周宏志/清華大學-加西亞低空安全技術(shù)聯(lián)合研究中心

近年來，我國民用無人駕駛航空器呈現(xiàn)爆發(fā)性增長，預(yù)計到2020年，民用無人駕駛航空器保有量將達到300 萬架以上。然而，民用無人駕駛航空器帶來的安全問題也在迅速發(fā)酵，例如墜落傷人、竊取情報、干擾民航飛行，甚至被恐怖分子利用進行襲擊。這些安全事故引起了包括空管部門等在內(nèi)的社會各界的關(guān)注，加強民用無人駕駛航空器的監(jiān)管勢在必行。

針對民用無人駕駛航空器的行業(yè)現(xiàn)狀，民航局已相繼出臺了民用無人駕駛航空器的管理辦法和運行規(guī)定，目前迫切需要結(jié)合目前的低空空域管理機制和民用無人駕駛航空器的運行特點，設(shè)計出一個民用無人駕駛航空器綜合監(jiān)管和運行服務(wù)系統(tǒng)，以規(guī)范民用無人駕駛航空器安全有序運行，降低對公共安全的不利影響，促進整個民用無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

調(diào)研目的

對我國民用無人駕駛航空器生產(chǎn)、制造、銷售、注冊、經(jīng)營、人員培訓與注冊、運行指揮調(diào)度、運行機制與管理體系等環(huán)節(jié)的現(xiàn)狀、問題、未來發(fā)展方向提出對現(xiàn)有體制機制的管理需求。

對民用無人駕駛航空器運行與監(jiān)管平臺在“人、機、環(huán)、用”四個方面建設(shè)思路、內(nèi)容、模式的需求與建議，完善平臺系統(tǒng)的建設(shè)方案。

調(diào)研基本情況

針對上述問題，民航局信息中心聯(lián)合清華大學-加西亞低空安全技術(shù)聯(lián)合研究中心的相關(guān)人員，成立了民用無人駕駛航空器綜合監(jiān)管系統(tǒng)方案設(shè)計小組，對民航局相關(guān)管理部門、民用無人駕駛航空器生產(chǎn)和運營企業(yè)以及民用無人駕駛航空器云商進行了走訪調(diào)研。

本次調(diào)研梳理了我國民用無人駕駛航空器的生產(chǎn)、制造、運營及監(jiān)管等各環(huán)節(jié)的運行現(xiàn)狀，了解了監(jiān)管方對行業(yè)現(xiàn)狀的管理需求，征集了生產(chǎn)方和運營方對民用無人駕駛航空器綜合監(jiān)管平臺建設(shè)的思路和建議，為監(jiān)管平臺的建設(shè)方案設(shè)計提供了現(xiàn)實依據(jù)。

監(jiān)管現(xiàn)狀

民用無人駕駛航空器適用政策規(guī)章建設(shè)現(xiàn)狀

在國內(nèi)，民用無人駕駛航空器領(lǐng)域立法與管理是含糊不清的，相關(guān)法規(guī)缺失、立法滯后，法規(guī)的制定缺乏完善的、高效力的航空“母法”的支持。民用無人駕駛航空器立法本應(yīng)由高位階的《民用航空法》、次位階的“通用航空法”支撐，但實際情況是，我國通用航空相關(guān)法規(guī)，缺失而零散; 而行業(yè)最高效力的《民用航空法》頒布多年， 雖經(jīng)修訂仍不盡完善，存在諸多“真空”環(huán)節(jié)。對新興的民用無人駕駛航空器監(jiān)管， 已有的行業(yè)法規(guī)無法提供直接而有效的支持。

目前，該領(lǐng)域僅有2016年8月頒布的《中華人民共和國民用航空法（修訂征求意見）》 、2018年1月26日頒布的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》、2017年12月14日頒布的《民用航空飛行標準管理條例（征求意見稿）》等共計1部法律、2部法規(guī)及部分相關(guān)規(guī)章，缺乏強制執(zhí)行效力和可操作性，造成無法可依現(xiàn)象，例如針對民用無人駕駛航空器的飛行計劃申報、 允許飛行的空域和違規(guī)查處等內(nèi)容并無具體規(guī)范，無法可依，無據(jù)可查。

民用無人駕駛航空器監(jiān)管技術(shù)現(xiàn)狀

（1）監(jiān)管平臺技術(shù)

民航局目前投入使用的主要是民航二所開發(fā)并由深圳監(jiān)管局試點使用的民用無人駕駛航空器交通管理信息服務(wù)系統(tǒng)（UOM），此外，各企業(yè)也擁有自主研發(fā)的無人駕駛航空器系統(tǒng)實時飛行信息的監(jiān)管平臺。監(jiān)管平臺可以進行飛行計劃申報-審批、飛行數(shù)據(jù)的實時獲取。

監(jiān)管平臺的數(shù)據(jù)采集主要分為三種：飛控APP或者其他地面終端通過互聯(lián)網(wǎng)傳到系統(tǒng)后臺；無人駕駛航空器外掛數(shù)據(jù)通信模塊，通過4G公網(wǎng)向系統(tǒng)后臺回傳；后臺從云商調(diào)取各廠家的飛行數(shù)據(jù)。

（2）云數(shù)據(jù)技術(shù)

通過對大量無人駕駛航空器的飛行數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)挖掘、統(tǒng)計分析，獲取深度信息，并為各相關(guān)需求部門提供信息服務(wù)。目前包括農(nóng)業(yè)保護、物流貨運、地理測繪和云商等無人駕駛航空器運營商正在此方面進行積極的探索。

（3）系統(tǒng)開發(fā)技術(shù)

目前針對無人駕駛航空器的運行監(jiān)管，局方已針對不同的監(jiān)管環(huán)節(jié)，進行了自動化辦公系統(tǒng)的開發(fā)建設(shè)。包括實名登記系統(tǒng)、經(jīng)營許可系統(tǒng)、云交換系統(tǒng)等。實名登記系統(tǒng)主要是對民用無人駕駛航空器擁有者的信息登記，并為每架注冊的民用無人駕駛航空器發(fā)放電子牌照（UAS識別碼）。經(jīng)營許可系統(tǒng)主要是對民用無人駕駛航空器運營企業(yè)頒發(fā)運營許可證書，準許其應(yīng)用民用無人駕駛航空器機型運營活動。云交換系統(tǒng)是云商間的數(shù)據(jù)共享平臺，收集所有云商傳來的數(shù)據(jù)，并按照一定的規(guī)范將數(shù)據(jù)開放給所有云商，使得全部接入到民航系統(tǒng)的云商可以實現(xiàn)飛行數(shù)據(jù)的共享。這些系統(tǒng)解決了各職能部門的管理問題，但是缺乏數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，沒有形成完整的業(yè)務(wù)邏輯鏈。

民用無人駕駛航空器標準體系建設(shè)現(xiàn)狀

我國無人駕駛航空器系統(tǒng)主要應(yīng)用于軍用和非軍用（民用、國家用）兩個領(lǐng)域。軍用領(lǐng)域經(jīng)過30多年的發(fā)展，已具備一定的技術(shù)儲備，國家軍用標準體系已初步建立。非軍用領(lǐng)域，由于應(yīng)用廣泛，體積重量及技術(shù)構(gòu)型差異大，分類和分級復(fù)雜，管理法規(guī)缺失，標準體系尚未建立，缺乏對無人駕駛航空器的研發(fā)、注冊、鑒定、制造、流通、運行、報廢全生命周期的管理標準與規(guī)范，導致產(chǎn)品質(zhì)量缺乏保證，技術(shù)要求難以統(tǒng)一，行業(yè)發(fā)展受限，影響國家安全和公共安全。

在民用無人駕駛航空器的生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)，工業(yè)和信息化部于2017年6月聯(lián)合國家標準化管理委員會、科技部、公安部、農(nóng)業(yè)部、國家體育總局、國家能源局、中國民用航空局等部門發(fā)布了《無人駕駛航空器系統(tǒng)標準體系建設(shè)指南（2017—2018年版）》，確立了無人駕駛航空器系統(tǒng)標準體系“三步走”建設(shè)發(fā)展路徑，明確了系統(tǒng)標準體系建設(shè)的總體要求、建設(shè)內(nèi)容和組織實施方式，但建設(shè)速度仍不能滿足行業(yè)快速發(fā)展需要。

在民用無人駕駛航空器的運行管理的各環(huán)節(jié)中，目前沒有建立起健全的行業(yè)標準體系。在生產(chǎn)制造、管理信息采集、航空器實時通信、無人駕駛航空器分類和適航審定、飛行計劃申報、駕駛員的培訓和資質(zhì)管理等方面缺乏科學、統(tǒng)一的標準與規(guī)范，使得民用無人駕駛航空器的運行監(jiān)管較為混亂，甚至引發(fā)了市場的惡性競爭，阻礙了行業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

民用無人駕駛航空器生產(chǎn)、運營單位現(xiàn)狀

目前，無人駕駛航空器的發(fā)展速度迅猛，從調(diào)研情況來看，主流的無人駕駛航空器制造企業(yè)擁有自己的完善的數(shù)據(jù)支撐和運行管理平臺，并在民用無人駕駛航空器的制造、運行方面進行了自己的探索，產(chǎn)品迭代周期縮短，產(chǎn)品向多元化、智能化方向發(fā)展，但在數(shù)據(jù)采集、實時通信、申報流程等方面尚沒有形成統(tǒng)一標準。

無人駕駛航空器監(jiān)管中的主要問題

缺乏頂層設(shè)計

從國家層面來看，我國無人駕駛航空器的管理沒有明確統(tǒng)一歸口，涉及到公安、民航、軍隊、國家體育總局、工信部等多個部門，呈現(xiàn)出“多頭管理”的局面，在頂層制度設(shè)計方面需要重新梳理，優(yōu)化。

法律體系不完善

我國通用航空相關(guān)法規(guī)缺失而零散;而行業(yè)最高效力的《民用航空法》頒布多年，雖經(jīng)修訂仍不盡完善，存在諸多“真空”環(huán)節(jié)。面對無人駕駛航空器的快速發(fā)展，已有的行業(yè)法規(guī)無法提供直接而有效的支持，造成無法可依的現(xiàn)象。

全生命周期的統(tǒng)一標準缺失

我國無人駕駛航空器系統(tǒng)主要應(yīng)用于軍用和非軍用（民用、國家用）兩個領(lǐng)域。軍用領(lǐng)域經(jīng)過30多年的發(fā)展，已具備一定的技術(shù)儲備，國家軍用標準體系已初步建立。非軍用領(lǐng)域，由于應(yīng)用廣泛，體積重量及技術(shù)構(gòu)型差異大，分類和分級復(fù)雜，管理法規(guī)缺失，標準體系尚未建立，缺乏對無人駕駛航空器的研發(fā)、注冊、鑒定、制造、流通、運行、報廢全生命周期的管理標準與規(guī)范，導致產(chǎn)品質(zhì)量缺乏保證，技術(shù)要求難以統(tǒng)一，行業(yè)發(fā)展受限，影響國家安全和公共安全。

監(jiān)管信息缺乏整體性、系統(tǒng)性

目前我國對無人駕駛航空器低空安全技術(shù)管理手段相對滯后，監(jiān)管信息比較分散，缺乏系統(tǒng)性、完整性，在“人、機、環(huán)、用”四個方面尤其是運行管理監(jiān)管方面較為薄弱，現(xiàn)行管理系統(tǒng)未覆蓋到無人駕駛航空器的全生命周期環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）無人駕駛航空器管理信息采集方面

目前，主要問題是信息采集渠道少、采集技術(shù)手段相對落后，受制于行業(yè)發(fā)展水平與現(xiàn)有通訊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，在無人駕駛航空器運行信息采集方面存在沒有統(tǒng)一的采集標準與規(guī)范，數(shù)據(jù)真實性缺乏校驗、運行數(shù)據(jù)延遲較大、采集數(shù)據(jù)覆蓋率偏低等情況。

（2）無人駕駛航空器人員管理方面

趙集這才想到，他應(yīng)該從另一側(cè)下去，推開車門，要往下跳，又回手撈起毛絨嘟狗皮帽，扣在腦袋上，“撲通”，跳下車，地凍狠實了。趙集繞過車頭，貓下腰，瞅搭車人，何良諸滿臉霜碴，眼睛全是眼白，定定地瞅他。趙集抱起何良諸，繞回車頭，把何良諸塞進舵樓內(nèi)。何良諸仰肚翻白，像只僵死的蛤蟆。趙集從何良諸身上爬過去，坐在駕駛員位置上，轟響油門，車走了。

目前主要問題是實名認證方面對市場現(xiàn)存無人駕駛航空器登記注冊率較低，缺乏對登記信息包括廠商、擁有者身份等的實時校驗；對于無人駕駛航空器駕駛員的培訓、收費、資質(zhì)授權(quán)等方面還處于比較混亂狀態(tài)，在社會上造成了一些消極影響，急需劃歸局方統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理；對于無人駕駛航空器的擁有者、駕駛員以及無人駕駛航空器本身之前的信息綁定與校準還沒有大同，缺乏實時校驗。

（3）無人駕駛航空器管理方面

目前，對無人駕駛航空器的分類還存在標準不統(tǒng)一現(xiàn)象，各業(yè)務(wù)部門從各自業(yè)務(wù)范疇出發(fā)，劃分標準不統(tǒng)一，對于系統(tǒng)性管理存在比較大的難度；在生產(chǎn)許可、注冊登記、運營許可、適航審定等方面存在一機多碼，一機多證現(xiàn)象，需要統(tǒng)一整合為一機一碼，一機一證。

（4）無人駕駛航空器應(yīng)用服務(wù)方面

目前，還未建立起對民航內(nèi)部各相關(guān)業(yè)務(wù)司局、民航外部如空管委、公安部、工信部等部位以及生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)和個人的信息服務(wù)平臺，缺乏航空器運行信息、飛行環(huán)境安全信息服務(wù)，缺乏航空器全生命周期數(shù)據(jù)庫、人員管理數(shù)據(jù)庫，需要為將來無人駕駛航空器的指揮運行奠定基礎(chǔ)運行數(shù)據(jù)環(huán)境。

沒有形成多部門協(xié)同管理的有效機制

從國家層面來看，目前我國無人駕駛航空器的管理涉及到公安、民航、軍隊、國家體育總局、工信部等多個部門，在生產(chǎn)、銷售、使用、交易、維護、運行管理、報廢等全生命周期過程中，各部委之間存在信息壁壘，且管理規(guī)定與標準各不相同，有的甚至相互抵觸，沒有達到管理的一致性和資源合理配置。

從民航局內(nèi)部管理機制來看，各司局之間也缺乏數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，各管理模塊之間沒有形成一套完善、合理的業(yè)務(wù)邏輯，未能形成多部門協(xié)同管理的有效機制，制約了行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展。

意見與建議

方案設(shè)計小組針對調(diào)研中了解到的無人駕駛航空器運行監(jiān)管現(xiàn)狀和目前存在的主要問題，并結(jié)合目前各監(jiān)管部門以及無人駕駛航空器生產(chǎn)、運營企業(yè)的實際需求，進行了分析和討論，實現(xiàn)“監(jiān)管有依據(jù)、監(jiān)管按依據(jù)，監(jiān)管留依據(jù)”目標，提出了以下幾點建議措施。

建立合理、高效、清晰的國家級和民航局管理頂層制度設(shè)計

目前，國家對于民用無人駕駛航空器的管理結(jié)構(gòu)劃分不明確，職權(quán)分配不清晰，相關(guān)法律法規(guī)體系不健全。因此需要首先在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上完善相關(guān)法律法規(guī)，加快立法進程，明確管理主體和管理結(jié)構(gòu)，建立合理、高效、清晰的管理頂層制度設(shè)計，保障行業(yè)的良性發(fā)展。

建議從兩個層面完善民用無人駕駛航空器管理的頂層制度設(shè)計，具體如下：

一是在國家層面上，明確在空管委的領(lǐng)導下，民航部門為民用無人駕駛航空器的行業(yè)管理牽頭部門，建立行業(yè)管理相關(guān)規(guī)范與標注框架，空軍、工信部、公安部等相關(guān)部門配合完成空域管理、生產(chǎn)制造標準、危害公共安全處置等功能。

二是民航局系統(tǒng)層面上，建立統(tǒng)一的領(lǐng)導小組與工作小組，以空管部門牽頭，集合飛標司、適航司、運輸司、民航二所、航科院以及相關(guān)科研院所等單位骨干力量，建立民用無人機管理推進小組，以空中交通運行服務(wù)為核心，從技術(shù)管理和運行管理兩方面推進開展管理工作研究。

建立努力構(gòu)建科學、有效、協(xié)調(diào)的行業(yè)管理標準體系

目前，無人駕駛航空器的監(jiān)管中，例如飛行計劃申報審批、飛行數(shù)據(jù)采集、飛手資質(zhì)管理等環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的標準和規(guī)范，已有的部分標準也未能統(tǒng)一，需要根據(jù)無人駕駛航空器系統(tǒng)行業(yè)特點和全生命周期環(huán)節(jié)出發(fā)，從生產(chǎn)技術(shù)和運行管理兩個角度，確定無人駕駛航空器系統(tǒng)管理架構(gòu)和技術(shù)架構(gòu)，分別建立基礎(chǔ)標準、行業(yè)應(yīng)用標準與管理標準、技術(shù)標準，形成無人駕駛航空器系統(tǒng)標準體系結(jié)構(gòu)；建立無人駕駛航空器系統(tǒng)標準體系框架，指導無人駕駛航空器系統(tǒng)標準體系建設(shè)及相關(guān)標準立項工作。

首先要求民航主管部門盡快組織相關(guān)部門包括有影響的企業(yè)出臺有關(guān)強制性制造行業(yè)標準。通過標準制定提高民用無人駕駛航空器技術(shù)規(guī)范，提升我國民用無人駕駛航空器整體制造水平。

其次，健全制造許可準入條例，嚴格資質(zhì)審查制度，按照市場規(guī)律淘汰生產(chǎn)水平低下的企業(yè)?？蓮娭浦圃焐探o民用無人駕駛航空器安裝內(nèi)置程序，采用更多的防碰撞技術(shù)，禁止用戶操控民用無人駕駛航空器進入機場等敏感空域，警告注意降低飛行高度的軟件平臺，

再次，建立針對生產(chǎn)、制造、銷售、交易、運行、報廢全周期的信息數(shù)據(jù)采集、存儲、數(shù)據(jù)交換標準，解決行業(yè)監(jiān)管信息空白與采集信息失真等問題，做到行業(yè)監(jiān)管有據(jù)可查。

建立多部門協(xié)同、數(shù)據(jù)共享的中國低空民用無人駕駛航空器空中交通運行管理平臺

目前，民航局各司局、部分生產(chǎn)、運營企業(yè)已初步建立了民用無人駕駛航空器注冊、運營許可、數(shù)據(jù)采集和運行監(jiān)管的系統(tǒng)，但都基于各自的職能和屬性，監(jiān)管信息較為分散，功能單一，未能形成多部門協(xié)同、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通的綜合監(jiān)管系統(tǒng)。

因此，需要建立全國統(tǒng)一的民用無人駕駛航空器空中交通運行管理平臺，對民用無人駕駛航空器的生產(chǎn)、銷售、使用、交易、維護、運行管理、報廢等全生命周期實現(xiàn)監(jiān)管，打造空中交通運行安全環(huán)境，按照應(yīng)用場景不同實現(xiàn)分類管理，打通企業(yè)與政府、政府各部門之間的壁壘，形成數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，建成“統(tǒng)一采集、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換”的管服一體平臺，保障民用無人駕駛航空器產(chǎn)業(yè)的健康有序發(fā)展。

建立完善的行業(yè)管理與運行保障體系，加強產(chǎn)學研用深度合作，開展關(guān)鍵管理與技術(shù)課題研究

民用無人駕駛航空器行業(yè)管理需要完善相關(guān)管理人員、技術(shù)人員的配置和基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，根據(jù)實際需求加強監(jiān)管軟硬件與網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)，充分利用信息化、網(wǎng)絡(luò)化的。

同時，應(yīng)推動相關(guān)科研機構(gòu)、院校與產(chǎn)業(yè)界的深度合作，在無人駕駛航空器運行監(jiān)管中的數(shù)據(jù)通信、信息集成、數(shù)據(jù)挖掘等關(guān)鍵技術(shù)支撐方面不斷推動自下而上的技術(shù)創(chuàng)新，申請立項前沿技術(shù)與管理研究項目，加速技術(shù)發(fā)展進程，協(xié)助政府相關(guān)部門加快形成規(guī)范、有效、開放和可操作性強的行業(yè)技術(shù)標準。