陳 希

2017年9月27日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹落實(shí)。此文件無疑是有里程碑的意義，這意味著十大試點(diǎn)將會進(jìn)入全面建設(shè)階段。其中特別強(qiáng)調(diào)了完善各項(xiàng)制度，也預(yù)示著大規(guī)模的制度建設(shè)的開始。制度建設(shè)離不開對過往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和探討。從2001年開始，就有學(xué)者發(fā)表了發(fā)展歷程[1]和法律法規(guī)[2]的專項(xiàng)綜述研究。一方面是學(xué)者們繼續(xù)對制度方面進(jìn)行更深層次的挖掘，例如立法和執(zhí)法[3]、規(guī)劃[4]、管理[5]；另一方面關(guān)注到國家公園的文化方面，如解說[6]、教育[7]和公共利益[8]。

王輝教授發(fā)現(xiàn)，大部分研究都集中于介紹，重復(fù)性高。“很少涉及優(yōu)缺點(diǎn)及是否對中國有借鑒意義。未來有關(guān)國外國家公園的研究應(yīng)提高理論水平，豐富研究內(nèi)容，加大研究深度。[9]”這給了我們極大的啟示。幾乎所有過往研究都存在一種前提預(yù)設(shè)：美國最早提出了國家公園的觀念，并且在實(shí)踐中達(dá)到了較高的水準(zhǔn)。但是，這個(gè)觀念是不可靠的：美國從來都沒有一個(gè)連續(xù)的模式，也不存在一個(gè)政策模板[10]。事實(shí)上，荒野倡導(dǎo)者、生態(tài)學(xué)家和其他科學(xué)家、野生動物保護(hù)主義者和戶外娛樂專家不斷重塑著美國的國家公園。泰瑞爾指出這就是19世紀(jì)末各國共享的2個(gè)焦慮：第一是環(huán)境變化的擔(dān)憂，第二是如何最好地保護(hù)自然景觀和野生動物。黃石公園還沒有影響力時(shí)，澳大利亞、加拿大、新西蘭等國就已經(jīng)建立了自己的國家公園或者保護(hù)區(qū)[11]。最早提出國家公園服務(wù)和宣傳的也并非美國，而是加拿大[12]。全球科學(xué)成果的應(yīng)用，才是美國國家公園走向成功的必要因素[10]。這意味著：第一，國家公園的歷史本身就是全人類命運(yùn)共同體的一個(gè)部分，不同國家不同的歷史為此貢獻(xiàn)，是這個(gè)歷史使命中的重要一環(huán)，我們應(yīng)當(dāng)充滿信心，中國國家公園事業(yè)并非模仿他人經(jīng)驗(yàn)，而是建設(shè)創(chuàng)造人類歷史；第二，美國國家公園的神話，離不開美國人對固有經(jīng)驗(yàn)的研究，對失敗的總結(jié)和克服。美國國家公園實(shí)踐過程中的失敗，既是他們自己進(jìn)步的基礎(chǔ)，也是我們借鑒的來源。

我們?nèi)匀灰⒁獾剑翰煌瑖矣胁煌瑖椋行﹩栴}在中國自始不存在，例如原住民印第安人問題[13]、種族族群缺乏多樣性問題[14]等。本文關(guān)心的問題是：美國的國家公園在上百年的管理實(shí)踐中有無遭遇重大的問題，這個(gè)困境對我國未來制度建設(shè)有何借鑒意義。

1 難以完成的任務(wù)

在1916年《國家公園基本法》中言明了立法目的：“保護(hù)風(fēng)景資源自然和歷史資源、野生動物資源，并在保證子孫后代能夠不受損害地欣賞上述資源的前提下，提供欣賞上述資源的機(jī)會。[3]”1918年國家公園管理局成立后，面對3個(gè)任務(wù)：第一，國家公園應(yīng)該保持絕對無損狀態(tài)，用于后代以及我們當(dāng)代的使用；第二，人民的使用、觀察、健康和娛樂必須被重視；第三，基于國家利益[15]。這造成了無盡的爭論，最難以理解的就是“無損”(unimpaired form)原則。大自然時(shí)刻變化，公園環(huán)境也是一個(gè)動態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，凍結(jié)20世紀(jì)初的景色可能嗎？國家公園是人工的植物園還是真正的荒野？從一開始，國家公園的管理就面臨了2個(gè)相互沖突的原則，也可以稱之為雙重任務(wù)(dual mission)，一方面要保護(hù)好，另一方面要利用好。這種相互沖突的本質(zhì)已經(jīng)被不少研究者關(guān)注到，有人稱之為困境(dilemma)[16]，較為悲觀者稱之為致命的缺陷(fatal flaw)[17]。在兩者的相互沖突下，美國國家公園近年來遭遇到一系列危機(jī)。

1.1 資金的危機(jī)

客流量過大和資金不足成為2個(gè)相伴的危機(jī)?？上驳氖?，根據(jù)公園管理局統(tǒng)計(jì)，2016年國家公園系統(tǒng)創(chuàng)紀(jì)錄地接待游客3.31億人次，未來可能還會更多[18]?？杀氖?，美國的審計(jì)總署表示預(yù)算短缺。國家公園的賬戶分為日常運(yùn)行(含日常維修)和大修(改建、翻新等)2個(gè)項(xiàng)目，從2015財(cái)年來看，只有1/3的財(cái)政撥款花在了大修上(日常維護(hù)不計(jì)入)。因?yàn)橘Y金不足，管理局被迫推遲現(xiàn)有資產(chǎn)的維修。2009─2015財(cái)年為113億美元，從設(shè)施上來看，橋梁、隧道和鋪設(shè)的道路延遲維護(hù)費(fèi)用占2015財(cái)年所有延遲維修費(fèi)用的一半。同時(shí)還發(fā)現(xiàn)：從公園單位來看，老公園的延遲維修費(fèi)用最多(圖1)。雪上加霜的是，現(xiàn)任總統(tǒng)特朗普又砍掉了國家公園管理局20億美元的預(yù)算，也被人稱為史上最低[20]。隨著時(shí)間推移和公園老化，這種經(jīng)費(fèi)缺口在未來會更加驚人。

圖1 國家公園管理局2015財(cái)年延遲維修費(fèi)用表(按建成時(shí)長分類)[19]

這種情況下，各公園日益依賴娛樂費(fèi)示范計(jì)劃(Recreation Demonstration Fee Program，簡稱Fee-Demo)的收費(fèi)。美國國會在1996年授權(quán)了“娛樂費(fèi)示范計(jì)劃”，允許聯(lián)邦土地管理機(jī)構(gòu)如公園管理局，授權(quán)示范園區(qū)單位收費(fèi)。在這個(gè)計(jì)劃下，該機(jī)構(gòu)保留所有的娛樂費(fèi)，并可以利用它們來滿足維護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施、資源管理和訪客服務(wù)需求。1998年的一份審計(jì)報(bào)告表明：國家公園管理局、森林服務(wù)局、土地管理局和魚類及野生動植物管理局四大機(jī)構(gòu)中，國家公園管理局收益最好，占了總收費(fèi)的85%；同時(shí)增加收費(fèi)無損客流[21]。良好的前景使得2005年這項(xiàng)計(jì)劃得到了國會繼續(xù)授權(quán)。

這種依賴引發(fā)了巨大爭議。反對者認(rèn)為這抬高了低收入群體進(jìn)入公園的門檻，還提出國家公園本是稅金支持，再次收娛樂費(fèi)有多重征稅的嫌疑，更多人抨擊其不利于環(huán)境。有人認(rèn)為，金錢將人與自然的關(guān)系變成了一種買賣，不利于建立土地資源的責(zé)任感。也有人指出付款的行為提升了人們的期望，既然花錢就提高待遇，為何不多花錢玩得更多，這種心態(tài)一旦出現(xiàn)，就會盲目上升。這將導(dǎo)致國家公園變成以娛樂為導(dǎo)向的商業(yè)產(chǎn)品[22]。反對者的觀點(diǎn)也并非毫無道理，娛樂活動的確對環(huán)境造成巨大影響。

1.2 過度商業(yè)開發(fā)的危機(jī)

娛樂設(shè)備帶來了污染和破壞。隨著娛樂設(shè)備的進(jìn)步和商業(yè)的開發(fā)，導(dǎo)致在國家公園內(nèi)出現(xiàn)了觀光的飛機(jī)、拍攝的無人機(jī)、水面的摩托艇和雪地摩托。取締水上摩托艇項(xiàng)目于2002年取得共識，因?yàn)槠淙剂先菀仔孤哆M(jìn)入水體，污染水環(huán)境，對水生生物有毒害，同時(shí)發(fā)出巨大噪聲和臭味，造成空氣和噪聲污染。雖有成就，但其他問題仍然缺少這種共識。

其一，空中觀光旅游。大峽谷國家公園上空的直升機(jī)觀光業(yè)尤為知名，也尤為惡劣?？罩械闹鄙龣C(jī)造成嚴(yán)重噪聲污染，也導(dǎo)致過多航班存在安全隱患，同時(shí)飛機(jī)的巨大氣流加速了大峽谷自然巖體的風(fēng)化。雖然1987年的《國家公園空中飛行法》要求“恢復(fù)自然安靜”和“保護(hù)公共衛(wèi)生與安全”，規(guī)定禁止靠近峽谷邊緣飛行，但是國家公園管理局和美國聯(lián)邦航空局聯(lián)合執(zhí)法效果不彰。公園管理局希望恢復(fù)公園安寧，而航空局則關(guān)心飛行安全。研究無限期拖延，空中旅游繼續(xù)進(jìn)行，環(huán)保人士對這種破壞感到憤怒，而旅游經(jīng)營者則是對缺乏合理規(guī)范感到不安[23]。

其二，雪地摩托問題相對于空中旅游更復(fù)雜。例如黃石公園里的雪地摩托引發(fā)了巨大爭議。一方面，環(huán)保主義者擔(dān)心雪地摩托車及其排放物可能會影響野生動物、空氣和水質(zhì)、安寧以及黃石荒野的原始美感。同時(shí)長期暴露在排氣和高噪聲中的雪地車手和公園護(hù)林員，其健康狀況也值得關(guān)注。另一方面，雪地摩托車的支持者也有理由，如當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的經(jīng)濟(jì)利益和交通便利。他們還認(rèn)為，應(yīng)用新技術(shù)的雪地摩托車可以減輕空氣、水和噪聲污染。

1.3 緊張的周邊關(guān)系

首先，公園導(dǎo)致了生態(tài)破壞。因?yàn)閺?qiáng)調(diào)旅客服務(wù)業(yè)，所以公園外建立了大量的酒店、餐廳等設(shè)施。關(guān)鍵問題是：當(dāng)初國家公園的規(guī)劃，并不是絕對按照生態(tài)環(huán)境及相關(guān)科學(xué)建議作為標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，而是有著歷史、政治、管理便利等因素。大規(guī)模的服務(wù)業(yè)設(shè)施，導(dǎo)致原本的周邊環(huán)境生態(tài)受到了破壞。不僅如此，空氣污染、水污染以及外來物種都能方便進(jìn)入到國家公園園區(qū)。

其次，野生動物對周邊的影響。國家公園過去大多位于荒野，但現(xiàn)在的公園周邊已經(jīng)是城市、牧區(qū)和耕地。一旦野生動物走出了公園區(qū)域，那么可能會對他人財(cái)產(chǎn)、農(nóng)作物造成損害，特別是熊、狼等肉食捕獵者，對人類安全也會造成巨大威脅。

最后，人類周邊活動對公園的影響。1994年審計(jì)部門對公園管理者進(jìn)行過一次調(diào)查，確定了600多種威脅，分為4類：城市侵蝕、水量和質(zhì)量問題、空氣污染，以及人類活動。公園管理人員認(rèn)為，大約2/3的威脅已經(jīng)造成了實(shí)質(zhì)損害，包括景觀減少、溪流污染、野生生物與棲息地破壞[24]。這些幾乎都來自于周邊的影響。

1.4 吸引力過于單一的危機(jī)

國家公園游客量持續(xù)上升，但是游客構(gòu)成卻不容樂觀。盡管沒有關(guān)于游客性別、族裔、年齡的相關(guān)統(tǒng)計(jì)，但是從國家公園的工作人員構(gòu)成便可看出，80%是白人，63%是男性，46歲以上占50%[25]，其他族裔和年輕人參與程度不高。同時(shí)數(shù)字虛擬的娛樂世界如各類家庭游戲機(jī)和電腦游戲，已經(jīng)給個(gè)體帶來更多的樂趣。既然無須長途旅行和折騰就可以獲得巨大的快樂，為何要去一個(gè)遙遠(yuǎn)的地方，還花更多時(shí)間和學(xué)習(xí)特殊的技能才能享受？這還帶來一個(gè)附加問題，利益集團(tuán)可以借口娛樂性和休閑性，增加人流，將更多的飛機(jī)、雪地摩托等高利潤機(jī)械娛樂帶到國家公園中去。

1.5 全球氣候變化下的危機(jī)

氣候變化給全球帶來巨大變化，也給國家公園帶來新危機(jī)。以夏威夷火山國家公園為例，由于是島嶼，所以具備獨(dú)特的動植物；但正因?yàn)槿绱耍锓N競爭力較弱。隨著地理上隔絕結(jié)束和全球氣候變遷，入侵物種大舉侵略了這個(gè)公園，破壞了原有的生態(tài)系統(tǒng)[26]。可是，如果絕對尊重自然的結(jié)果，那么游客還會來嗎？一個(gè)沒有游客的國家公園，很難獲得公共財(cái)政和政策支持。最終，公園管理局選擇了昂貴的大規(guī)模清除計(jì)劃。無獨(dú)有偶，北瀑布國家公園的冰川面積出現(xiàn)了大規(guī)模減少，維珍群島國家公園因?yàn)楹Ｆ矫嫔仙龑?dǎo)致珊瑚大量死亡等。

對于這個(gè)新危機(jī)，美國相關(guān)部門一直漠然視之。2007年美國審計(jì)總署的一個(gè)報(bào)告指出，氣候變化已經(jīng)導(dǎo)致3個(gè)問題：第一，物理效應(yīng)，如干旱、洪水、冰川融化、海平面上升；第二，生物效應(yīng)，如昆蟲和疾病侵襲的增加、物種分布的變化以及自然事件時(shí)間安排的變化；第三，經(jīng)濟(jì)和社會影響，如對旅游、基礎(chǔ)設(shè)施、漁業(yè)和其他資源利用的不利影響。同時(shí)，還揭露出有關(guān)部門對此危機(jī)長期漠然視之，既沒有將其放在優(yōu)先考慮的事項(xiàng)中，也缺乏系統(tǒng)的針對性訓(xùn)練[27]。2013年的后續(xù)報(bào)告也不容樂觀，國家公園管理局還停留在確定和評估保護(hù)目標(biāo)層面，與設(shè)計(jì)出實(shí)質(zhì)性應(yīng)對方案尚有距離[28]。

2 對于我國制度建設(shè)的借鑒

必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。中共中央辦公廳印發(fā)此《總體方案》，無疑說明了此項(xiàng)工作的重要性?！犊傮w方案》中明確規(guī)定“重大問題要及時(shí)向黨中央、國務(wù)院請示報(bào)告”，更說明了黨總攬全局的地位。任何制度建設(shè)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，按照既定《總體方案》展開。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，美國發(fā)生的所謂雙重任務(wù)難題在中國就不是問題。

《總體方案》中明確提出了要完善法律法規(guī)。要實(shí)現(xiàn)國家公園管理的法治化，莫過于制定一系列全國性的法律。必須將總體綱要的若干決定細(xì)化，針對美國實(shí)踐中出現(xiàn)的若干問題，其中最值得探討的就是資金保障，對商業(yè)開發(fā)分區(qū)、周邊爭議的處理，以及應(yīng)對氣候變化。

2.1 以基金會方式作為資金使用管理機(jī)制

這與《總體方案》不矛盾?！犊傮w方案》中規(guī)定“各項(xiàng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，并負(fù)責(zé)統(tǒng)一接受企業(yè)、非政府組織、個(gè)人等社會捐贈資金，進(jìn)行有效管理”[29]。也就是說，財(cái)政有一定自主安排工作的選擇權(quán)，本文僅僅是從一個(gè)方面提供建議。

使用基金會模式有助于集思廣益。國家公園的運(yùn)作涉及各個(gè)方面的專業(yè)人才，既包括專業(yè)的公職人員，又包括各學(xué)科的專家學(xué)者。每個(gè)專業(yè)基于其專業(yè)判斷，都對資金的使用有不同的見解。同時(shí)，國家公園的運(yùn)行也離不開當(dāng)?shù)卣椭苓吘用竦闹С趾驼徑?。這就決定如何來平衡各方面意見，達(dá)到帕累托最佳的效果。理事會中理事選取公園管理局代表、當(dāng)?shù)卣?、各學(xué)科專家、周邊居民代表擔(dān)任。其中應(yīng)該強(qiáng)行規(guī)定學(xué)科專家不得少于理事總?cè)藬?shù)的1/4。

使用基金會方式便于減輕財(cái)政部門工作壓力，方便資金管理。根據(jù)《總體方案》的安排，基金會方式的資金來源主要是政府的財(cái)政預(yù)算，法人、自然人的捐贈，基金孳息。這種安排也便于融資投資，財(cái)政部門只需要強(qiáng)制其公開透明，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督即可。

2.2 對商業(yè)開發(fā)分區(qū)

首先，應(yīng)當(dāng)對國家公園進(jìn)行詳盡的評估和統(tǒng)籌安排，規(guī)劃出每個(gè)區(qū)域商業(yè)開發(fā)的程度和強(qiáng)度。其次，對有公共安全危險(xiǎn)和污染風(fēng)險(xiǎn)的商業(yè)設(shè)施零容忍。最后，對不得不使用且有污染可能的設(shè)備，在進(jìn)入園區(qū)前就應(yīng)當(dāng)交納環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)保證金。同時(shí)應(yīng)該提高產(chǎn)品環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求，同時(shí)每年進(jìn)行年檢。對破壞環(huán)境者，如扣除風(fēng)險(xiǎn)保證金后仍然不能彌補(bǔ)損失，公園管理局可以依法對其發(fā)起侵權(quán)訴訟。

2.3 周邊爭議處理

為了盡可能消除潛在的爭議，應(yīng)進(jìn)行征地和邊界調(diào)整。當(dāng)國家公園成立時(shí)，公園主管機(jī)關(guān)就應(yīng)該和當(dāng)?shù)卣献鳎M可能征收權(quán)屬不清晰的土地，保證公園生態(tài)環(huán)境完整性的土地。如果難以達(dá)成征收，可以采取地役權(quán)使用合同或者租賃合同作為替代方案。

盡可能消除人類的不良影響。在國家公園附近應(yīng)該規(guī)定更嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施，取締各種污染源頭。除了環(huán)境污染以外，國家公園的整體景觀需要當(dāng)?shù)卣?guī)劃建設(shè)部門的協(xié)同配合。為了保證整體景色的協(xié)調(diào)一致，公園周圍相當(dāng)距離內(nèi)不能規(guī)劃或者建設(shè)有悖于此的設(shè)施。

同時(shí)要加強(qiáng)爭議裁判機(jī)關(guān)的建設(shè)。既可以學(xué)習(xí)浙江省錢江源國家公園，設(shè)置環(huán)境資源巡回法庭；也可以就現(xiàn)行法院體制下，增設(shè)派出法庭，方便解決相關(guān)爭議。

2.4 應(yīng)對氣候變化

氣候變化是一個(gè)漫長的過程，應(yīng)制定長遠(yuǎn)的國家公園氣候應(yīng)對戰(zhàn)略。這個(gè)戰(zhàn)略，一方面必須針對氣候變化本身，包括風(fēng)險(xiǎn)評估、制定和實(shí)施氣候變化行動計(jì)劃；另一方面還應(yīng)該關(guān)注應(yīng)對氣候變化的方案。應(yīng)該有監(jiān)測和評估應(yīng)對方案的有效性，確保其能夠根據(jù)氣候變化不斷調(diào)整。具體實(shí)施可以包括：第一，制定國家公園行動指導(dǎo)方案，例如確定保護(hù)目標(biāo)，進(jìn)行環(huán)境脆弱性評估和實(shí)施管理行動等步驟；第二，為國家公園提供氣候變化的專家服務(wù)；第三，鼓勵國家公園與科研院校建立長期合作關(guān)系；第四，加強(qiáng)工作人員培訓(xùn)。應(yīng)當(dāng)向工作人員介紹與氣候變化有關(guān)的先行案例及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，鼓勵工作人員討論如何對此進(jìn)行管理和調(diào)整現(xiàn)有管理方案，還有總結(jié)歸納現(xiàn)有的資源。

3 結(jié)語：總結(jié)試點(diǎn)、借鑒國際

《總體方案》實(shí)施中強(qiáng)調(diào)了試點(diǎn)的重要性，同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了國際經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)不但要借鑒有益做法，也應(yīng)該參考失誤。試點(diǎn)本身就是一種“測試-解決”的經(jīng)驗(yàn)性探索知識的方法。從認(rèn)識論來說，有優(yōu)勢，也有不足：對解決方案運(yùn)行機(jī)制不明；解決方案無法推廣或者普遍化；解決方案可能并非最優(yōu)；測試過程成本高。對海外失誤的學(xué)習(xí)，可以減少測試成本，同時(shí)，可以比較尋找最優(yōu)方案。方案之間的比較研究也有助于發(fā)現(xiàn)一種更利于推廣的可靠方案，并且能夠探索出其內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制。

不可否認(rèn)的是，美國國家公園的確有可以學(xué)習(xí)之處，但是他們自己也在反思和批評。這些批評，既來自官方審計(jì)總署，也來自民間媒體，這也是他們不斷完善制度的動力所在。學(xué)習(xí)這種“批評-建設(shè)”的精神，也符合一種“否定之否定”規(guī)律。

美國國家公園面對的問題值得我們認(rèn)真對待。這些問題，在原來個(gè)別自然保護(hù)區(qū)就已經(jīng)出現(xiàn)了，例如，受商業(yè)開發(fā)、非法探礦采礦破壞?，F(xiàn)在國家公園又明確具備休閑功能，如何避免“開發(fā)”變成“開挖”，仍然任重道遠(yuǎn)。

注釋：

① 令人啼笑皆非的是，作出了大規(guī)模預(yù)算消減后，特朗普以私人名義捐贈了7.8萬美元給管理局。