文/ 中倫律師事務(wù)所 周蘭萍 孟奕 宋茜

2016年7月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》，明確提出要完善政府投資體制，發(fā)揮好政府投資的引導(dǎo)和帶動作用。此次，《政府投資條例》（以下簡稱“《條例》”）的出臺不僅標(biāo)志著我國政府投資體制在行政法規(guī)層面得以正式確立，同時對于充分發(fā)揮政府投資作用，提高政府投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會投資活力也具有重大意義。筆者通讀《條例》后發(fā)現(xiàn)，可以將其視為是對過去政府固定資產(chǎn)投資行為的一次經(jīng)驗總結(jié)，也是對于政府投資項目管理規(guī)范的一次全面梳理。以公共設(shè)施投融資模式改革為視角，筆者認為《條例》的出臺帶來了以下幾個方面的影響：

1 對“政府投資資金”和“政府投資項目”的概念內(nèi)涵進行了明確區(qū)分

2004年，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》首次按照投資主體和資金來源的不同將固定資產(chǎn)投資項目劃分為政府投資項目和企業(yè)投資項目，并相應(yīng)建立了政府投資項目實行審批制、企業(yè)投資項目實行核準(zhǔn)制和備案制的管理制度框架。但是，由于法律法規(guī)層面缺少對于“政府投資項目”概念的明確定義，導(dǎo)致不同地方政府在政府投資項目的認定標(biāo)準(zhǔn)上存在差異，部分地方片面地將凡是使用了財政預(yù)算資金的項目全部定性為政府投資項目，混淆了政府投資項目和企業(yè)投資項目的邊界。而此次《條例》對于“政府投資資金”和“政府投資項目”進行了區(qū)分，明確認定政府投資項目僅包括以直接投資或資本金注入方式使用政府投資資金（即預(yù)算安排資金）的項目，該類項目應(yīng)當(dāng)按照《條例》規(guī)定采取審批制；而采用投資補助、貸款貼息等其他方式安排政府投資資金的項目，雖然也使用的是預(yù)算資金，但是不屬于《條例》所規(guī)定的政府投資項目范疇，故應(yīng)當(dāng)按照《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》等其它相關(guān)國家規(guī)定辦理立項手續(xù)。

2 政府和社會資本的投資領(lǐng)域和方向?qū)⒂兴鶄?cè)重

在政府投資范圍和投資方式上，《條例》規(guī)定政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，并以直接投資非經(jīng)營性項目為主。對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補助、貸款貼息等方式?？梢姡磥碓谡顿Y資金的引導(dǎo)上，更多地會向具有非經(jīng)營性質(zhì)的公共設(shè)施項目傾斜；對于具備一定市場化運營條件的項目，可以使用資本金注入或者適當(dāng)采取投資補助、貸款貼息方式撬動社會資本（如采用PPP模式）投入；而對于經(jīng)營性更強的公共設(shè)施項目（如經(jīng)營性高速公路、污水垃圾處理等）則可以完全采用企業(yè)投資模式實施，政府投資資金對此類項目提供支持的可能性會越來越小。在此趨勢下，政府和社會資本可以實現(xiàn)在各自優(yōu)勢投資領(lǐng)域上的互補，由政府通過直接投資非經(jīng)營性項目有效發(fā)揮區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施補短板作用，為社會資本投資建設(shè)經(jīng)營性項目創(chuàng)造必要的外部環(huán)境條件，從而能夠有效激發(fā)社會投資活力，共同推動公共服務(wù)提質(zhì)增效。

3 采用PPP模式投資基建項目將迎來立項方式的轉(zhuǎn)變

雖然《條例》并未明確將PPP項目納入到政府投資項目范圍當(dāng)中，但是結(jié)合前述其對政府投資項目的定義以及《條例》中“發(fā)揮政府投資資金的引導(dǎo)和帶動作用，鼓勵社會資金投向前款規(guī)定的領(lǐng)域”的要求可見，對于涉及政府預(yù)算安排資本金出資的PPP項目仍屬于政府投資項目范疇，且應(yīng)當(dāng)適用《條例》關(guān)于政府投資項目實行審批制的相關(guān)規(guī)定。另外，《條例》中對于政府和企業(yè)投資重點領(lǐng)域的劃分也與財辦金92號文和財金10號文關(guān)于嚴(yán)控社會資本參與純政府付費項目、鼓勵借助社會資本力量提升市場化運營水平的政策導(dǎo)向不謀而合。但是從另一角度來看，出于深化政府“放管服”改革，提高項目審批效率的目的，未來對于市場化程度較高、有相對穩(wěn)定現(xiàn)金流來源的經(jīng)營性項目（以及部分準(zhǔn)經(jīng)營性項目），政府在采用PPP模式吸引社會資本參與時，可選擇不參與資本金的出資，則該種情形下PPP項目應(yīng)當(dāng)按照企業(yè)投資項目進行立項核準(zhǔn)或備案。同時，還可按項目類型和所屬地區(qū)、行業(yè)的相關(guān)政策，通過申請上級投資補助或貸款貼息的方式減少社會資本的前期投資壓力，增強社會資本參與的積極性。

4 政府投資項目采用F+EPC模式將面臨重大挑戰(zhàn)

為進一步規(guī)范政府投資項目管理，保障項目的順利實施，《條例》堅持以問題解決為導(dǎo)向，對以往財政部、住建部等以部門規(guī)范性文件方式發(fā)布的合規(guī)性要求作了系統(tǒng)的梳理和強調(diào)，包括不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資資金、不得由施工單位墊資建設(shè)、項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算等等。由于《條例》第一次以行政法規(guī)形式將該等原則進行明確，導(dǎo)致過去實踐中因法律缺失而采用的“打擦邊球”做法將面臨更大的風(fēng)險，例如采用F+EPC模式實施的政府投資項目，極有可能因為認定為違反行政法規(guī)關(guān)于政府違規(guī)舉債或施工單位墊資建設(shè)而導(dǎo)致合同無效。

5 非經(jīng)營性項目的投資資金難題需要探索新的破解思路

雖然《條例》規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)以直接投資方式為主負責(zé)非經(jīng)營性的公共設(shè)施項目的投資建設(shè)，但是該類非經(jīng)營項目的投資資金來源仍是架在地方政府頭上的“緊箍咒”，特別是針對農(nóng)業(yè)農(nóng)村、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和生態(tài)修復(fù)保護類型的項目，資金來源難題一日不破解，發(fā)揮政府投資的帶動作用就無從談起。對此，一方面可以借鑒浙江經(jīng)驗，參照浙江省財政廳、發(fā)改委《關(guān)于規(guī)范政府投資項目資金來源和風(fēng)險評估工作的通知》（浙財建〔2018〕104號文）的規(guī)定，在項目立項和可行性研究階段，將項目投資資金的落實責(zé)任分?jǐn)偨挥筛魇小⒖h級財政預(yù)算予以安排，明確項目總投資的資金來源構(gòu)成情況、分年度投資額的資金來源以及本級可用財力可承受該項目建設(shè)資金，并由市、縣財政部門出具經(jīng)同級政府同意的資金來源落實情況文件。另一方面，通過將非經(jīng)營性項目與經(jīng)營性項目相結(jié)合或通過產(chǎn)業(yè)化運作的思路，從源頭上落實非經(jīng)營性項目的投融資規(guī)劃，從而實現(xiàn)項目投資、建設(shè)和運營全周期管理運作的可持續(xù)性。以水環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)保護之類的非經(jīng)營性項目為例，在進行合理策劃及項目規(guī)劃基礎(chǔ)上，采用非經(jīng)營性項目與經(jīng)營性項目的捆綁立項，將生態(tài)保護修復(fù)可與土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、鄉(xiāng)村振興有機結(jié)合，實現(xiàn)以豐補歉，使生態(tài)環(huán)境保護的溢價效應(yīng)反哺生態(tài)保護性投入，通過生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展推進項目可持續(xù)性的實現(xiàn)。