俞 暉 柳筱瑀

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國的水問題已不局限于防洪、灌溉等傳統(tǒng)方面，而是水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害四大問題相互交織，在這些問題中，水污染問題已成為社會(huì)公眾極度關(guān)注并亟待解決的重要問題。因此，建立完善水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期工作的重點(diǎn)，以期調(diào)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域合作，提高水資源管理效率，為流域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供支撐和保障。

一、研究綜述

關(guān)于水生態(tài)補(bǔ)償?shù)难芯浚壳爸饕性谝韵聨讉€(gè)方面：

1.補(bǔ)償機(jī)制方面

李峻等提出既要在近期充分發(fā)揮政府在流域生態(tài)補(bǔ)償中的主導(dǎo)作用，又要在遠(yuǎn)期著眼于建立市場手段為主的流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制；張曉蕾等構(gòu)建出基于水質(zhì)—水量的淮河流域生態(tài)補(bǔ)償政策框架，包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償形式、補(bǔ)償實(shí)施主體三個(gè)方面。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面

饒清華等建立流域水生態(tài)補(bǔ)償模型，計(jì)算補(bǔ)貼和征稅的標(biāo)準(zhǔn)，周阿蓉等運(yùn)用條件價(jià)值評(píng)估法開展了閩江流域生態(tài)服務(wù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)估算。

3.補(bǔ)償方式方面

劉玉龍?zhí)岢鰧⑿掳步嫌蔚貐^(qū)其生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入增加到帕累托最優(yōu)水平，下游地區(qū)按照上游地區(qū)增加生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的邊際受損率對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行補(bǔ)償；王軍鋒等系統(tǒng)分析了上下游政府間協(xié)商交易、上下游政府間共同出資、政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、基于出境水質(zhì)的強(qiáng)制性扣繳等不同模式。

4.補(bǔ)償實(shí)踐方面

以某一流域或某一區(qū)域?yàn)榫唧w研究對(duì)象，介紹本流域、區(qū)域的具體做法、成效，研究對(duì)象包括長江、淮河、太湖、新安江、永定河、滇池等大小流域，以及西藏、廣西、湖南等省區(qū)。

二、相關(guān)概念

1.卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)

如果一個(gè)人的境況由于變革而變好，因而他能夠補(bǔ)償另一個(gè)人的損失而且還有剩余，那么整體的效益就改進(jìn)了。

2.帕累托最優(yōu)

在不使任何人福祉減小的情況下，無論如何分配資源都不可能再使某些人的福祉增加。帕累托改進(jìn)是指一種變化，即在沒有使任何人福祉減小的情況下，使得至少一個(gè)人福祉增加。帕累托最優(yōu)是指沒有進(jìn)行帕累托改進(jìn)余地的狀態(tài)；帕累托改進(jìn)是達(dá)到帕累托最優(yōu)的路徑和方法。

3.外部性

某些個(gè)人或企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為影響了其他人或企業(yè)，但沒有為此承擔(dān)應(yīng)有的成本費(fèi)用或沒有獲得應(yīng)有的報(bào)酬。薩繆爾森在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》中將外部性定義為“外部經(jīng)濟(jì)效果是一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的行為對(duì)另一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體的福祉產(chǎn)生的效果，而這種效果并沒有從貨幣或市場交易中反映出來”。

水資源在利用過程中有很強(qiáng)的外部性，人們因?yàn)樽龊盟Y源保護(hù)工作而使流域內(nèi)生態(tài)良好，這就是正向效應(yīng)；如果造成水體污染從而導(dǎo)致生態(tài)破壞，這就是負(fù)向效應(yīng)。目前，我國的發(fā)展現(xiàn)狀是上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，且受財(cái)力、物力等多方面限制，做好水資源保護(hù)的壓力較大，發(fā)展愿望強(qiáng)烈，但在實(shí)行嚴(yán)格資源節(jié)約和環(huán)保準(zhǔn)入門檻的情況下，放棄了很多發(fā)展機(jī)會(huì)，付出了巨大的機(jī)會(huì)成本；下游地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，對(duì)上游來水的水質(zhì)、水量要求較高，下游可以從上游保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的行為中獲得額外收益，但卻沒有承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

根據(jù)帕累托改進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)和卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)原則，一項(xiàng)改革不允許任何人的利益收到損害（帕累托改進(jìn)）。如果受損，受益者必須給受損失者足夠的補(bǔ)償，才是公平合理的（卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)），因此，我們需要建立一種高效的補(bǔ)償機(jī)制來消解流域水資源的負(fù)向外部效應(yīng)，調(diào)整流域內(nèi)相關(guān)利益主體的經(jīng)濟(jì)行為、激勵(lì)流域范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，緩解流域生態(tài)服務(wù)供需矛盾，使上游地區(qū)與下游地區(qū)共享整個(gè)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果。

三、以淮河流域?yàn)槔治隽饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

1.流域概況

淮河流域地處我國東部，跨鄂、豫、皖、蘇、魯5省40市，流域面積27萬km2。流域多年平均水資源總量為794億m3，人均、畝均水資源占有量分別為全國的1/5和1/4，屬嚴(yán)重缺水地區(qū)?；春恿饔蛩|(zhì)也不容樂觀，根據(jù)水利部淮河水利委員會(huì)公布的2012～2016年淮河流域水質(zhì)狀況（詳見圖1），雖然水質(zhì)呈現(xiàn)向好趨勢，但是Ⅳ類水以下水質(zhì)總體占比仍然較大，分別為62.4%、61.1%、53.3%、55.4%、49.4%。在水量、水質(zhì)的雙重壓力之下，實(shí)施水生態(tài)補(bǔ)償政策顯得尤為重要。

2.流域生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀

淮河流域河南、安徽、江蘇、山東四?。ê笔≡诨春恿饔蛎娣e較小，暫不考慮）水生態(tài)補(bǔ)償情況詳見表1。

圖1 淮河流域2012～2016年水質(zhì)情況圖

河南省按照“誰污染、誰賠償，誰治理、誰受益”的原則實(shí)行“階梯獎(jiǎng)罰”，且按月兌現(xiàn)；江蘇省率先提出雙向補(bǔ)償原則，即當(dāng)斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)，由上游地區(qū)對(duì)下游地區(qū)予以補(bǔ)償；當(dāng)水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí)，由下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)予以補(bǔ)償；安徽省也實(shí)行“雙向補(bǔ)償”，當(dāng)跨市界斷面、出省境斷面和國家考核斷面水質(zhì)超標(biāo)時(shí)，責(zé)任市支付補(bǔ)償金；斷面水質(zhì)優(yōu)于目標(biāo)水質(zhì)時(shí)，責(zé)任市獲得生態(tài)補(bǔ)償金。

3.存在的問題

（1）缺乏流域聯(lián)合管理措施。淮河流域現(xiàn)行生態(tài)補(bǔ)償政策僅局限在省域范圍內(nèi)，僅為一省范圍內(nèi)上下游地市之間的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。但淮河流域面積廣闊，地跨多省行政邊界，水生態(tài)補(bǔ)償必須加強(qiáng)省際溝通和合作，共同制定適合本流域的生態(tài)補(bǔ)償方案。

（2）政府財(cái)政補(bǔ)償方式比較單一。在賠償金支付時(shí)，主要還是依靠上級(jí)政府財(cái)政支付的縱向補(bǔ)償模式，而較少使用不同行政區(qū)之間的橫向生態(tài)補(bǔ)償模式。

（3）缺乏對(duì)水量的考察指標(biāo)。所以各省在計(jì)算生態(tài)補(bǔ)償金時(shí)，均采用水質(zhì)為主要衡量指標(biāo)，更多關(guān)注水污染問題，而忽略了水資源量的考量。

四、流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的改進(jìn)方法

水生態(tài)補(bǔ)償既是政府的行政行為，同時(shí)也是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)行為，注重實(shí)際效益也是題中應(yīng)有之意。將卡爾多—?？怂垢倪M(jìn)和帕累托改進(jìn)的視角引入流域水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定和實(shí)施，通過談判、補(bǔ)償、獎(jiǎng)勵(lì)等多種手段，努力使流域上下游、左右岸之間最終達(dá)到帕累托最優(yōu)的資源分配狀態(tài)。

表1 河南、安徽、江蘇、山東水生態(tài)補(bǔ)償辦法實(shí)施情況表

1.將水量分配方案成果引入水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

目前淮河流域第一批（淮河、沂河、沭河）、第二批（沙潁河、渦河、洪汝河、史灌河）水量分配方案均獲得批準(zhǔn)，“依據(jù)淮河水量分配方案確定的流域各省分配水量指標(biāo)是否有超量使用，主要控制斷面下泄水量指標(biāo)達(dá)標(biāo)情況；結(jié)合流域主要控制斷面水質(zhì)監(jiān)測信息確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹骺腕w，并依據(jù)水量、水質(zhì)各項(xiàng)指標(biāo)初步計(jì)算跨區(qū)域之間的基于水量水質(zhì)的生態(tài)補(bǔ)償量” ，更好地解決上下游用水矛盾，避免、消除行政區(qū)域間的水事糾紛，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用。

2.建立全流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在各省區(qū)域內(nèi)建立基于出境水質(zhì)的強(qiáng)制性扣繳流域生態(tài)補(bǔ)償金的基礎(chǔ)上，通過上游和下游省份之間的談判，協(xié)調(diào)流域上下游省份間的利益沖突，逐步建立雙方都可接受的“雙向補(bǔ)償”模式，建立起省內(nèi)縱向與省際橫向相結(jié)合的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償機(jī)制，提高補(bǔ)償資金使用績效，最終達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)。當(dāng)然，這必須有賴于中央政府在宏觀層面進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)并提供配套的制度支撐。另外，從補(bǔ)償方式上，除了生態(tài)補(bǔ)償金之外，智力支持、技術(shù)支持、產(chǎn)業(yè)幫扶等都可以納入生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆懂犞小?/p>

3.建立多渠道的公眾參與機(jī)制

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，關(guān)系到每一個(gè)人的切身利益和基本生存。因此，首先要保證社會(huì)公眾有平等參與流域生態(tài)治理的權(quán)利和機(jī)會(huì)，通過社會(huì)公眾媒體、非政府組織、相關(guān)學(xué)術(shù)研討等途徑，使利益相關(guān)者能夠參與到水生態(tài)補(bǔ)償?shù)臎Q策和實(shí)施過程之中，有利于更好地達(dá)成共識(shí)，推動(dòng)工作進(jìn)展。其次，要繼續(xù)宣傳貫徹“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的原則，提高公眾的意識(shí)，形成合力，這是生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立和真正發(fā)揮作用的社會(huì)基礎(chǔ)