村集體建設用地;鄉(xiāng)村土地資源活化

黨的十九大報告首次提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，通過一系列的政策措施和引導，多舉措讓已經(jīng)出現(xiàn)衰敗問題的鄉(xiāng)村恢復元氣，重新繁榮起來，縮小城鄉(xiāng)差距，平衡區(qū)域發(fā)展，最終使鄉(xiāng)村達到“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡睦硐肭闆r[1]，解決中國經(jīng)濟社會發(fā)展中最大的結構性問題，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村同步實現(xiàn)現(xiàn)代化、使億萬農(nóng)民共享現(xiàn)代化建設成果[2]。

鄉(xiāng)村振興要靠產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和建設，最重要的還是要解決錢的問題。鄉(xiāng)村最大的資源、最根本的資產(chǎn)就是土地。城市的發(fā)展離不開城市土地的精細化利用與管理，鄉(xiāng)村要發(fā)展，還要著眼于鄉(xiāng)村土地的價值挖掘。鄉(xiāng)村土地數(shù)量龐大，但是土地粗放化利用較為嚴重，如耕地撂荒、農(nóng)房閑置、村莊邊界無序擴張、空心村問題[3]。同時，農(nóng)村環(huán)境、基礎設施和公建配套差，僅僅依靠政府財政轉(zhuǎn)移支付解決，難以解決鄉(xiāng)村振興可持續(xù)發(fā)展動力問題。此外，當前土地制度管理對農(nóng)村土地資源的流轉(zhuǎn)利用尚未全面放開，農(nóng)村的土地資源資產(chǎn)難以活化，鄉(xiāng)村振興就缺少動力。因此，農(nóng)村土地制度改革是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度設計的關鍵內(nèi)容，加快農(nóng)村集體建設用地入市改革，從鄉(xiāng)村最大的資源資產(chǎn)出發(fā)，激活農(nóng)村土地資源資產(chǎn)，是破題鄉(xiāng)村振興資金來源，推進鄉(xiāng)村振興實施的有效途徑。

1、文昌市試點基本情況

2015年海南省文昌市被列入了全國33個改革試點市縣之一。文昌市于2015年起開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市試點改革，試點范圍覆蓋文昌市17個鎮(zhèn)。試點過程中，文昌市探索在符合土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃及其他相關規(guī)劃、用途管制、依法取得用地手續(xù)的前提下，對入市的地塊補齊辦理集體經(jīng)營性建設用地使用權證，允許存量農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權以出讓、租賃、作價出資（入股）等方式入市，完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權制度[4-5]。

自試點啟動至今，文昌市采取就地入市、異地調(diào)整入市等方法，以掛牌出讓、租賃等方式入市商業(yè)、商服土地15宗，面積約135畝，成交總價約8668萬元，收取土地增值收益調(diào)節(jié)金約1733萬元[4-5]。

2、文昌經(jīng)驗對鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)活化的借鑒

2.1完善確權規(guī)劃是基礎

擬入市交易的地塊必須權屬清晰，通過確權登記發(fā)證，明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市主體和實施主體。入市主體可以是代表土地所有權的農(nóng)民集體，土地屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的，由村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組代表集體行使所有權，屬于鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權。實施主體可以由代表其所有權的農(nóng)民集體委托授權具有市場法人資格的土地股份合作社、土地專營公司等單位代表實施。另外，集體經(jīng)營性建設用地的“經(jīng)營”屬性須經(jīng)規(guī)劃認定。文昌市目前尚未實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃全覆蓋，結合海南省“多規(guī)合一”工作，研究出臺《文昌市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地城鄉(xiāng)規(guī)劃修改和調(diào)整暫行辦法》，明確修改控制性詳細規(guī)劃的程序以及在控制性詳細規(guī)劃范圍外提供規(guī)劃條件的程序，解決集體建設用地經(jīng)營性質(zhì)的認定問題[4-5]。

2.2掛靠產(chǎn)業(yè)項目是關鍵

入市試點范圍覆蓋文昌市17個鎮(zhèn)，經(jīng)營性建設用地需求主要集中在文城鎮(zhèn)區(qū)、清瀾開發(fā)區(qū)、龍樓銅鼓嶺國際生態(tài)旅游區(qū)、月亮灣區(qū)和木蘭灣開發(fā)組團。從試點范圍看，產(chǎn)業(yè)或項目發(fā)展需求是驅(qū)動集體經(jīng)營性建設用地入市的直接原因。文昌市將集體經(jīng)營性建設用地入市地塊與鄉(xiāng)村振興、全域旅游、扶貧攻堅結合了起來，重點向共享農(nóng)莊、田園綜合體、美麗鄉(xiāng)村項目提供建設用地，發(fā)展“美麗經(jīng)濟”。入市土地主要用于鄉(xiāng)村休閑旅游為主的商業(yè)服務，以及工礦倉儲等經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)或項目[4-5]。

2.3出臺制度配套是核心

為做好集體經(jīng)營性建設用地入市的政策支持工作，文昌市陸續(xù)出臺了保障集體經(jīng)營性建設用地入市有關的入市交易規(guī)則、土地收益集體和個人分配指導意見、異地調(diào)整入市等配套制度共6項，明確了集體經(jīng)營性建設用地入市的流程和交易規(guī)則，以及土地收益分配的比例。同時完善了土地分等定級和地價評估體系，為集體經(jīng)營性建設用地入市提供價格參考標準[4-5]。

2.4保障農(nóng)民利益是根本

根據(jù)不同入市地塊用途，文昌市政府收取土地增值收益調(diào)節(jié)金以建立農(nóng)村專項資金，留取給集體一定的收益比例，既保證了各主體間的分配相對公平，又為集體經(jīng)濟組織的發(fā)展壯大提供了資本。通過推動集體經(jīng)營性建設用地入市，帶動清理一批閑置宅基地及農(nóng)房，在保障農(nóng)民集體所有權不變的前提下，不斷增加農(nóng)民收入，發(fā)展“集體經(jīng)濟”。如文城鎮(zhèn)霞洞村通過試點政策入市兩宗商業(yè)用地，出讓成交均價約為100萬元/畝，在扣除土地增值收益調(diào)節(jié)金、地上青苗和附著物補償費、稅費等成本后，農(nóng)民和集體能獲得入市純收益約67萬元/畝[4-5]。

3、從文昌經(jīng)驗看鄉(xiāng)村土地資產(chǎn)活化面臨的問題

3.1鄉(xiāng)村規(guī)劃缺位，規(guī)劃審批較長

符合規(guī)劃和用途管制是集體土地入市的前提。然而，目前我省大部分鄉(xiāng)村規(guī)劃尚未完全覆蓋，原有的已編制村莊規(guī)劃的，基本沒有布局集體經(jīng)營性建設用地。由于入市土地主要用于鄉(xiāng)村休閑旅游為主的美麗鄉(xiāng)村、田園綜合體等鄉(xiāng)村振興經(jīng)營性產(chǎn)業(yè)項目，在項目策劃至落地過程中存在鄉(xiāng)村用地規(guī)劃與實際功能需求不匹配現(xiàn)象，以及鄉(xiāng)村開發(fā)邊界難以突破等問題，繼而需要進行一系列規(guī)劃調(diào)整工作，保障產(chǎn)業(yè)項目落地。然而項目規(guī)劃調(diào)整程序繁雜，審批時限較長，一般長達數(shù)月甚至一年，嚴重影響項目推進進度。

3.2地塊零散難用，存量資源減少

鄉(xiāng)村存量集體建設用地一般零星分布在村莊外圍，或集中在村莊內(nèi)部的老舊房屋區(qū)域，基礎設施配套和環(huán)境配套較差，按現(xiàn)狀開發(fā)利用面臨高投資，低收益問題。同時，根據(jù)第三次全國土地調(diào)查的要求，現(xiàn)有存量未開發(fā)利用的集體建設用地將按現(xiàn)狀（如大量為林地、園地）用途進行登記，農(nóng)村存量集體建設用地數(shù)量將大幅減少，可調(diào)整入市的地塊存貨不足。

3.3制度出臺滯后，政策支持不夠

國有建設用地入市的整個流程都有較成熟的法律法規(guī)，相比之下，集體建設用地入市在國家、省政府層面還有很多細節(jié)尚未明確。主要包括入市的流程，入市收益分配如何平衡，入市后產(chǎn)權如何分割，入市土地如何享有抵押權益等等，這些都有待于相關法規(guī)出臺明確。

4、有關建議

4.1探索空間規(guī)劃管控改革，為鄉(xiāng)村土地資源活化提供空間保障

集體經(jīng)營性建設用地入市一般用于農(nóng)業(yè)+文旅綜合的產(chǎn)業(yè)項目，用地需求動輒成千上萬畝，需對鄉(xiāng)村區(qū)域進行整體規(guī)劃，調(diào)整入市地塊為經(jīng)營性用途，同時適當調(diào)整鄉(xiāng)村開發(fā)邊界，將零散分布的地塊集中布局。鄉(xiāng)村開發(fā)邊界管控嚴格，為優(yōu)化鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境，簡化項目前期規(guī)劃用地審批流程，建議在鄉(xiāng)村空間規(guī)劃編制和管理上適當靈活管控，將建成區(qū)以外的鄉(xiāng)村開發(fā)邊界調(diào)整權限下放至市縣政府或者取消村莊開發(fā)邊界管控，建議對鄉(xiāng)村開發(fā)邊界內(nèi)的土地用途管制實行總量管控和空間彈性管理。對鄉(xiāng)村規(guī)劃范圍內(nèi)的土地用途管制進行差異化管理，明確硬性管制界限，如生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田界限、生態(tài)公益林地保護紅線等非建設用地界限。對硬性管制界限外的其他土地用途實行彈性空間管制及規(guī)?？偭抗芸氐牟町惢猛竟苤颇Ｊ?。對鄉(xiāng)村建設用地實行總規(guī)?？刂疲ㄔO用地空間布局由各市縣根據(jù)鄉(xiāng)村實際發(fā)展需求對鄉(xiāng)村建設用地空間進行靈活布局調(diào)整。

4.2加快出臺集體建設用地入市配套政策文件，為鄉(xiāng)村土地資源活化提供政策保障

2019年通過的《土地管理法》修正案破除了農(nóng)村集體建設用地進入市場的法律障礙，賦予集體建設用地與國有建設用地同等權能，明確了農(nóng)村集體建設用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)三分之二以上集體經(jīng)濟組織成員或村民代表同意的情況下，可以通過出讓、出租等方式交由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以外的單位或個人使用，通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押。雖然國家層面的法律法規(guī)已出臺政策指導，但是集體建設用地入市的操作細則、交易規(guī)則、分配比例等實施細則尚未出臺，省市政府仍需加快完善相關法律法規(guī)的制定和出臺。

4.3加快探索多元化融資支持，為鄉(xiāng)村土地資源活化提供金融保障

根據(jù)銀監(jiān)會和國土資源部通知要求，試點地區(qū)銀行業(yè)金融機構要按照《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權抵押貸款業(yè)務。在試點經(jīng)驗總結的基礎上，持續(xù)推進農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市工作，建議各類金融機構積極探索創(chuàng)新融資產(chǎn)品、融資計劃等多元化的融資支持，搭建市場化流通的金融平臺，加快出臺與集體建設用地入市相關的金融配套支持政策，為集體建設用地入市提供金融保障。

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[1]王元棟，張曉瑞.安徽建筑大學學報[J].2018，（10）：66-71.

[2]劉震.公共治理[J].學術前沿，2018，（06）：76-79.

[3]四川省社會科學院課題組.當代縣域經(jīng)濟[J].調(diào)查研究，2019，（06）：54-59.

[4]文昌市國土資源局.文昌市農(nóng)村土地制度改革三項試點工作總結報告[Z].2018.

[5]文昌市國土資源局.關于文昌市農(nóng)村集體建設用地入市指導意見專題研究報告[Z].2018.

作者簡介：

吳云（1984-），女，漢族，籍貫海南?？?，職務副總經(jīng)理，中級經(jīng)濟師，碩士研究生，單位儋州市鄉(xiāng)村振興投資開發(fā)有限公司，研究方向土地資源管理、區(qū)域經(jīng)濟。