近年來我國污水處理設(shè)施的建設(shè)取得了豐碩成果，市、縣城區(qū)污水處理設(shè)施已基本覆蓋，污水收集率和處理率均已達到較高水平。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《全國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和運行情況的通報》，截止到2017年底全國城鎮(zhèn)累計運行污水處理廠4119座，污水處理能力達1.82億立方米/日，其中全國設(shè)市城市和縣城（占縣城總數(shù)的94.6%）累計建成污水處理廠1747座，形成污水處理能力0.32億立方米/日。

與此同時，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重落后，設(shè)施覆蓋率低。例如四川省資陽171個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅建成鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理站26個；德陽109個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，僅建成8個污水處理站。隨著我國新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化速度加快，人口不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境惡化，水環(huán)境污染問題日益嚴(yán)重。由于缺少必要的污水收集和處理設(shè)施，生活污水、工業(yè)廢水一同直接排進農(nóng)村飲用和灌溉水體，嚴(yán)重影響農(nóng)作物質(zhì)量和群眾身體健康。2013年10月，李克強總理簽署了國務(wù)院令，發(fā)布《城鎮(zhèn)排水與污水處理條例》，2015年4月國務(wù)院正式發(fā)布《水污染防治計劃》（簡稱“水十條”），積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)。未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)將成為我國污水處理設(shè)施建設(shè)的重點領(lǐng)域。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理項目的市場化程度較高，PPP模式運用較為廣泛，操作相對成熟。根據(jù)《財政部關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》的要求，未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施新建項目要“強制”應(yīng)用PPP模式，中央財政將逐步減少并取消專項建設(shè)資金補助，鑒于此，PPP模式或?qū)⒊蔀猷l(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)項目的主流模式。

目前我國大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的排水設(shè)施落后，大多數(shù)生活污水采用單戶直排形式，污水收集系統(tǒng)配套嚴(yán)重不足，污水收集率低，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建成后污水量不穩(wěn)定、運行不正常。因此，與市、縣污水處理廠相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠在PPP項目收益回報機制設(shè)計方面的難度要大得多。如何合理設(shè)計已成為未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)投資所必須解決的問題。

一、中小型污水處理廠收益回報機制模式

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）、《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號），PPP項目回報機制是社會資本取得投資回報的資金來源，包括使用者付費、可行性缺口補助和政府付費等支付方式。

污水處理廠處理污水為居民提供公共服務(wù)，居民需要繳納一定的污水處理費，因此污水處理廠PPP項目存在運營收益，但由于目前我國居民繳納的污水處理費較低和污水處理費收費體制不完善等原因，項目的運營收益一般不足以彌補項目建設(shè)成本，故污水處理項目回報機制較多采用可行性缺口補助的支付方式。

我國城市污水處理廠根據(jù)投資規(guī)模和廢水處理量，一般分為大、中、小三種類型，處理能力在10萬噸/日的為大型，1～10萬噸/日的為中型，1萬噸/日以下的為小型。目前對于中小型污水處理廠的收益回報機制的計費模式主要有從量計費模式、保底水量模式、基本費+從量計費模式和階梯計費模式四種。

（一）概念介紹

1.從量計費模式

從量計費的模式是將項目的收益跟污水處理廠實際處理污水量直接掛鉤，政府按實際處理的污水量乘以處理費單價支付污水處理費用。

2.保底水量模式

污水處理項目可以約定保底水量或最低處理水量，保底水量是指該污水處理廠最低的平均污水處理量，用以保障社會資本的合理收益，實現(xiàn)盈利但不暴利。當(dāng)實際進水水量少于保底水量，按保底水量支付污水處理服務(wù)費；超過保底水量時，按實際處理量支付費用。

3.基本費&從量計費復(fù)合模式

污水處理采用基本服務(wù)費&從量計費的復(fù)合模式是指：將污水處理廠的收益分為基本服務(wù)費和水量服務(wù)費兩個部分，其中基本服務(wù)費為固定費用，主要用于彌補污水處理廠固定資產(chǎn)折舊、人工成本、基本電費等固定成本支出，保障污水處理廠設(shè)施正常運行，污水全部處理達標(biāo)排放后，政府支付固定的基本服務(wù)費。水量服務(wù)費是根據(jù)污水處理量計算，主要用于彌補污水處理廠計量電費、藥劑費用、污泥處理費用等可變成本支出，當(dāng)污水來水全部經(jīng)處理達標(biāo)排放后，政府支付水量服務(wù)費。

4.階梯計費模式

階梯計費模式是指針對項目范圍內(nèi)的污水處理量設(shè)置階梯價進行計費，即不同污水處理量區(qū)間設(shè)置不同的價格區(qū)間，處理量越高，對應(yīng)的區(qū)間單價越低。這樣既能保證在實際污水量較小時污水處理廠設(shè)施正常運行，又能保證當(dāng)實際污水量較高時，社會資本獲利但不暴利。

（二）對比分析

回報機制與項目投資、污水處理量的敏感度示意圖

表1 不同回報機制下的財務(wù)測算結(jié)果

這四種回報機制的計費模式下PPP項目的收益回報對污水處理廠總投資和實際污水處理量的敏感性是不同的，如左圖所示：保底水量模式與實際污水處理量相關(guān)性最低，僅與項目的投資相關(guān)；從量計費模式下，污水處理廠的收益回報與實際污水處理量相關(guān)性最強。針對不同實際情況下的污水處理廠項目需要選擇適合的回報機制，在保證社會資本的合理利潤下，既能避免固化政府的固定支出，又能有效激勵社會資本維持良好的運營，提供高品質(zhì)公共服務(wù)。

為更好分析對比這四種回報機制，選擇了2萬噸/日的中型污水處理廠為例進行財務(wù)測算分析。一般情況下，2萬噸/日的中型污水處理廠項目建設(shè)總投資約1億元，在不同實際污水處理量時，項目內(nèi)部收益率5%保持不變，采用從量計費、保底水量、基本費&從量計費復(fù)合和階梯計費四種不同的回報機制分別進行測算，測算結(jié)果對比如表1所示。

由表可知，在不同的實際污水處理量時，政府付費的單價差距很大，如：當(dāng)實際污水量較小時（設(shè)計規(guī)模的20%時），污水處理服務(wù)費的單價達到了7.3元/噸，而采用保底水量的回報機制時，污水處理服務(wù)費的單價僅為2.95元/噸，污水的水量變動帶來的付費風(fēng)險大大降低。因此在污水處理的PPP項目中選擇合理的回報機制，是保證項目順利實施和減少政府支出的關(guān)鍵。

二、中型污水處理廠PPP項目收益回報機制設(shè)計

中型污水處理廠一般具有以下特點：一是人口少、用水標(biāo)準(zhǔn)低，污水處理規(guī)模小；二是受地區(qū)特性差異、季節(jié)因素等影響，用水時變化系數(shù)較大，污水量、水質(zhì)變化大；技術(shù)管理人員缺乏及維護管理水平低，經(jīng)驗缺乏；三是由于處理規(guī)模小，一般工程建設(shè)費和運行費用偏高。根據(jù)我國實際情況，中型污水處理廠一般建于中、小城市和大城市的郊縣或有集中工業(yè)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，對于不同期初污水量的污水處理廠，根據(jù)實際情況設(shè)計PPP投資的收益回報機制模式是至關(guān)重要的。

（一）小規(guī)模期初污水處理量

當(dāng)實際污水處理量小于污水處理廠設(shè)計規(guī)模的30%時，項目收益若按從量方式計算，收益與污水處理量敏感性大大增強，若污水處理單價設(shè)置較低，則項目實際收益率也自然偏低，難以吸引社會資本投資，項目落地困難；反之，當(dāng)污水處理單價設(shè)置較高時，污水處理量成為政府與社會資本的核心博弈點，高額的污水處理單價會產(chǎn)生社會資本在經(jīng)營期間對污水處理量造假的風(fēng)險，因此需要政府加強對污水處理量的監(jiān)督和核準(zhǔn)工作，增大政府管理成本。

在此情況下，通常使用保底水量的計費模式，約定一個污水處理廠最低的平均污水處理量作為保底水量，當(dāng)實際污水量小于保底水量時，按照保底水量計算收益；當(dāng)實際水量大于保底水量時，按照實際水量計算。

如寧德某污水PPP項目中，回報機制中設(shè)置了設(shè)計水量的80%作為保底水量，當(dāng)進入污水處理廠的污水量低于或等于進水保底水量時（按月平均計算進行保底），當(dāng)月污水處理服務(wù)費=污水處理服務(wù)費單價×進水保底量×當(dāng)月運營天數(shù)；當(dāng)進入污水處理廠的污水量超過進水保底水量時，當(dāng)月污水處理費=污水處理服務(wù)費單價×當(dāng)月實際處理水量。

（二）中等規(guī)模期初污水處理量

期初污水處理負(fù)荷是設(shè)計建設(shè)規(guī)模的30%～60%的污水處理廠項目，實際污水處理量較小，但仍有一定的水量保證。在采用PPP模式下的回報機制適用于“基本費+從量計費復(fù)合模式”?；痉?wù)費部分能保證污水處理廠正常運行，從量計費部分鼓勵社會資本積極運營。

在安徽省樅陽縣某污水處理PPP項目中，項目建設(shè)初期實際污水處理量是污水處理廠設(shè)計規(guī)模的40%，污水處理廠收益回報機制采用兩部制收費模式，收費方式包括基本服務(wù)費和水量服務(wù)費，即污水處理服務(wù)費=基本服務(wù)費+水量服務(wù)費單價×當(dāng)月污水處理量?；痉?wù)費為固定費用，主要用于彌補污水處理廠固定資產(chǎn)折舊、人工成本、基本電費等固定成本支出；該項目基本服務(wù)費每年總共180萬元，污水處理廠設(shè)施正常運行，污水全部處理達標(biāo)排放后，政府支付每月固定的基本服務(wù)費15萬元。水量服務(wù)費根據(jù)污水處理量計算，主要用于彌補污水處理廠計量電費、藥劑費用、污泥處理費用等可變成本支出；該項目水量服務(wù)費單價為1.1元/噸，當(dāng)月污水全部經(jīng)處理達標(biāo)排放后，政府根據(jù)實際處理污水量結(jié)算水量服務(wù)費。

（三）較大規(guī)模期初污水處理量

期初污水處理負(fù)荷是設(shè)計建設(shè)規(guī)模的60%～90%的污水處理廠項目，期初污水處理量較大，污水處理廠承擔(dān)的污水處理責(zé)任更大，合適的回報機制能夠保證社會資本積極主動運營項目，但由于在此規(guī)模下仍存在著10%～40%的水量缺口，單一的按量計費仍存在著價格偏高時社會資本獲得暴利和價格偏低時因項目收益不足而無法正常運營的風(fēng)險。因此在此情況下宜采用階梯價模式，即污水處理單價由實際污水處理量決定，不同水量對應(yīng)不同的污水處理單價。

安徽某污水處理PPP項目中，包含城區(qū)一座3.7萬噸/日的污水處理廠和一座6.0萬噸/日的污水處理廠，且城區(qū)的污水收集量目前可達70%左右，因此回報模式采用的是階梯計費模式，在該項目中污水處理服務(wù)費基準(zhǔn)價由污水處理公司實際處理的污水量確定，不同污水量對應(yīng)的污水處理服務(wù)費基準(zhǔn)價如表2所示。

當(dāng)實際污水處理量低于2100萬噸/年時，按照2100萬噸/年計算污水處理費服務(wù)費基準(zhǔn)價，當(dāng)實際污水處理量超過2900萬噸/年時，政府按照每超過200萬噸/年在基準(zhǔn)價1.56元/噸的基礎(chǔ)上降低0.07元/噸，不足200萬噸的按照線性插值進行計算。在這種回報機制下，政府根據(jù)每年的實際污水處理量結(jié)算當(dāng)年的污水處理服務(wù)費，既能保證社會資本的合理收益，又能節(jié)約政府支出。

表2 不同污水量下的污水處理服務(wù)費基準(zhǔn)價

（四）滿規(guī)模期初污水處理量

期初污水處理負(fù)荷能達到設(shè)計建設(shè)規(guī)模的90%及以上的污水處理廠項目，可以認(rèn)為污水處理廠是滿負(fù)荷運行的。在此情況下，污水處理廠的回報機制采用按量計費的模式，將項目建設(shè)初期的建設(shè)成本和運營成本全部通過水量服務(wù)費進行支付。

如湖北省黃石某污水項目，為市區(qū)范圍內(nèi)的污水處理廠的提標(biāo)改造項目，該項目污水處理需求穩(wěn)定，且污水收集管網(wǎng)基本建成，故項目期初污水處理負(fù)荷能達到設(shè)計規(guī)模的90%。項目回報機制采用從量計費模式，將污水處理廠和配套設(shè)備設(shè)施的建設(shè)成本1.5億和運營成本800萬/年統(tǒng)籌分?jǐn)傊廖鬯幚矸?wù)費中，測算得到工業(yè)污水處理單價2.2元/噸，生活污水處理單價1.31元/噸。

三、小型污水處理廠PPP項目收益回報機制設(shè)計

污水處理量1萬噸/日以下的為小型污水處理廠，一般適用于規(guī)劃人口小于10萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。小型污水處理廠最主要的特點就是污水處理量少，地點分散。

小型污水處理廠由于污水處理設(shè)施建設(shè)時間晚、收集管網(wǎng)鋪設(shè)時間長，污水處理量很難確定；特別是南方省份的集鎮(zhèn)，由于外出務(wù)工人員比例高，導(dǎo)致污水處理量波動性很大；同時隨著現(xiàn)代污水處理設(shè)施和技術(shù)的發(fā)展，小型的污水處理設(shè)施也開始采用一體化設(shè)施，但其市場造價參差不齊，因此對于小型污水處理廠PPP項目宜采用“可用性服務(wù)費&運維服務(wù)費”相結(jié)合的回報模式，且嚴(yán)格執(zhí)行績效考核式的可用性服務(wù)費和運維服務(wù)費。

安徽省蚌埠市某縣全域污水提升PPP項目，項目包含16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和50多個美麗鄉(xiāng)村的污水處理設(shè)施建設(shè)。為有效地保證政府的權(quán)益，采用的就是“可用性服務(wù)費&運維服務(wù)費”相結(jié)合的方式，對于分散的無數(shù)小型處理設(shè)施，在項目公司建設(shè)完成后，根據(jù)每年的績效考核情況，固定成本給予一定的收益回報率，逐年核算可用性服務(wù)費，同時支付運維服務(wù)費彌補運營期間處理污水所消耗的成本。在該項目中，總投資3.23億，每年的污水處理設(shè)施可用性服務(wù)費1360萬元，每年的污水處理運維服務(wù)費1348萬元。通過這兩筆費用的結(jié)算，社會資本既能取得合理利潤，又能保證政府不多花錢，確保項目的順利實施。

四、結(jié)論及建議

本文介紹了四種適用于中型污水處理廠PPP項目的收益回報機制：從量計費模式、保底水量模式、基本費&從量計費復(fù)合模式、階梯計費模式。根據(jù)污水處理廠不同的期初污水處理負(fù)荷，合理選擇適宜的計費模式，實現(xiàn)政府與社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的共贏局面。另外，根據(jù)小型的分散式污水處理廠的特點，本文推薦使用“可用性服務(wù)費&運維服務(wù)費”相結(jié)合的收益回報機制。

從國內(nèi)外多年來PPP項目經(jīng)驗看，合理的回報機制是促使政府和社會資本良好合作的前提，有利于發(fā)揮社會資本專業(yè)優(yōu)勢、穩(wěn)固政府的監(jiān)管地位。污水處理行業(yè)實行PPP模式，政府的政策扶持是不可缺少的。通過制定合理的回報機制，保證PPP項目在一定程度上盈利，能夠以比較低的收費實現(xiàn)項目的運營和發(fā)展，促進PPP模式在我國污水處理行業(yè)中更廣泛的應(yīng)用。