朱仕榮

盧 嬌

2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》[1]，黨的十九大進(jìn)一步提出“建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，2018年黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案明確在國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，統(tǒng)一管理國家公園及各類自然保護(hù)地，自此，具有中國特色以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系發(fā)展方向已經(jīng)明確，頂層架構(gòu)基本形成，中國國家公園發(fā)展進(jìn)入新時代。

國家公園是保護(hù)地體系的類型之一，中國在1956年建立的第一個保護(hù)地──鼎湖山自然保護(hù)區(qū)是中國國家公園的雛形[2]。1998年云南省率先探索并嘗試引進(jìn)國家公園模式，2004年，云南省政府研究室前往美國專項考察了其國家公園管理經(jīng)驗后，于2006年以地方立法的形式建立了大陸第一個“國家公園”──云南香格里拉普達(dá)措國家公園[3]。隨著我國國家公園發(fā)展方向和定位的進(jìn)一步明確，關(guān)于國家公園方面的研究越來越多，但是鮮有針對美國國家公園管理局(National Park Service，NPS)資源管理體制構(gòu)建模式相關(guān)程序和方法的研究，本論文是有關(guān)美國國家公園資源管理體制構(gòu)建模式的初探。

美國國家公園管理局資源管理的使命是：保護(hù)國家公園生態(tài)系統(tǒng)的完整性；維護(hù)歷史文化的真實(shí)性；保障游客體驗的豐富多樣性；構(gòu)建應(yīng)對不穩(wěn)定突發(fā)事件管理措施的科學(xué)合理性，使美國國家公園體系成為美國乃至國際海陸資源保護(hù)地的核心。NPS歷經(jīng)百年發(fā)展歷程，形成了相對完善的中央集權(quán)統(tǒng)一管理機(jī)制，相關(guān)法律體系、規(guī)章制度非常精細(xì)嚴(yán)謹(jǐn)并具有操作性。在21世紀(jì)背景下，美國國家公園管理工作也面臨著日益嚴(yán)峻、廣泛、復(fù)雜和不確定性，其環(huán)境和社會變化因素帶來前所未有的挑戰(zhàn)。面對最初由《1916組織法》提出的2個沖突性管理宗旨，如何平衡公園資源保護(hù)與游客需求之間的矛盾，一直是NPS以及全世界保護(hù)地管理工作的難題，也是目前中國推行國家公園體制建設(shè)之際，各專家學(xué)者爭論的焦點(diǎn)之一。

1 何謂美國國家公園

華勒斯·史達(dá)格納(Wallace Stegner)[4]曾說過：美國國家公園是美國有史以來最偉大的構(gòu)想，美國國家公園的構(gòu)想就像美國這個充滿競爭訴求和推動力的國家一樣，也在不斷地被討論、檢驗和改進(jìn)，最終這個構(gòu)想包含了這個國家最基本的原則、最遠(yuǎn)大的志向、最偉大的犧牲，甚至包含了最可恥的錯誤帶給人們的警示。根據(jù)NPS 2006年版《管理政策》將“國家公園”分為狹義和廣義兩重概念：狹義的國家公園即直接以National Park冠名的國家公園，截至2017年3月，美國狹義上的國家公園有59個；廣義上的國家公園指“國家公園體系”，即以“公園、保護(hù)區(qū)、歷史遺跡、公園大道、游憩或其他目的，當(dāng)前或今后由內(nèi)政部長指導(dǎo)、由NPS管理的陸地與水域范圍的總和”[5]。截至2017年3月，美國國家公園體系涵蓋417個國家公園單位及146個國家公園相關(guān)單位[6](表1)。其中，已有14個國家公園入選世界遺產(chǎn)名錄。

2 NPS的起源與發(fā)展

1872年美國國會通過了《黃石國家公園法案》(Yellowstone National Park Act)，同年3月1日，世界上第一個國家公園──美國黃石國家公園(Yellowstone National Park)正式成立。

在隨后國家公園相繼建立過程中，很多公園在“保護(hù)”的名義下被過度開發(fā)，生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重破壞。經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾逐漸被激化，自然保護(hù)主義和資源保護(hù)主義2種保護(hù)觀應(yīng)運(yùn)而生①，尼日加拉瀑布的教訓(xùn)②以及美國國家公園歷史上最著名的持續(xù)了十幾年的赫奇赫奇爭論(HetchHetchy Controversy)將兩派矛盾推向頂點(diǎn)，最終人們意識到一切矛盾的源頭在于國家公園管理體制上的缺陷[7]。

1912年一些保護(hù)主義者掀起了建立NPS的運(yùn)動，他們吸收赫奇赫奇事件的教訓(xùn)，融合實(shí)用主義與絕對保護(hù)主義觀，不一味強(qiáng)調(diào)國家公園的神圣性，認(rèn)為合理有效的規(guī)劃管理帶來的經(jīng)濟(jì)效益更有利于國家公園的長期發(fā)展，呼吁科學(xué)保護(hù)環(huán)境的同時，強(qiáng)調(diào)國家公園的經(jīng)濟(jì)吸引力和實(shí)用性。這種理念自1916年8月25日伍德羅·威爾遜總統(tǒng)簽署法令，NPS正式成立而確立，并在之后的國家公園管理與建設(shè)中一直貫穿至今。自此NPS成為統(tǒng)一管理美國國家公園體系的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，其使命正如《1916組織法》所宣誓的那樣：“保護(hù)自然和文化資源，為人們提供娛樂和科教的機(jī)會，并將之無損地傳給后代。[8]”

表1 美國國家公園體系

3 NPS的管理機(jī)構(gòu)框架

美國國家公園管理體系歷經(jīng)1872年的《黃石法》《1916組織法》，1970年的《一般授權(quán)法》等，最終在1998年經(jīng)過《國家公園系列管理法案》全面改革，使原來多部門、多名稱管理的保護(hù)單位統(tǒng)一成典型的中央集權(quán)管理體制，形成以“內(nèi)務(wù)部-國家公園管理局-地方辦公室-基層管理機(jī)構(gòu)”為主線的相對獨(dú)立的垂直管理體系[9]。NPS總部設(shè)在華盛頓，以管家自居，負(fù)責(zé)美國7個區(qū)域公園體系的資源保護(hù)、政策制定、科研教育等項目開展及特許經(jīng)營管理工作(圖1)。國家公園內(nèi)的警察與聯(lián)邦警察具有相同的級別和執(zhí)法權(quán)，比地方警察的級別高，特殊情況有權(quán)要求聯(lián)邦警察配合其開展工作。

4 NPS資源管理體制構(gòu)建框架

1963年，斯塔克·利奧波德(Starker Leopold)主持全國科學(xué)家委員會編制了“國家公園野生動植物管理”，亦稱為“利奧波德報告”(Leopold Report)，用于指導(dǎo)資源管理工作。它是美國歷史上研究和評估資源的可持續(xù)管理最佳做法和原則的第一次全面嘗試，是之后美國制定所有有關(guān)國家公園自然資源長期管理政策的源頭[11]。

今天，NPS正面臨著越來越嚴(yán)峻和復(fù)雜的挑戰(zhàn)。氣候變化推動環(huán)境的持續(xù)動態(tài)變化，直接影響自然和文化資源、公園設(shè)施、游客訪問和體驗等管理模式的變化。一些壓力因素，如生物多樣性的減少、外來物種入侵、土地利用變化和污染加速都持續(xù)影響著資源管理決策的構(gòu)建。新科學(xué)技術(shù)與科學(xué)學(xué)科的誕生，擴(kuò)大了人們對自然和文化資源系統(tǒng)的理解，同時也揭示了更多未知需要探索的領(lǐng)域。

為應(yīng)對這些復(fù)雜且持續(xù)不穩(wěn)定的干擾因素，2016年12月，在NPS第19任局長領(lǐng)導(dǎo)下重溫了“利奧波德報告”，并在此基礎(chǔ)上頒布《局長令》和《參考手冊100條》2份面向整個管理局的規(guī)章制度，旨在引導(dǎo)NPS構(gòu)建科學(xué)合理的資源管理措施，應(yīng)對新世紀(jì)的挑戰(zhàn)。該報告是NPS資源管理決策制定的框架和依據(jù)，并且取代了之前所有與之相沖突的政策。它要求NPS所有有關(guān)資源管理體制構(gòu)建與決策制定必須在該框架中進(jìn)行[12]。

4.1 以實(shí)現(xiàn)NPS根本使命為宗旨

2006版《管理政策》重申了《1916組織法》所規(guī)定的NPS資源管理使命，同時明確強(qiáng)調(diào)“當(dāng)公園的使用與公園資源和價值產(chǎn)生沖突時，必須優(yōu)先資源和價值的保護(hù)”。NPS從100多年的管理經(jīng)驗中累積總結(jié)出2種管理方式：1)道德倫理式的管理方式，即利用公園解說、網(wǎng)站等多種媒體宣傳手段，呼吁全美公民共同保護(hù)國家資源，并將之無損地傳給后世；2)利用科學(xué)合理的專業(yè)知識和技術(shù)手段進(jìn)行直接管理。

NPS將管理使命融入資源管理的規(guī)章制度、公園文化以及各崗位的職位要求中加以實(shí)現(xiàn)。同時認(rèn)為以下措施有利于實(shí)現(xiàn)資源管理目標(biāo)：科學(xué)合理地整合自然和文化資源的管理工作，有利于資源管理工作的實(shí)施；積極采納和應(yīng)用新的科學(xué)保護(hù)方法和技術(shù)手段指導(dǎo)資源管理工作；實(shí)時更新和培養(yǎng)NPS全體員工的工作能力；同時，將這些概念、政策和實(shí)踐適當(dāng)?shù)鼐庉嫵晒芾砦募?/p>

4.2 整合自然和文化資源的管理

自然和文化資源的集成管理方式能讓人們切實(shí)認(rèn)識到人類活動對環(huán)境的影響力，以及環(huán)境變化對人類的影響。整合自然和文化資源管理工作的前提是要認(rèn)清他們的共同點(diǎn)和獨(dú)特性。為實(shí)現(xiàn)自然和文化資源集成管理的程序、功能和籌資機(jī)制，NPS實(shí)施了以下政策：1)創(chuàng)建獎勵機(jī)制，號召全管理局的工作人員積極發(fā)表有關(guān)整合自然和文化資源的科研學(xué)術(shù)成果；2)要求現(xiàn)有和未來資源管理策略必須考慮自然和文化資源整合的策略；3)在有利于資源管理工作的前提下，在可能情況下整合自然和文化資源的管理操作；4)積極與生態(tài)系統(tǒng)研究聯(lián)合單位(Cooperative Ecosystem Studies Units，CESUs)、研究學(xué)習(xí)中心(Research Learning Centers，RLCs)、NPS其他項目、其他伙伴合作，支持自然和文化資源的整合計劃。

圖1 NPS機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)[10]

此外，NPS認(rèn)為傳統(tǒng)生態(tài)知識(Traditional Ecological Knowledge，TEK)在資源管理中的合理應(yīng)用，可以促成自然和文化資源的整合。TEK是指持續(xù)性的知識累積，是保護(hù)地原住民在上千年甚至幾千年與環(huán)境的直接接觸中所累積的用于在特定生態(tài)系統(tǒng)中維持生命并代代相傳的實(shí)踐經(jīng)驗和信仰。NPS一直努力將TEK融入資源管理規(guī)劃中，重視原住民的觀點(diǎn)并合理采納至管理項目中，鼓勵原住民參與管理。同時建立相應(yīng)機(jī)制以促進(jìn)與聯(lián)邦認(rèn)可的部落之間的合作伙伴關(guān)系。

4.3 彈性、海陸景觀的連通性和生命周期管理三大策略

彈性管理、海陸景觀連通性管理、生命周期管理是資源管理決策制定的三大關(guān)鍵策略，以科學(xué)研究、學(xué)術(shù)成果、TEK的形式存在，是資源管理戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)。所謂彈性策略，強(qiáng)調(diào)的是管理的預(yù)測能力，要求所制定的資源管理體制在面對環(huán)境的變化時能夠及時抵抗、響應(yīng)、調(diào)整并迅速恢復(fù)適應(yīng)力。彈性管理策略要求既有應(yīng)對當(dāng)前狀態(tài)的持續(xù)管理方式，同時又能隨機(jī)應(yīng)變，滿足新環(huán)境中要求的管理策略。

海陸景觀連通性是指自然資源的管理過程中要重視維護(hù)生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)和種群的健康完整性，以促進(jìn)資源面對氣候或其他環(huán)境變化時的適應(yīng)性。就文化資源而言，連通性要求在廣闊的時空尺度、文化主題和地理背景中解讀這些資源，以實(shí)現(xiàn)歷史和文化資源完整性的保護(hù)。其中自然資源的生命周期管理，指自然資源的生態(tài)過程管理，或物種完整生命持續(xù)時間的周期性管理。而文化資源生命周期管理意味著歷史資源、歷史建筑和環(huán)境建設(shè)的長期保存。

NPS將這3項管理策略作為當(dāng)前及未來資源管理工作中不可或缺的一部分，并努力構(gòu)建跨部門、政府機(jī)構(gòu)、民間組織及原住民的合作關(guān)系，借助伙伴項目中所獲得工具、能力和專業(yè)知識不斷提高這3項管理策略的科學(xué)合理性。與利益相關(guān)者合作，共同實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，保護(hù)水陸保護(hù)區(qū)，共享邊界生態(tài)、歷史和/或文化資源的完整性。同時，通過簡化許可過程的研究程序促進(jìn)科學(xué)和學(xué)術(shù)在公園實(shí)踐管理中的應(yīng)用，積極建立與科教機(jī)構(gòu)的合作關(guān)系，相互評價、學(xué)習(xí)、促進(jìn)相關(guān)科研水平。

4.4 將預(yù)防性原則和適應(yīng)性管理融入資源管理中

基于預(yù)防原則的管理機(jī)制通常需要適應(yīng)性管理。預(yù)防性原則和適應(yīng)性管理能有效幫助應(yīng)對不確定性因素，實(shí)現(xiàn)資源管理決策制定的科學(xué)性，同時促進(jìn)整個管理局的學(xué)習(xí)及文化氛圍。

預(yù)防性原則要求，當(dāng)一項措施、活動、新環(huán)境可能或已經(jīng)對國家公園資源或(和)人類構(gòu)成威脅時，即使有不確定性，管理者也應(yīng)采取預(yù)防性的行動。當(dāng)這種不確定性確實(shí)存在時，NPS管理者應(yīng)合理利用現(xiàn)存的授權(quán)文件采取行動，謹(jǐn)慎保護(hù)資源。依照預(yù)防性原則所制定的任何措施都必須考慮到：對公園資源和公共健康的威脅性，科學(xué)水平的不確定性，同時謹(jǐn)慎評估所制定預(yù)防措施將產(chǎn)生的相關(guān)風(fēng)險。

適應(yīng)性管理是一種靈活的決策制定策略，是一種能應(yīng)對管理措施和其他事件所產(chǎn)生的不確定性結(jié)果，實(shí)時監(jiān)測、反饋、學(xué)習(xí)并調(diào)整戰(zhàn)略的能力。這種反復(fù)監(jiān)測的過程提高了對問題的科學(xué)認(rèn)識，對雇員而言，為找到最合適的政策或措施而不斷調(diào)整策略的過程，是一個很好的迭代學(xué)習(xí)的機(jī)會。適應(yīng)性管理是一種決策制定的有效策略。成功的適應(yīng)性管理措施有助于同時實(shí)現(xiàn)環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)三重目標(biāo)，增加雇員知識的同時減少利益相關(guān)者之間的緊張關(guān)系。

4.5 將資源管理決策制定置于科學(xué)、法律和長期的公共利益基礎(chǔ)之上

權(quán)威的科學(xué)和學(xué)術(shù)基礎(chǔ)、嚴(yán)格的法律規(guī)范、長期的公共利益是NPS決策制定過程中需要遵守的3項相互依存的基本準(zhǔn)則。權(quán)威的科學(xué)和學(xué)術(shù)準(zhǔn)則要求決策制定和體制構(gòu)建過程必須建立在最新、最嚴(yán)格的科學(xué)方法之上，同時要有局限性意識，有同行評審程序，這一過程不能拖延決策制定的周期而能在適當(dāng)?shù)臅r間交付，最后所制定的決策應(yīng)具有靈活性，允許NPS管理人員合理應(yīng)用他們自己累積的先進(jìn)技術(shù)和知識。嚴(yán)格的法律規(guī)范性要求NPS管理決策制定過程必須在統(tǒng)一、透明的法規(guī)和公共政策下進(jìn)行，并且決策結(jié)果緊密貼合相關(guān)法律規(guī)章。長期公共利益是NPS使命的根本所在，它基于對公眾不斷發(fā)展的不同價值觀和觀點(diǎn)的正確認(rèn)識，是一個包含了多視角、多代人有意義的公民參與過程，長期公共利益的最終確定由NPS專業(yè)人員判定。

NPS將采取以下措施確保管理者能夠合理應(yīng)用以上3項準(zhǔn)則：1)鼓勵資源管理者、科學(xué)家、學(xué)者和其他相關(guān)人員和(或)組織參與有關(guān)公園資源管理、公眾價值觀等相關(guān)科學(xué)問題研究，積極與公園內(nèi)、外部受眾分享科學(xué)和學(xué)術(shù)研究成果，不斷提高專業(yè)技術(shù)能力及專業(yè)判斷能力；2)持續(xù)推動開放包容的公眾參與策略，努力鑒別解讀長期公共利益，通過與政府、部落、原住民、公眾以及利益相關(guān)者持續(xù)良好的合作關(guān)系，推動資源的共同管理；3)在可行且適用的情況下，戰(zhàn)略性地吸納新興的科學(xué)和技術(shù)進(jìn)入公園的資源管理中，以實(shí)現(xiàn)科學(xué)和學(xué)術(shù)的公眾參與。

4.6 加強(qiáng)培養(yǎng)和提升員工的相關(guān)工作能力

為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)NPS資源管理的使命，并將其融會貫通于組織文化中，NPS不斷更新、加強(qiáng)和維護(hù)雇員隊伍的多元化和現(xiàn)代化，注重培養(yǎng)新一代科學(xué)家、學(xué)者、資源管理者和責(zé)任擔(dān)當(dāng)者。NPS通過以下措施培養(yǎng)和提升全體雇員的相關(guān)工作能力。

1)通過與教育機(jī)構(gòu)或其他相關(guān)組織建立戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，培養(yǎng)不同背景、人種、民族和不同價值觀的新一代科學(xué)家、學(xué)者和資源管理者。這有助于NPS實(shí)時獲得權(quán)威的科學(xué)和學(xué)術(shù)信息，切實(shí)了解公園資源和游客需求，同時實(shí)現(xiàn)有效的跨文化工作，幫助更好地面對復(fù)雜且持續(xù)動態(tài)的社會和環(huán)境變化。

2)加強(qiáng)與相關(guān)重要教育機(jī)構(gòu)和組織建立正式、臨時或?qū)嵙?xí)關(guān)系，為NPS挑選和培養(yǎng)潛在的職業(yè)候選人。

3)通過營造一個無歧視、無騷擾、無報復(fù)的工作環(huán)境，確保新一代的科學(xué)家、學(xué)者、管理者和其他所有雇員能在安全且受尊重的環(huán)境中健康發(fā)展。

4)將管理目標(biāo)化整為零，科學(xué)合理地將每個小目標(biāo)融會貫通于NPS所有相應(yīng)位置的崗位要求和績效計劃中。

5)通過與地區(qū)公園、相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)區(qū)域內(nèi)公園建立伙伴關(guān)系，為NPS雇員職業(yè)生涯提供新晉升途徑，同時通過改進(jìn)直接雇用的方式來增加員工的多樣性。

6)支撐和鼓勵NPS的科學(xué)家、學(xué)者積極發(fā)表科學(xué)和學(xué)術(shù)研究成果，并將之添加到相應(yīng)的崗位責(zé)任要求中。

7)促進(jìn)最好的科學(xué)和學(xué)術(shù)在管理決策中的最佳實(shí)踐應(yīng)用。鼓勵NPS科學(xué)家和學(xué)者積極參與專業(yè)認(rèn)可的學(xué)術(shù)研討會和活動，積極傳播NPS的科學(xué)和學(xué)術(shù)成果，同時努力向其他優(yōu)秀科學(xué)家和學(xué)者學(xué)習(xí)，以保持和提升NPS的專業(yè)水平和信譽(yù)。

4.7 確保管理者的科學(xué)素養(yǎng)

擁有較高科學(xué)素養(yǎng)的管理者能在最合理的科學(xué)和學(xué)術(shù)框架內(nèi)洞察決策的科學(xué)問題，嚴(yán)格守法，從而確保長期的公共利益。同時由于深刻理解科學(xué)研究的過程和相關(guān)長處與局限性，從而能根據(jù)它的來源和生成方法評估科學(xué)信息的完整性和證據(jù)的確鑿性，并且有參與同行評審的資格。

NPS通過以下措施，確保管理局內(nèi)管理者和渴望管理崗位員工的科學(xué)素養(yǎng)：根據(jù)現(xiàn)有條件編制科學(xué)素養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)；將科學(xué)素養(yǎng)的要求編入崗位要求中；在對管理者的督導(dǎo)培訓(xùn)和其他培訓(xùn)中，融入有關(guān)資源管理相關(guān)科學(xué)問題的知識信息；通過審核候選人履歷證明，實(shí)現(xiàn)和確保管理者科學(xué)素養(yǎng)水平，履歷要求可能包括正規(guī)高等教育學(xué)位，是否完成了相關(guān)的高級研究生課程或相關(guān)培訓(xùn)課程。

4.8 推行覆蓋整個管理局員工的資源管理培訓(xùn)服務(wù)

不斷提高所有員工發(fā)展其職位所需的知識和技能，是實(shí)現(xiàn)資源管理目標(biāo)和宗旨的基本保障。積極組建和制定資源管理培訓(xùn)規(guī)劃(如基礎(chǔ)培訓(xùn)、自然和文化資源的職業(yè)培訓(xùn)、管理者培訓(xùn)等)，根據(jù)實(shí)際需求，利用現(xiàn)場教學(xué)或遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)的方式實(shí)施培訓(xùn)計劃。以原住民或相關(guān)學(xué)者為主導(dǎo)開展對管理者、員工的TEK培訓(xùn)服務(wù)。將預(yù)防原則和適應(yīng)性管理的實(shí)踐應(yīng)用，適當(dāng)?shù)鼐幦肱嘤?xùn)文件，并實(shí)施詳細(xì)的指導(dǎo)和培訓(xùn)規(guī)劃。制定詳細(xì)的政策性指導(dǎo)課程，同時落實(shí)資源管理規(guī)范性操作標(biāo)準(zhǔn)的具體細(xì)節(jié)培訓(xùn)。注重對管理者的培訓(xùn)，要求其參加高級培訓(xùn)課程，以確保實(shí)現(xiàn)NPS資源管理工作是建立在不斷發(fā)展的最新的科研基礎(chǔ)之上。

4.9 整合管理的目標(biāo)形成管理文件

美國國家公園的法律體系是由美國國會及內(nèi)政部主導(dǎo)編制，NPS的任務(wù)是根據(jù)需求適時編制、修訂或更新管理文件，這些管理文件包括：1)適用于整個管理局的規(guī)章制度(如《局長令》《行政備忘錄》等)；2)各項管理、戰(zhàn)略和活動的規(guī)劃性文件(如資源管理戰(zhàn)略計劃、荒野管理戰(zhàn)略計劃、一般管理戰(zhàn)略計劃等)；3)資源儲備和調(diào)研資料：文化資源儲備清單、自然資源儲備清單、游客使用調(diào)查研究(如美國公眾綜合調(diào)查)；4)資金計劃：年度預(yù)算規(guī)劃和項目管理信息系統(tǒng)(Project Management Information System )相關(guān)資金申請文件等；5)各種協(xié)議：合作協(xié)議、跨部門合作協(xié)議、一般協(xié)議等；6)操作規(guī)劃：年度績效規(guī)劃(工作計劃)和標(biāo)準(zhǔn)操作程序等。

5 總結(jié)

國家公園并非是一個靜態(tài)的實(shí)體，是一個長期連續(xù)變化的過程。這種變化不僅是指持續(xù)性的季節(jié)變化，重疊且不斷加速的動態(tài)性變化是整個公園系統(tǒng)的基本特征。歷史越來越明確地告訴我們，動態(tài)變化的復(fù)雜性和不可預(yù)測性是公園管理所面臨的最大難題。因此，中國學(xué)者對美國國家公園管理經(jīng)驗的學(xué)習(xí)，不能完全停留在管理體制和政策的模仿。學(xué)習(xí)美國國家公園管理局構(gòu)建管理體制和制定管理決策的科學(xué)方法，才是中國國家公園建設(shè)初期最迫切的需求。

注釋：

① 資源保護(hù)主義和自然保護(hù)主義分別對應(yīng)于英語中的conservation和preservation。前者強(qiáng)調(diào)保護(hù)利用，后者強(qiáng)調(diào)永久保存，發(fā)展為當(dāng)今環(huán)保主義中的“淺綠”和“深綠”2種保護(hù)思想。

② 世界第一大跨國瀑布，地處加拿大安大略省和美國紐約州交界處，源頭為尼亞加拉河，美國19世紀(jì)最著名地標(biāo)性景點(diǎn)尼日加拉瀑布，在19世紀(jì)60年代，由于被私人占有，每處景點(diǎn)都必須繳費(fèi)游覽，游客經(jīng)常被敲詐欺騙，過度的商業(yè)開發(fā)使得景點(diǎn)幾乎被毀，美國也因此被歐洲貼上野蠻與落后的標(biāo)簽。