文/財政部科研所 滿 莉

0 引言

2016年12月，深圳市福田區(qū)民政局與浙江萬科隨園嘉樹老年公寓管理有限公司就深圳首家公辦養(yǎng)老機構(gòu)“福田區(qū)福利中心”PPP試點項目簽署協(xié)議，政府以土地、房產(chǎn)入股，萬科以資金和管理入股。2018年8月，改造后的飛天福利中心項目正式運營，還未開業(yè)就有83位老年人入住，90位老年人簽署養(yǎng)老協(xié)議。該模式不僅開創(chuàng)了深圳市養(yǎng)老項目“公辦民營”新模式，更為全國養(yǎng)老項目PPP模式樹立了標桿。2017年8月，我國最大養(yǎng)老PPP項目——武漢市社會福利院簽約儀式在武漢會議中心舉行。該項目由武漢市社會福利院與“國家500強企業(yè)”九州通醫(yī)藥集團股份有限公司、上海人壽堂國藥有限公司聯(lián)手打造，總投資5.5億元，雙方協(xié)議九州通醫(yī)藥與上海人壽堂合計占比90%股份，武漢市政府占比10%，成為目前國內(nèi)最大的養(yǎng)老PPP項目。養(yǎng)老PPP項目在我國起步雖晚，但發(fā)展迅速，且不斷受資本大鱷青睞，不僅順應(yīng)國家政策而生，更順應(yīng)市場需求而活。

1 我國養(yǎng)老現(xiàn)狀

銀發(fā)浪潮洶涌而至，養(yǎng)老問題迫在眉睫。我國不僅是世界上人口最多的國家，也是世界上老齡人口最多的國家。按聯(lián)合國標準，一個地區(qū)65歲老年人占總?cè)丝?%，則該地區(qū)視為進入老齡化社會。截至2017年底，我國大陸65周歲及以上人口達15831萬人，占總?cè)丝诘?1.4%（見圖1）。據(jù)預(yù)測，到2025年我國大陸老年人口將超過3億，到2033年超過4億，2054年將達到最高峰4.87億。當(dāng)“銀發(fā)潮”來襲，如何實現(xiàn)老有所依、老有所養(yǎng)、老有所樂，如何安排老年人的夕陽人生，是不得不思考的時代命題。基于此，社會資本瞄準我國養(yǎng)老藍海市場，紛紛布局，改變以政府為主的單一養(yǎng)老院模式。

我國養(yǎng)老市場客群和養(yǎng)老項目尚不成熟，還存在諸多問題，如養(yǎng)老服務(wù)和供給結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致養(yǎng)老項目服務(wù)與市場需求脫節(jié)，低端養(yǎng)老項目多，中高端養(yǎng)老項目“一票難求”，主要表現(xiàn)如下。

1）產(chǎn)品缺口 從養(yǎng)老產(chǎn)品數(shù)量看，老年人消費需求將達5萬億元，而目前我國每年為老年人提供的產(chǎn)品規(guī)模卻不足1000億元，醫(yī)療器械與藥品的消費比例僅為1∶10（發(fā)達國家為1∶1），存在較大缺口。

2）服務(wù)缺口 當(dāng)前，我國養(yǎng)老服務(wù)缺口體現(xiàn)為養(yǎng)老服務(wù)類型缺口、養(yǎng)老服務(wù)水平缺口及養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量缺口3類，特別是受國內(nèi)中高端醫(yī)療服務(wù)市場設(shè)施和環(huán)境所限，養(yǎng)老產(chǎn)品只能提供最基本的照料類服務(wù)，而體現(xiàn)康養(yǎng)、健康追蹤的高端養(yǎng)老類服務(wù)仍欠缺（見圖2）。

3）人才缺口 我國健康管理師缺口達2000萬人，執(zhí)業(yè)藥師缺口達1700萬人，全科醫(yī)生缺口達18萬人，養(yǎng)老護理人才缺口為900萬人。

2 社會資本參與養(yǎng)老PPP項目發(fā)展

2.1 社會資本參與養(yǎng)老PPP項目的必要性

1）有利于增加機構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)領(lǐng)域的資金投入 資金是我國當(dāng)前養(yǎng)老項目面臨的首要問題，單項養(yǎng)老項目資金投入總量大、周期長、投資收益回報低，面對這些問題，以單一的政府投資為主壓力巨大。養(yǎng)老PPP模式引入社會資本投資有利于降低政府財政預(yù)算壓力。

2）有利于優(yōu)化機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給結(jié)構(gòu) 在養(yǎng)老項目運作中，社會資本尤其是民營資本為主的養(yǎng)老機構(gòu)運作更具效率，養(yǎng)老PPP通過“公辦民建”“公建民營”等模式引入社會機構(gòu)運營團隊，有利于解決當(dāng)前“一床難求”與“床位閑置”的矛盾。社會資本運營團隊相對成熟的差異化養(yǎng)老產(chǎn)品供給服務(wù)，更能有效滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)的不同需求。

圖1 2006-2017年我國65歲以上老年人口占比

圖2 老年人口結(jié)構(gòu)及服務(wù)需求

3）有利于提高機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化水平和供給質(zhì)量 社會資本以追逐利益為主要目的，在長期市場實踐中已總結(jié)出較為專業(yè)的服務(wù)水平和質(zhì)量管理經(jīng)驗，有些社會資本群體通過與國外優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老機構(gòu)長期合作，獲得國際先進養(yǎng)老理念和服務(wù)水平，養(yǎng)老PPP項目通過引入這些機構(gòu)將快速提升我國的養(yǎng)老服務(wù)水平。

2.2 支持社會資本參與養(yǎng)老PPP項目相關(guān)政策

從2013年開始，養(yǎng)老政策相繼出臺，如明確養(yǎng)老領(lǐng)域與社會資本合作的具體方式、投資政策、土地供應(yīng)政策、價格管理及稅費優(yōu)惠政策等（見表1）。

2.3 社會資本參與養(yǎng)老PPP項目現(xiàn)狀

我國養(yǎng)老PPP項目起步晚但增長快。從財政部PPP數(shù)據(jù)顯示，2011年我國養(yǎng)老PPP項目開始起步，到2014年步入高速發(fā)展期，2017年入庫養(yǎng)老PPP數(shù)量達322個，2018年7月統(tǒng)計的養(yǎng)老項目入庫數(shù)量為109個（見圖3）。

養(yǎng)老PPP項目以政府發(fā)起為主，占比達91%。社會資本發(fā)起占比9%，是PPP行業(yè)中為數(shù)不多的重運營類型。養(yǎng)老類PPP、社會保障類PPP項目重運營，較少為政府付費類項目，大多為使用者付費。從回報機制看，使用者付費模式占比70%，政府付費占比最少，為3%（見圖4，5）。

表1 養(yǎng)老PPP項目政策支持匯總

圖3 養(yǎng)老PPP項目數(shù)增長趨勢

圖4 不同行業(yè)PPP項目回報機制

圖5 養(yǎng)老PPP項目回報機制分布

如圖6所示，養(yǎng)老PPP項目按行業(yè)劃分投資機構(gòu)、建筑承包商、材料設(shè)備供應(yīng)商、運營商、其他類型投資機構(gòu)等。其中金融企業(yè)以保險企業(yè)為主，建筑承包商中萬達、華夏幸福、恒大、萬科、綠城等行業(yè)排名前二十的地產(chǎn)開發(fā)商半數(shù)以上涉足養(yǎng)老地產(chǎn)項目。

3 社會資本參與養(yǎng)老PPP項目存在的問題

與軌道交通、污水處理等率先采用PPP模式且積累相應(yīng)經(jīng)驗的領(lǐng)域相比，養(yǎng)老項目是初來乍到的“新人”，面對緊迫的養(yǎng)老需求和廣闊的市場潛力，養(yǎng)老PPP項目發(fā)展面臨較多問題。

1）落地率低 相對于其他類型項目，養(yǎng)老項目與PPP模式的融合方式不甚清晰，在全國入庫PPP項目中落地項目只占3%（截至2018年1月），超過2/3的養(yǎng)老項目處于初期識別階段。PPP清庫行動中，9個養(yǎng)老類PPP項目被清庫，涉及投資額666億元，其中6個項目因未落地被清退，3個項目因融資問題而不能再采用PPP模式。

圖6 養(yǎng)老PPP項目行業(yè)分布

2）投資回報率低 這是養(yǎng)老PPP項目運營中面臨的主要困難之一。從養(yǎng)老PPP項目研究報告分析，諸多養(yǎng)老PPP項目投資周期近20年，超長周期的投資回報難以吸引社會資本進入。同時，眾多養(yǎng)老PPP項目面臨融資困難，當(dāng)前除國家政策性貸款，養(yǎng)老PPP項目市場融資方式有限，很難融入社會資本。

3）政策重視短期激勵，缺少長期支持 養(yǎng)老領(lǐng)域政策大都偏重于短期激勵，但養(yǎng)老恰恰屬于長期投資，二者之間的矛盾易導(dǎo)致養(yǎng)老項目出現(xiàn)有頭無尾或高調(diào)開場低調(diào)結(jié)束的窘境。如在養(yǎng)老PPP項目合作上，地方政府為吸引民間資本采用某些不合法、不合規(guī)承諾，為項目進展留下巨大隱患及漏洞。因此，社會資本參與養(yǎng)老項目需具有足夠的規(guī)模和體量，同時，要有足夠的實力和持續(xù)經(jīng)營能力，短期投機不適合養(yǎng)老項目。

4 創(chuàng)新社會資本參與養(yǎng)老PPP項目收益模式

養(yǎng)老PPP項目應(yīng)更多參考已有經(jīng)驗，找到二者更適配的方法，針對市場需求進行改良，積極促進項目融資落地及盈利平衡。

4.1 構(gòu)建“大養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)圈，增加營收渠道

養(yǎng)老需求具有多元化，除傳統(tǒng)養(yǎng)老基本需求，老年人對醫(yī)療、康養(yǎng)等需求也逐漸增加。中高端消費群體從老有所依、老有所養(yǎng)上升到老有所樂，由傳統(tǒng)養(yǎng)老逐漸向醫(yī)院、健康、旅游、娛樂、心理、教育等產(chǎn)業(yè)整合，形成“大養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)圈（見圖7）。社會資本進入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)可通過縱向延伸產(chǎn)業(yè)鏈、橫向整合產(chǎn)業(yè)圈增加營收渠道，擴大收益來源。

4.2 與養(yǎng)老保障金、醫(yī)保制度相結(jié)合

養(yǎng)老與其他PPP項目最大差異是老年受益群體有固定的“養(yǎng)老金”“醫(yī)療保險”等保障補貼。養(yǎng)老PPP項目運營可結(jié)合“養(yǎng)老金”“醫(yī)療保險”等保障制度，在保障老年群體消費能力的同時也保障PPP項目獲得固定收益來源。

圖7 “大養(yǎng)老”產(chǎn)業(yè)圈

4.3 設(shè)計合適的衡量指標有效監(jiān)控

根據(jù)老年人健康情況分為不同的服務(wù)項目和等級，制定相應(yīng)服務(wù)標準，除硬件基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)建設(shè)標準，更應(yīng)設(shè)置科學(xué)的軟性服務(wù)績效評分標準。

4.4 創(chuàng)新養(yǎng)老PPP項目融資方式

通過創(chuàng)新養(yǎng)老PPP項目融資方式降低養(yǎng)老項目融資風(fēng)險，保障養(yǎng)老PPP項目穩(wěn)定運營，如長期穩(wěn)定的養(yǎng)老PPP項目收益證券化，優(yōu)化優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老PPP項目貸款審批流程，提高優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老企業(yè)PPP項目貸款額度，建立優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老公司債券融資機制，對養(yǎng)老PPP企業(yè)設(shè)立優(yōu)質(zhì)上市公司股權(quán)投資專項基金等。

5 建立穩(wěn)定長效的財政補貼制度

從當(dāng)前養(yǎng)老PPP項目運營現(xiàn)狀看，養(yǎng)老PPP項目未找到固定盈利模式前難以“自給自足”，需財政對運營缺口進行長期補貼，而非短期行為。