城市軌道交通PPP項(xiàng)目全壽命周期的投資額巨大且項(xiàng)目運(yùn)行時(shí)間長(zhǎng)，需要在合同簽訂前預(yù)估風(fēng)險(xiǎn)、合理設(shè)置分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目實(shí)施方案。更新改造和追加投資是運(yùn)營(yíng)期發(fā)生的一項(xiàng)重要支出，更新改造和追加投資機(jī)制設(shè)置目的是優(yōu)化運(yùn)營(yíng)成本，節(jié)省項(xiàng)目支出，而成本問題歸根究底是付費(fèi)機(jī)制問題。如果項(xiàng)目公司收益水平固定，則沒有動(dòng)力自發(fā)降低更新改造和追加投資的支出水平；如果項(xiàng)目公司收益水平浮動(dòng)很大，則風(fēng)險(xiǎn)管控難度增大，同時(shí)對(duì)地方財(cái)政提出了更高的要求。如何通過合理的機(jī)制設(shè)置，將運(yùn)營(yíng)責(zé)任完全交還給項(xiàng)目公司，激勵(lì)項(xiàng)目公司主動(dòng)優(yōu)化更新改造和追加投資方案，是本文考慮的核心問題。

1. 城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期成本

城市軌道交通運(yùn)營(yíng)成本，是指軌道交通企業(yè)為完成乘客運(yùn)輸而必須要支付的一切與運(yùn)營(yíng)有關(guān)的費(fèi)用。根據(jù)城市軌道交通項(xiàng)目的特點(diǎn)和現(xiàn)行財(cái)務(wù)核算辦法，經(jīng)營(yíng)成本采用要素成本法進(jìn)行測(cè)算，包括職工薪酬、車輛修理費(fèi)用、其他修理費(fèi)用、動(dòng)力費(fèi)、營(yíng)運(yùn)費(fèi)用、其他費(fèi)用等簡(jiǎn)單運(yùn)營(yíng)成本及財(cái)務(wù)費(fèi)用。除此之外，還包括兩項(xiàng)維持正常運(yùn)營(yíng)的費(fèi)用，分別是更新改造和追加投資，兩項(xiàng)費(fèi)用的合計(jì)通常占項(xiàng)目初始總投資的40%-50%。如圖1所示，為某地鐵項(xiàng)目全壽命周期的成本支出情況。

圖1 某地鐵項(xiàng)目全壽命周期成本支出

2. 城市軌道交通PPP項(xiàng)目中更新改造和追加投資付費(fèi)模式

更新改造是指以新的固定資產(chǎn)替換到期報(bào)廢的舊固定資產(chǎn)、或以新的技術(shù)裝備對(duì)原有的技術(shù)裝備進(jìn)行改造，提高固定資產(chǎn)使用性能、延長(zhǎng)使用壽命。針對(duì)軌道交通項(xiàng)目，更新改造主要為設(shè)備和車輛置換，按相應(yīng)設(shè)備和車輛折舊年限考慮周期性更新重置。追加投資主要考慮增加相應(yīng)的地鐵列車以滿足客運(yùn)需要。對(duì)于城市軌道交通PPP項(xiàng)目的更新改造和追加投資支出的處理方法，主要存在兩種模式：

（1）納入PPP項(xiàng)目合同模式。將全部更新改造和追加投資支出納入PPP項(xiàng)目合同，由項(xiàng)目公司按照PPP協(xié)議中的更新改造和追加投資計(jì)劃承擔(dān)相應(yīng)工作，通過可行性缺口補(bǔ)助獲得對(duì)應(yīng)部分的回報(bào)；

（2）單獨(dú)支付模式。更新改造和追加投資不納入PPP項(xiàng)目，待實(shí)際發(fā)生時(shí)由政府單獨(dú)支付。

兩種付費(fèi)模式的對(duì)比如表1所示。

從PPP項(xiàng)目的實(shí)際操作角度考慮，兩種模式都具備一定可行性，且各有優(yōu)劣。采用納入PPP項(xiàng)目合同模式，如果政府能提前預(yù)估出更新改造和追加投資的可靠金額，在財(cái)務(wù)承受能力范圍內(nèi)統(tǒng)籌考慮，并設(shè)立相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，則可引導(dǎo)社會(huì)資本在本項(xiàng)目全壽命周期內(nèi)節(jié)約項(xiàng)目開支，降低政府付費(fèi)。采用單獨(dú)支付的模式，可以減少本項(xiàng)財(cái)政支出壓力，留出了更大的財(cái)務(wù)承受能力空間，政府方可通過直接投資、債務(wù)融資等多種方式籌集更新改造和追加投資支出，拓寬融資渠道。

表1 更新改造和追加投資付費(fèi)模式對(duì)比表

盡管兩種模式在實(shí)操中均可執(zhí)行，但是，《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）中明確指出，“政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時(shí)期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的PPP項(xiàng)目，不得納入項(xiàng)目管理庫(kù)”。

因此，從PPP項(xiàng)目政策角度考慮，更新改造和追加投資單獨(dú)支付的模式較難滿足現(xiàn)行政策要求，而其成本支出納入PPP項(xiàng)目合同的模式使政府補(bǔ)貼更為平滑、相對(duì)符合當(dāng)前政策。

3. 全壽命周期下的更新改造和追加投資機(jī)制設(shè)置

3.1 全壽命周期的成本管理

從全壽命周期成本管理角度考慮，PPP項(xiàng)目的更新改造投資不僅僅是一項(xiàng)獨(dú)立的支出，還與維修費(fèi)用緊密相關(guān)。維修費(fèi)用是指保持固定資產(chǎn)處于正常運(yùn)行狀態(tài)的行為，如添加潤(rùn)滑油、清洗機(jī)器、更換小部件、噴漆等。固定資產(chǎn)維修不會(huì)增加資產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)利益，也不會(huì)提高資產(chǎn)的效率，但維修費(fèi)用的提高會(huì)一定程度的影響更新改造投資的支出。

一般來講，更新改造投資與維修費(fèi)用一定程度呈現(xiàn)反向相關(guān)特性。剛剛投入使用的新設(shè)備出現(xiàn)故障的概率較低，維修費(fèi)用支出較少，隨著設(shè)備使用時(shí)間延長(zhǎng)，設(shè)備出現(xiàn)性能下降，設(shè)備老化等現(xiàn)象，維修費(fèi)用支出將逐步增加，而通過更新改造投資能夠恢復(fù)設(shè)備性能，改善設(shè)備老化狀態(tài)，降低維修費(fèi)用。

更新改造和維修費(fèi)用的支出通常與運(yùn)營(yíng)維護(hù)策略息息相關(guān)，從項(xiàng)目的全壽命周期成本管理角度考慮，維修費(fèi)用和更新改造費(fèi)用是聯(lián)動(dòng)成本，社會(huì)資本方在投標(biāo)PPP項(xiàng)目時(shí)，需要提前搜集城市軌道交通工程各類設(shè)備設(shè)施實(shí)際使用和維修記錄相關(guān)信息，綜合考慮“以換代修”和“以修代換”兩種形式的可能費(fèi)用支出，制定合理的運(yùn)營(yíng)維護(hù)策略，平衡更新改造投資和維修費(fèi)用的關(guān)系，降低兩者相加的費(fèi)用支出。

3.2 合理退出機(jī)制的約束與保障

軌道交通PPP項(xiàng)目通常由包含施工總承包在內(nèi)的社會(huì)資本與政府方出資代表組建項(xiàng)目公司，通過執(zhí)行PPP合同中雙方約定的責(zé)任與義務(wù)，完成項(xiàng)目交付。其中，施工總承包擅長(zhǎng)的是利潤(rùn)相對(duì)集中的建設(shè)階段，而軌道交通PPP項(xiàng)目通常包括20年以上的運(yùn)營(yíng)期，建設(shè)期只占PPP合同全壽命周期的一小部分。在一些已實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，施工總承包主要參與軌道行業(yè)的建設(shè)階段，通過社會(huì)資本的方式介入，獲取施工利潤(rùn)和PPP項(xiàng)目全壽命周期下的部分綜合利潤(rùn)后選擇退出。如果施工總承包單位從投標(biāo)階段就明確施工完成盡快退出的想法，那么該社會(huì)資本方可能無法在投標(biāo)階段和建設(shè)階段充分考慮運(yùn)營(yíng)期成本問題，這很大程度背離PPP項(xiàng)目打破建設(shè)和運(yùn)營(yíng)壁壘，提高項(xiàng)目效率的初衷，也損害了PPP項(xiàng)目的整體利益。

針對(duì)PPP項(xiàng)目退出機(jī)制，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)多個(gè)文件，從政策上表達(dá)限制社會(huì)資本過早退出的傾向。對(duì)于軌道交通PPP項(xiàng)目，為發(fā)揮項(xiàng)目各方的優(yōu)勢(shì)，激勵(lì)其保障建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)服務(wù)效果，提高項(xiàng)目全壽命周期的效率，也應(yīng)妥善設(shè)置股權(quán)轉(zhuǎn)讓限制機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)資本關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，保障項(xiàng)目施工質(zhì)量，同時(shí)，確保退出后項(xiàng)目的穩(wěn)定優(yōu)質(zhì)運(yùn)營(yíng)。一般而言，退出機(jī)制可以采用“限制+經(jīng)濟(jì)效果引導(dǎo)”的手段，如股權(quán)鎖定期、受讓方資質(zhì)要求、盈利和運(yùn)營(yíng)指標(biāo)等硬性限制條件，以及降低分紅、股權(quán)留存、扣減運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)條件。

無論采用何種限制機(jī)制，其目的是發(fā)揮PPP各方優(yōu)勢(shì)，保障社會(huì)資本方（施工方）在運(yùn)營(yíng)階段的參與度，激發(fā)其主動(dòng)考慮運(yùn)營(yíng)期的成本優(yōu)化問題。

3.3 彈性化的更新改造和追加投資機(jī)制設(shè)置

在綜合考慮全壽命周期成本管理與限制退出的前提下，實(shí)行激勵(lì)性質(zhì)的彈性化更新改造和追加投資的機(jī)制設(shè)置。具體分為投標(biāo)階段的激勵(lì)機(jī)制和實(shí)施階段的激勵(lì)機(jī)制：

（1）采購(gòu)階段

在采購(gòu)文件的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)社會(huì)資本關(guān)于更新改造和追加投資設(shè)定一定分值，在此部分投資限額內(nèi)，鼓勵(lì)合理低價(jià)促使社會(huì)資本在報(bào)價(jià)階段考慮更新改造和追加投資的合理成本支出。

（2）實(shí)施階段

在項(xiàng)目實(shí)施階段，對(duì)更新改造和追加投資的超額成本及超額收益部分，實(shí)施彈性化的激勵(lì)機(jī)制設(shè)置。當(dāng)更新改造和追加投資實(shí)際發(fā)生費(fèi)用超出或低于投標(biāo)約定金額一定比例時(shí)，對(duì)超出或低于部分進(jìn)行政府與項(xiàng)目公司的合理分擔(dān)，分擔(dān)比例在合同中提前約定，并設(shè)置彈性調(diào)整機(jī)制。通過更新改造和追加投資機(jī)制設(shè)置的結(jié)果導(dǎo)向，激勵(lì)項(xiàng)目公司主動(dòng)改善該部分成本的支出，實(shí)現(xiàn)降低運(yùn)營(yíng)期成本的目的。如表2，為更新改造和追加投資超額成本及超額收益激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)示例。

該示例中，政府與項(xiàng)目公司在不同情況下分擔(dān)比例的設(shè)置理念如下：

一是當(dāng)更新改造及追加投資的實(shí)際發(fā)生與報(bào)價(jià)相比，浮動(dòng)程度不大時(shí)（上下浮動(dòng)比例為α以內(nèi)），由項(xiàng)目公司自負(fù)盈虧。這種做法符合一般激勵(lì)政策，當(dāng)浮動(dòng)很小時(shí)，由實(shí)施主體承擔(dān)可能風(fēng)險(xiǎn)帶來的超額成本或超額收益。

二是當(dāng)更新改造及追加投資的實(shí)際發(fā)生與報(bào)價(jià)相比，浮動(dòng)程度相對(duì)較大時(shí)（上下浮動(dòng)比例為α-β），由政府和項(xiàng)目公司各自承擔(dān)超額成本或分享超額收益A和B，其中A和B相差不大。本浮動(dòng)區(qū)域建議采用政府和項(xiàng)目公司共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的模式，不論發(fā)生超額成本還是超額收益，政府和項(xiàng)目公司均承擔(dān)比例適中的風(fēng)險(xiǎn)，既可以激勵(lì)項(xiàng)目公司自發(fā)主動(dòng)的控制更新改造及追加投資的成本，以獲得超額收益，同時(shí)也可以一定程度平衡項(xiàng)目公司和政府的風(fēng)險(xiǎn)，保障雙方利益。

三是當(dāng)更新改造及追加投資的實(shí)際發(fā)生與報(bào)價(jià)相比，發(fā)生很大程度偏離時(shí)（上下浮動(dòng)比例為β以上），由政府和項(xiàng)目公司各自承擔(dān)超額成本或分享超額收益C和D，其中C＞D。本部分比例設(shè)置由政府方承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目公司承擔(dān)次要風(fēng)險(xiǎn)，出于兩方面考慮：從項(xiàng)目公司角度而言，其以盈利為目的，通常不會(huì)主動(dòng)發(fā)生大比例超支的現(xiàn)象，如果實(shí)際運(yùn)營(yíng)中發(fā)生很大程度的超額成本，基本可以判定是由于項(xiàng)目初期實(shí)施方案設(shè)置失誤或項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期發(fā)生不可抗力或政府方要求的重大變更，因此，應(yīng)由政府方承擔(dān)超額成本的主要風(fēng)險(xiǎn)；另外，軌道交通行業(yè)屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，涉及社會(huì)民生，如果項(xiàng)目公司分享大比例的超額利潤(rùn)，則可能出現(xiàn)“犧牲安全，讓路利潤(rùn)”的現(xiàn)象，形成潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，因此，應(yīng)控制項(xiàng)目公司獲得的超額利潤(rùn)比例。

表2 更新改造和追加投資超額成本及超額收益激勵(lì)機(jī)制

另外需要注意的是，在PPP項(xiàng)目全壽命周期接近結(jié)束的時(shí)候，政府指定的移交機(jī)構(gòu)應(yīng)提早做好接管項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)備，逐漸加大對(duì)項(xiàng)目的影響力，若在項(xiàng)目接近結(jié)束的幾年內(nèi)發(fā)生更新改造和追加投資，應(yīng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)同意或?qū)⒃摏Q定權(quán)轉(zhuǎn)交給政府指定的移交機(jī)構(gòu)。

4. 結(jié)束語

PPP項(xiàng)目無小事。20年以上的項(xiàng)目周期和動(dòng)態(tài)折現(xiàn)放大了更新改造和追加投資機(jī)制設(shè)置的重要性，本文結(jié)合筆者理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，基于全壽命周期的視角，從成本管理、退出機(jī)制限制、項(xiàng)目投標(biāo)階段和實(shí)施階段的激勵(lì)機(jī)制三個(gè)方面闡釋如何將運(yùn)營(yíng)責(zé)任交還項(xiàng)目公司，刺激項(xiàng)目公司主動(dòng)進(jìn)行更新改造和追加投資的成本管理，以期為完善城市軌道交通PPP項(xiàng)目提供一定依據(jù)，最大程度發(fā)揮PPP模式的作用。