貴州省高級(jí)人民法院課題組

行政訴訟法的修訂及立案登記制的推行，行政案件受案范圍大幅擴(kuò)大，立案條件進(jìn)一步放寬。這是貫徹黨的十八大以來歷次全會(huì)精神，全面推進(jìn)依法治國的一項(xiàng)重大舉措，是深入推進(jìn)依法行政和加快法治政府建設(shè)的重大制度創(chuàng)新，是建設(shè)公正高效權(quán)威中國特色社會(huì)主義司法制度的重大實(shí)踐成果。但由于立法上的缺陷、工作機(jī)制不完善、法治不統(tǒng)一等因素，各地法院對(duì)行政訴訟受案范圍的審查和把握仍存在較大差異。本課題組通過對(duì)貴州省2013年至2017年涉及受案范圍的920件（研究數(shù)據(jù)與案例主要來源于中國裁判文書網(wǎng)）行政訴訟案件的系統(tǒng)整理，深入分析當(dāng)前有關(guān)司法理念、實(shí)務(wù)把握以及立法完善等突出問題，提出解決相關(guān)問題的措施，以期能夠積極有效地推動(dòng)進(jìn)一步保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。

一、新行政訴訟法實(shí)施前后受理案件的變化情況及特點(diǎn)

行政訴訟受案范圍主要是指人民法院受理行政爭(zhēng)議案件的范圍，即人民法院可以受理什么樣的案件，又有什么樣的案件不能受理，哪些行政行為可以予以司法審查，哪些行政行為不能被司法審查。因此，行政訴訟的受案范圍又稱為“行政審判權(quán)范圍”或者“可訴行為范圍”?！?〕馬懷德：《行政訴訟法學(xué)》（第三版），北京大學(xué)出版社2012年版，第39頁。作為人民法院受理案件和解決爭(zhēng)議標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，〔2〕前引〔1〕，馬懷德書，第40頁。受案范圍是本次行政訴訟法修訂的重要內(nèi)容之一，受案范圍的擴(kuò)大在行政訴訟實(shí)踐中體現(xiàn)得尤為明顯。2013年至2017年，貴州省登錄于中國裁判文書網(wǎng)中涉及受案范圍的一審、二審行政訴訟文書共計(jì)1195份，經(jīng)過逐一篩選、整理，總計(jì)獲得符合本課題研究方向與研究目的的裁判文書920份?！?〕篩選與整理的920份裁判文書方式為：首先，選定“行政案件”，并將地域確定為“貴州省”；其次，在“搜索”引擎的“高級(jí)檢索中”，設(shè)置“理由”的關(guān)鍵詞為“受案范圍”，“裁判日期”為“2013年1月1日—2017年12月31日”。檢索獲得的1195份文書中，重復(fù)文書54份，“無效”文書為221份（此處“無效”情形包含：（1）文書“受案范圍”指的是行政復(fù)議受案范圍，如（2017）黔行終761號(hào)行政裁定書；（2）一并提起的行政賠償訴訟，如（2016）黔06行終21號(hào)行政裁定書 ；（3）裁判理由實(shí)質(zhì)上并非受案范圍，如（2017）黔05行終144號(hào)行政裁定書以及單純的法條羅列等）。雖然所獲得的數(shù)據(jù)并不能完全涵蓋貴州省2013年至2015年涉及受案范圍的所有行政訴訟案件，但從群案分析的角度來看，此份數(shù)據(jù)已經(jīng)能夠體現(xiàn)出行政訴訟案件受案范圍的基本特征，存在的主要問題等。http://wenshu.court.gov.cn/Index，最后訪問時(shí)間2018年2月27日。（見圖1）

圖1 2013年—2017年涉受案范圍案件數(shù)

通過統(tǒng)計(jì)分析，基本特點(diǎn)如下：

（一）案件數(shù)量逐年遞增，且增幅明顯

2013年至2017年，貴州省全省法院審結(jié)的涉受案范圍的案件，從6件遞增至487件，案件數(shù)量同比增幅明顯。（見圖2）

圖2 2013年—2017年涉受案范圍案件同比增長倍數(shù)

以新行政訴訟法實(shí)施的2015年5月1日為時(shí)間分界點(diǎn)，2013年1月1日至2015年4月31日，全省法院已經(jīng)審結(jié)的涉受案范圍行政訴訟案件為77件，2015年5月1日至2017年12月31日為843件（見圖3）。對(duì)比新行政訴訟法實(shí)施前后涉受案范圍行政案件數(shù)量的增長幅度較大，且行政訴訟法實(shí)施后受理案件呈現(xiàn)“井噴”之勢(shì)，對(duì)涉受案范圍的立法修改，已經(jīng)在司法實(shí)務(wù)中得到了迅速直接的體現(xiàn)。

圖3 2015年5月1日新行政訴訟法實(shí)施前后涉受案范圍案件數(shù)對(duì)比

（二）訴求范圍廣泛，但集中度高

訴求范圍較為廣泛，主要集中于行政批復(fù)、身份關(guān)系、協(xié)議、函等類別中。如行政批復(fù)類，包括農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地批復(fù)、征地批復(fù)、土地使用前出讓批復(fù)等；訴請(qǐng)身份關(guān)系確認(rèn)，包括開除公職工作、確認(rèn)退休身份、職級(jí)晉升、工作招錄等；事故責(zé)任認(rèn)定及復(fù)核，包括火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定、交通事故責(zé)任認(rèn)定等及對(duì)相關(guān)認(rèn)定結(jié)果的復(fù)核意見；行政給付類，主要集中于征收補(bǔ)償款的支付與發(fā)放；協(xié)議類，包括征收補(bǔ)償協(xié)議、拆遷安置協(xié)議、承包經(jīng)營合同、委托培養(yǎng)協(xié)議等。（見圖4）

圖4 2013年-2017年涉受案范圍案件爭(zhēng)議點(diǎn)

（三）裁定駁回比例高，起訴人勝訴率低

涉受案范圍案件一審結(jié)案方式主要包含：（1）裁定不予受理；（2）裁定不予立案；（3）裁定駁回起訴?！?〕為方便司法統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，課題組將“裁定不予受理”簡稱為“不予受理”；將“裁定不予立案”簡稱為“不予立案”；將“裁定駁回起訴”簡稱為“裁駁”。而此類案件上訴后的裁判方式則主要為：（1）維持原裁定，即維持前述一審的三種裁定結(jié)果；（2）撤銷原裁定，指令予以立案，或指令予以受理，或指令繼續(xù)審理；〔5〕司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析中，“撤銷原裁定，指令予以立案或指令予以受理”簡稱為“改判，予以立案”；“撤銷原裁定，指令繼續(xù)審理”簡稱為“改判，繼續(xù)審理”。（3）裁定撤銷原判決，駁回起訴。〔6〕司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析中簡稱為“改判，裁駁”。以行政裁定書為例，在統(tǒng)計(jì)整理的920件案件中，裁定駁回起訴475件（包含裁定駁回起訴470件和二審改判裁定駁回起訴5件兩種情形），裁定不予立案159件，裁定不予受理69件，三種裁判方式合計(jì)占比達(dá)到72%。很明顯，對(duì)于涉及受案范圍的行政爭(zhēng)議，起訴人提起訴爭(zhēng)后得到法院認(rèn)可的案件數(shù)量少，勝訴率較低（見圖5）。

圖5 2013年-2017年涉受案范圍案件裁判結(jié)果

裁定駁回起訴案件475件，占比52%，反映出起訴人的訴請(qǐng)雖經(jīng)登記立案順利進(jìn)入司法審查范圍，但經(jīng)行政審判庭專門審查后仍被“請(qǐng)”出了法院的大門。這在一定程度上表明，因立案登記制的推行，立案庭與行政審判庭對(duì)受案范圍的審查存在反差，立案初審對(duì)受案范圍相對(duì)難以準(zhǔn)確把握。

（四）一審息訴服判率低，上訴案件多

涉及受案范圍的920件案件，一審448件，二審472件，即在這份司法數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)中，涉及受案范圍的案件一審審結(jié)后上訴率達(dá)51%，一定程度上反映出超過一半以上的起訴人對(duì)于一審裁判結(jié)果不滿意，息訴服判率不高。

（五）地區(qū)分布不均，增幅差異明顯

從全省九個(gè)中級(jí)人民法院2013年至2017年涉及受案范圍的行政案件來看，地區(qū)分布不均衡的特點(diǎn)明顯。（見圖6）

圖6 2013年-2017年各地區(qū)涉受案范圍案件數(shù)對(duì)比

2013年至2017年，九個(gè)中級(jí)法院涉及受案范圍案件的增長幅度也不均衡，尤其是自新行政訴訟法實(shí)施以來，九個(gè)地區(qū)案件增幅差異進(jìn)一步加劇，一定程度上說明各地法院把握尺度差異大。（見圖7）

圖7 2013年-2017年各地區(qū)涉受案范圍案件分布

二、當(dāng)前行政訴訟受案范圍存在問題及原因分析

（一）法院受理案件大幅增加，法官辦案壓力加大

修訂前的行政訴訟法，對(duì)于受案范圍的把握和審查設(shè)置了四個(gè)面向，即主體要求：誰的行為；客體要求：什么行為；行為類別：哪些行為；權(quán)利種類：哪些權(quán)利。新行政訴訟法做出了一定程度的擴(kuò)展和延伸。主體方面：新行政訴訟法擴(kuò)大了被告主體資格，除了行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員外，還包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，將原來國家行政擴(kuò)展至社會(huì)行政。如高等院校的被告主體資格，雖然此前存在一定爭(zhēng)議，但高等院校的學(xué)位制度管理行為應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟受案范圍，已基本形成一致意見；客體方面：將原來的“具體行政行為”修改為“行政行為”，從不同角度理解，包含作為與不作為、法律行為和事實(shí)行為、單方行為和雙方行為等，為規(guī)范性文件納入附帶性審查范圍預(yù)留了余地，也擴(kuò)大了受案范圍；行為類別和權(quán)利種類方面：可訴行政行為類別由原來的八種擴(kuò)展至十二種，行為種類界限相對(duì)較為清楚，可訴行政行為明顯增多；權(quán)利種類擴(kuò)大為“人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益”，公眾可以尋求行政訴訟救濟(jì)路徑的范圍得以擴(kuò)大。

受案范圍一擴(kuò)大，人民法院的行政訴訟案件應(yīng)聲大幅上升。2015年5月1日至2017年12月31日，貴州省全省法院共受理行政訴訟案件21726件，審結(jié)21378件，同比分別上升89%和86%，而涉及受案范圍的行政案件方面，2015年增長了24倍，2016年增長了47.4倍，2017年增長了96.4倍。但司法改革后，法官數(shù)量減少，法官助理、書記員等司法輔助人員數(shù)量與質(zhì)量無法匹配，加上待遇低、工作強(qiáng)度大，隊(duì)伍不穩(wěn)定，在案件數(shù)量大幅增長的情況下，司法力量不能同步跟進(jìn)，人民法院審查壓力加劇。

（二）司法理念不相適應(yīng)，受案范圍實(shí)質(zhì)門檻較高

從規(guī)范層面而言，新行政訴訟法從修訂到全面施行給予了社會(huì)半年的時(shí)間來“消化”和“吸收”。各級(jí)人民法院需要調(diào)整司法審查理念，更新司法認(rèn)知，增強(qiáng)司法力量，完善司法技巧等。行政機(jī)關(guān)及普通公眾同樣需要在這期間更新固有的司法理念，正確認(rèn)識(shí)和對(duì)待法律修訂帶來的制度變化。

從對(duì)現(xiàn)有案例的分析來看，部分法院解讀法條的視角較為保守，完全以文字表述作為法律依據(jù)，即第12條中有明確表述的，則認(rèn)可其屬于受案范圍，反之則猶疑不定，最終基本傾向于認(rèn)定不屬于受案范圍。如（2016）黔26行終1號(hào)案，原告訴請(qǐng)撤銷被告要求其拆除廣告牌而作出的《限期拆除通知》。一審法院認(rèn)為《限期拆除通知》是具有行政管理性質(zhì)的行政強(qiáng)制措施，不具有可訴性，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍?！?〕詳見黔東南苗族侗族自治州中級(jí)人民法院（2016）黔26行終1號(hào)行政裁定書。該案雖然經(jīng)二審法院改判，但一審法院對(duì)于受案范圍的審查理念和思路，更多地停留于對(duì)新行政訴訟法文義層面的保守解讀中，無法面對(duì)多樣化的訴求，切實(shí)做到結(jié)合體系解釋、目的解釋、法理解釋等方法，真正做好受案范圍的審查工作，從而保護(hù)起訴人訴權(quán)，發(fā)揮行政審判監(jiān)督職能。

行政機(jī)關(guān)面對(duì)行政訴訟受案范圍修訂帶來的變化，也未能同步轉(zhuǎn)變司法理念，充分理解行政審判不再“維護(hù)”而是“監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的立法目的和司法審查功能，對(duì)于受案范圍的擴(kuò)大，存在一定程度上的誤解和畏懼，擔(dān)心甚至害怕進(jìn)入司法審查程序。而普通社會(huì)大眾對(duì)于受案范圍修訂的變化，更多是從利己角度出發(fā)，不能完全正確理解和認(rèn)識(shí)受案范圍的否定性規(guī)定，對(duì)于行政審判的司法理念甚至還一度固守于“畏訴”、“厭訴”和“信訪不信訴”的傳統(tǒng)認(rèn)知中，越級(jí)訪、進(jìn)京訪、抱團(tuán)訪現(xiàn)象仍較大程度存在。

法院、行政機(jī)關(guān)以及普通大眾對(duì)受案范圍的認(rèn)知和新法變化的態(tài)度，折射出我國現(xiàn)行社會(huì)大環(huán)境中司法理念的普遍不相適應(yīng)，基于保守化的法律解釋觀念和審查思路，受案范圍的實(shí)質(zhì)門檻仍然較高，大量爭(zhēng)議勢(shì)必會(huì)被擋在法院行政訴訟大門外，進(jìn)而也帶來是否賦予起訴人訴權(quán)、司法裁判能否給予起訴人合法權(quán)益保護(hù)、司法權(quán)如何監(jiān)督行政權(quán)的實(shí)務(wù)困惑。

（三）訴訟請(qǐng)求多樣化，與立法保護(hù)的限定性不相適應(yīng)

實(shí)踐中，輿論和公眾錯(cuò)誤解讀立案登記制，認(rèn)為登記制就是只要作為行政訴訟案件起訴到法院，法院就必須立案，并進(jìn)入行政審判程序。實(shí)行立案登記制后行政訴訟案件起訴數(shù)量大幅增長，訴爭(zhēng)標(biāo)的與訴訟請(qǐng)求多種多樣。如（2016）黔行終482號(hào)案，原告以第三人與其近親屬約定不參加其紅白喜事，侵犯合法權(quán)益為由，訴請(qǐng)判令被告依法履行保護(hù)公民人身權(quán)的法定職責(zé)、收繳該協(xié)議并向其回復(fù)；〔8〕詳見貴州省高級(jí)人民法院（2016）黔行終482號(hào)行政裁定書。（2017）黔06行終49號(hào)案中，原告訴請(qǐng)判決確認(rèn)被告對(duì)其施行男扎術(shù)、造成損害的行為違法；〔9〕〔10〕詳見銅仁市中級(jí)人民法院（2017）黔06行終49號(hào)行政裁定書。（2017）黔行終224號(hào)案中，原告訴請(qǐng)被告對(duì)作為退伍軍人的原告進(jìn)行工作安置、支付退役士兵費(fèi)、生活費(fèi)用直至安置工作為止，并要求補(bǔ)交社會(huì)保險(xiǎn)；〔11〕詳見貴州省高級(jí)人民法院（2017）黔行終224號(hào)行政裁定書。(2017)黔03行終139號(hào)案的爭(zhēng)議則源于親子鑒定。

面對(duì)“多樣化”的訴請(qǐng)，無論是立法還是司法，對(duì)是否屬于受案范圍的認(rèn)識(shí)，仍然存在諸多不適應(yīng)。一是立法上存在明確的限定性排除規(guī)定，行政訴訟法第13條將部分行為排除在受案范圍外，且第（一）、（三）項(xiàng)均出現(xiàn)“等”字，給予了適用法律時(shí)的解釋空間和自由，實(shí)質(zhì)上增加了排除事項(xiàng)。二是雖然依法治國和社會(huì)治理需要司法全面性監(jiān)督行政，但現(xiàn)有司法環(huán)境中仍然難以做到完全的“有案必立”、全面審查和監(jiān)督，一定程度上也阻斷了新型的、多樣化訴求的審查之路。

對(duì)立案登記制的錯(cuò)誤解讀也帶來訴訟行為的不理性，濫用訴權(quán)現(xiàn)象呈現(xiàn)抬頭之勢(shì)。如在征收行政行為中，不少被征收人在行政征收、行政征收補(bǔ)償訴訟之外，還會(huì)選擇就征收程序中公告、公示、評(píng)估、調(diào)查等事項(xiàng)逐一提起訴訟，某些被征收人甚至還通過政府信息公開、行政復(fù)議等途徑“曲線救國”。此類訴訟數(shù)量多，高度重復(fù)，人數(shù)眾多，導(dǎo)致同一項(xiàng)或者同一類行政管理行為引發(fā)量大面廣的訴訟。如陸紅霞訴南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開答復(fù)案?！?2〕《最高人民法院公報(bào)案例》，2015年第11期。法律規(guī)范無明文規(guī)定情況下，對(duì)于此類案件是否為濫訴尚有爭(zhēng)議，不僅要有量的考量，更需要質(zhì)的認(rèn)定，保護(hù)訴權(quán)的立法目的與規(guī)制濫訴之間平衡難度大。

（四）裁判文書說理不充分，缺乏司法嚴(yán)肅性

裁判文書對(duì)訴爭(zhēng)行為是否屬于受案范圍分析不夠充分，說理簡單化，甚至不說理，缺乏論證性和說服力。如，（2017）黔05行終267號(hào)案，說理為：“根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第49條第1款第（四）項(xiàng)提起訴訟應(yīng)當(dāng)符合下列條件：(四)屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄之規(guī)定，上訴人的起訴不屬于行政案件的受案范圍”；〔13〕詳見畢節(jié)市中級(jí)人民法院（2017）黔05行終267號(hào)行政裁定書。（2017）黔06行終49號(hào)案，說理為：“根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第12條規(guī)定的受案范圍，起訴不屬人民法院行政訴訟的受案范圍”?！?4〕詳見前引〔9〕，銅仁市中級(jí)人民法院行政裁定書。

某些裁判文書說理邏輯混亂，如將訴訟請(qǐng)求是否明確具體，以及事實(shí)根據(jù)與法律依據(jù)、是否超過起訴期限等作為判定是否屬于受案范圍的理由之一。如，（2017）黔行終77號(hào)〔15〕詳見貴州省高級(jí)人民法院（2017）黔行終77號(hào)行政裁定書。案認(rèn)為：“第二項(xiàng)訴訟請(qǐng)求，因該請(qǐng)求不明確、不具體，亦不屬于人民法院行政訴訟案件受案范圍”；（2017）黔06行終31號(hào)〔16〕詳見銅仁市中級(jí)人民法院（2017）黔06行終31號(hào)行政裁定書。案認(rèn)為：“未提供證據(jù)證明所修道路為政府有關(guān)部門指令性行為或簽訂有關(guān)行政協(xié)議，故本案不屬于行政訴訟的受案范圍”；（2017）黔04行終74號(hào)案認(rèn)為：“上訴人起訴無事實(shí)根據(jù)，依法不屬于人民法院的受案范圍”?！?7〕詳見安順市中級(jí)人民法院（2017）黔04行終74號(hào)行政裁定書。是否具有事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)不屬于受案范圍審查事項(xiàng)，上述案件實(shí)質(zhì)混淆了受案范圍與案件實(shí)體審理內(nèi)容之間的區(qū)別。

法律文書的說理不充分，一方面是因?yàn)榱⒎ㄒ?guī)范表述較為含糊，適用難度大。如行政訴訟法第12條的兜底條款、第13條中“等”字表述均較為含糊，且立法規(guī)范與現(xiàn)實(shí)需求之間存在差距，對(duì)法無明文規(guī)定的新型爭(zhēng)議能否受理，難以明確肯定或否定，預(yù)留較大裁量空間，給審查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、說理不夠留下隱患。另一方面是因?yàn)樗痉芰Σ蛔?，適用法律不到位。行政訴訟法修訂以前，案件數(shù)量少，行政審判法官少，立案部門很少配置業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的行政審判法官。立案登記制后，行政案件數(shù)量激增，立案審查難度也隨之增大。許多法院立案窗口工作人員學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠，知識(shí)更新慢，難以準(zhǔn)確把握立案標(biāo)準(zhǔn)，加上其他類型案件的立案和繁重的接待任務(wù)，難以在短時(shí)間內(nèi)提高案件立案審查水平。行政審判技能需要長期實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)累積，思維差異與經(jīng)驗(yàn)匱乏導(dǎo)致法官業(yè)務(wù)水平參差不齊。

（五）立案受制較多，法院審查獨(dú)立性不強(qiáng)

行政訴訟的特殊性在于其解決的是管理者與被管理者之間的爭(zhēng)議和糾紛，因兩者在行政管理領(lǐng)域的特殊地位，天然帶有法律外的不平等性，從而導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)、行政相對(duì)人和人民法院之間博弈不斷，利益權(quán)衡也始終貫穿整個(gè)訴訟過程。行政機(jī)關(guān)的天然優(yōu)勢(shì)導(dǎo)致行政訴訟案件的復(fù)雜性和不確定性遠(yuǎn)超刑事和民事訴訟?！?8〕王振宇：《行政訴訟制度研究》，中國人民大學(xué)出版社 2012 年版，第 16 頁。

立案登記制實(shí)施以來，涉及地方政府作為被告的案件，各級(jí)法院立案時(shí)仍不免有所顧慮。比如對(duì)于符合立案條件、但涉及重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)或社會(huì)穩(wěn)定的敏感案件，立案法官在審查時(shí)往往要考慮案件的審執(zhí)效果，避免立案后將矛盾引至法院。立法規(guī)定的含糊與現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)，在長期博弈與利益權(quán)衡中，部分人民法院不愿意受理行政案件，部分敏感、重大、疑難、涉穩(wěn)案件甚至不敢受理，能動(dòng)空間和開放態(tài)度不夠，加劇了受案范圍審查的錯(cuò)位。

（六）同案不同判，影響了司法公信力

行政訴訟規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化欠缺，且不同程度受到行政權(quán)優(yōu)勢(shì)的影響，法官司法素質(zhì)亦參差不齊，不同地區(qū)法院裁判差異化明顯，甚至同一地區(qū)法院對(duì)相同類型的案件也會(huì)出現(xiàn)不同的裁判，司法公信力不高。如涉及對(duì)內(nèi)部行政行為、抽象行政行為、公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他政治權(quán)利、行政公益訴訟、原告主體資格、被告主體資格等審查時(shí)，各地法院往往會(huì)形成不同的裁判結(jié)果。

行政訴訟案例的借鑒指導(dǎo)乏力現(xiàn)象明顯。如行政批復(fù)、事故責(zé)任認(rèn)定、內(nèi)部行為等的審查，公報(bào)案例、指導(dǎo)案例、典型案例以及《人民司法》所刊載的案例中均有涉及（見表1）。

表1 涉及受案范圍的部分公報(bào)案例、指導(dǎo)案例、典型案例和《人民司法·案例》

作為成文法國家，我國已有司法案例中的裁判理由及觀點(diǎn)并不具備“法律性”。實(shí)務(wù)工作中，當(dāng)一種新類型行為或者受訴人民法院未曾遇見的行為被作為行政糾紛提起訴訟時(shí)，如果難以查詢到明確的法律或司法解釋規(guī)定，或者對(duì)規(guī)定理解有分歧，法官會(huì)自然而然地尋求同類案例，尤其是上級(jí)法院的案例，然后結(jié)合法律規(guī)范自我斟酌和裁量。大部分情況下，受訴法院會(huì)選擇部分吸收已有案例的裁判理由，并作出相同的裁判結(jié)果。這種隱晦適用的尷尬境遇，導(dǎo)致受訴法院在借鑒或者照搬已有案例時(shí)謹(jǐn)小慎微，甚至保守機(jī)械。如，事故責(zé)任認(rèn)定行為，《最高人民法院公報(bào)》中發(fā)布的羅倫富不服道路交通事故責(zé)任認(rèn)定案認(rèn)為：“道路交通事故責(zé)任認(rèn)定是公安交通管理機(jī)關(guān)依照道路交通有關(guān)法律授權(quán)，針對(duì)造成交通事故的行為作出的，確定肇事者責(zé)任大小，影響當(dāng)事人權(quán)利的一種行政確認(rèn)行為。該行為直接關(guān)系到當(dāng)事人是否構(gòu)成犯罪以及應(yīng)否被追究刑事責(zé)任，同時(shí)也涉及當(dāng)事人是否承擔(dān)民事賠償責(zé)任或能否得到民事賠償?shù)葐栴}，應(yīng)當(dāng)說交通事故責(zé)任認(rèn)定直接影響了交通事故各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，應(yīng)該屬于行政訴訟法的受案范圍?！薄?9〕詳見《最高人民法院公報(bào)》，2002年第5期。但本課題分析的920份裁判文書中，涉及事故責(zé)任認(rèn)定的10件案件均認(rèn)定不屬于行政訴訟受案范圍。

（七）立法不完善，實(shí)務(wù)區(qū)分把握立案范圍難度大

行政訴訟法就受案范圍的規(guī)定較為模糊，無論是肯定式列舉還是否定性排除，均存在不夠具體的問題。行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍內(nèi)制定的規(guī)范性文件，加大了司法審查難度。而司法解釋亦存在不到位、不相適應(yīng)等問題。

新司法解釋中關(guān)于受案范圍否定性列舉的部分排除項(xiàng)之間存在交集，且未完全涵蓋現(xiàn)有司法案例中已經(jīng)涉及的行為類型，實(shí)務(wù)中如何準(zhǔn)確區(qū)分和適用仍然面臨挑戰(zhàn)。相較于2000年司法解釋，新司法解釋第1條第2款新增列舉五項(xiàng)行為，即內(nèi)部行為、過程性行為、協(xié)助執(zhí)行行為、內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督行為和信訪辦理行為，在司法實(shí)務(wù)案例中均有涉及。過程性行為在《關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》以及《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》中已有規(guī)定。協(xié)助執(zhí)行行為系吸收《最高人民法院關(guān)于行政機(jī)關(guān)根據(jù)法院的協(xié)助執(zhí)行通知書實(shí)施的行政行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍的批復(fù)》內(nèi)容。信訪辦理行為系吸收《最高人民法院關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)〈信訪條例〉處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟、人民法院是否受理的復(fù)函》內(nèi)容。

司法解釋及實(shí)務(wù)審判將內(nèi)部行為、過程性行為、行政指導(dǎo)行為排除在受案范圍之外，主要是這三類行為本身對(duì)公眾的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響，與同在此款中的第（十）項(xiàng)〔20〕第（十）項(xiàng)原文為：“（十）對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為”。存在交集和重合。對(duì)此應(yīng)如何判斷和區(qū)分，并無明確一致的規(guī)定和意見。而事故責(zé)任認(rèn)定行為、行政證明行為以及具有公共事務(wù)管理職能的組織對(duì)其工作人員開除公職的行為等，在新司法解釋中并未提及，留下了“灰色空間”。

修訂后的受案范圍主要存在以下問題：一是受案范圍的確定方式，將大多數(shù)并未明確列舉的行政行為納入灰色地帶，難以真正納入受案范圍；二是行政行為概念模糊不清，必然需要行政審判法官具體確定個(gè)案爭(zhēng)議的行為類型或?qū)傩?，客觀上增加了案件審理的困難。三是行政訴訟受案范圍在法律規(guī)范層面并沒有實(shí)質(zhì)性的擴(kuò)大。如公務(wù)員招錄、開除、辭退等管理行為的可訴性依然沒有得到肯定，公民的勞動(dòng)權(quán)、受教育權(quán)、環(huán)境權(quán)等新型權(quán)利的可訴性仍然有待解釋。四是未將涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的禁止令、阻止令等臨時(shí)性保護(hù)強(qiáng)制措施納入受案范圍。

三、解決行政案件受案范圍相關(guān)問題的對(duì)策及建議

（一）堅(jiān)持法治思維，樹立正確司法理念

長期以來，人民法院處于內(nèi)部行政化和外部地方化的司法環(huán)境，行政訴訟“立案難”，人民群眾就難以棄訪從訴。我們既要看到我國行政訴訟從無到有、不斷進(jìn)步的歷史，又要跟上時(shí)代的趨勢(shì)和步伐，堅(jiān)持正確原則，樹立正確理念，推動(dòng)行政訴訟立法更加完善，司法更加公平。一是立法部門應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治思維，樹立正確立法理念，著眼于人民群眾訴權(quán)的保護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的法治理念，不斷完善受案范圍的立法。二是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)樹立依法行政、服務(wù)行政、陽光行政的理念，堅(jiān)持法治思維。三是司法部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變固有司法理念，要堅(jiān)持人民主體地位，踐行全心全意為人民服務(wù)根本宗旨，按照加強(qiáng)人權(quán)法治保障的要求完善和發(fā)展行政訴訟制度，切實(shí)保障人民群眾的訴訟權(quán)利，為人民群眾提供更便捷、更高效、更優(yōu)質(zhì)的司法救濟(jì)，不斷滿足人民群眾日益增長的多元司法需求，切實(shí)保證人民群眾有更多的獲得感和幸福感。擴(kuò)大行政訴訟受案范圍，是解決“民告官”立案難的一項(xiàng)重大體制機(jī)制改革，必須保證這項(xiàng)制度落地生根，實(shí)現(xiàn)行政訴訟制度保障人民群眾合法權(quán)益的基本宗旨。要堅(jiān)持行政訴訟監(jiān)督依法行政。行政訴訟不僅是司法監(jiān)督和支持行政機(jī)關(guān)依法行政的制度設(shè)計(jì)，也是人民法院化解社會(huì)矛盾的有效機(jī)制，還是國家治理體系逐步制度化、科學(xué)化、法治化、程序化的重要指標(biāo)?！?1〕江必新：《修改行政訴訟法的基本遵循》，載《光明日?qǐng)?bào)》2014年4月28日第007版。要通過依法擴(kuò)大受案范圍，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，確保行政權(quán)規(guī)范運(yùn)行在“制度籠子”里。要始終強(qiáng)調(diào)合法性審查原則，確保行政訴訟法律效果、社會(huì)效果和政治效果的統(tǒng)一。要堅(jiān)守中立裁判原則，公平對(duì)待雙方當(dāng)事人，樹立法治意識(shí)和對(duì)司法審查的信心，改變行政機(jī)關(guān)作為管理者的應(yīng)訴心態(tài)，平等保護(hù)原被告訴訟權(quán)利。要敢于擔(dān)當(dāng)，以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，不受案外因素的影響，排除外來壓力，依法作出裁判，守住司法這道防線。

（二）適應(yīng)依法治國需求，完善受案范圍立法

立案登記制下，行政訴訟案件蜂擁而入。對(duì)諸如內(nèi)部行政行為、抽象行政行為、公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以外的其他政治權(quán)利、行政公益訴訟、原告主體資格、被告主體資格等涉及受案范圍的若干疑難問題審查，始終成為行政審判的首要難題。此類訴爭(zhēng)是否應(yīng)當(dāng)屬于行政訴訟的受案范圍，是否應(yīng)當(dāng)給予公民、法人或者其他組織相應(yīng)的司法救濟(jì)的路徑，應(yīng)當(dāng)如何解決此類爭(zhēng)議，有效保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政等問題，需要從立法上進(jìn)行完善。一是應(yīng)當(dāng)完善受案范圍的確定方式，即運(yùn)用肯定概括與否定列舉的方式，真正從實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大受案范圍。我國行政訴訟受案范圍現(xiàn)行的確定方式屬概括、列舉相結(jié)合，但由于列舉中既有肯定也有否定，肯定列舉在司法實(shí)踐中更多地成為法院拒絕受理案件的依據(jù)，實(shí)質(zhì)上架空了概括方式所設(shè)定的范圍，把一些應(yīng)該進(jìn)入司法程序的案件排除在外，出現(xiàn)大量權(quán)利救濟(jì)的空白?，F(xiàn)有情況下，行政訴訟的方向是擴(kuò)大受案范圍，應(yīng)當(dāng)對(duì)受案范圍采取肯定概括加否定列舉的方式，除否定列舉所排除的事項(xiàng)外，凡是實(shí)際影響公民權(quán)益的所有行政行為都應(yīng)納入行政訴訟受案范圍保護(hù)。這種設(shè)置，能夠避免肯定列舉與肯定概括之間的矛盾，保障概括的抽象標(biāo)準(zhǔn)成為一個(gè)原則；同時(shí)還可避免列舉難以窮盡并且標(biāo)準(zhǔn)不易統(tǒng)一的缺陷，使受案范圍更加明確，利于法院實(shí)踐把握，保證行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到充分救濟(jì)。通過健全行政法制，提升法院裁判能力，可以適應(yīng)概括式受案范圍。二是應(yīng)當(dāng)有選擇地將傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中排除在外的行政行為納入收案范圍。如內(nèi)部行政行為。由于公務(wù)員與行政機(jī)關(guān)之間具有內(nèi)部附屬關(guān)系，不可將所有的內(nèi)部行政行為都納入行政訴訟的受案范圍，但對(duì)于涉及行政機(jī)關(guān)工作人員重要基本權(quán)利的部分內(nèi)部行政行為，如對(duì)公務(wù)員實(shí)施的開除、辭退、解聘三類行政處分行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，賦予相對(duì)人提起行政訴訟的權(quán)利。又如部分抽象行政行為。按照我國國情，結(jié)合行政權(quán)、司法權(quán)的各自特點(diǎn)，不宜將所有的抽象行政行為均納入行政訴訟受案范圍，但對(duì)于其中層級(jí)相對(duì)較低的規(guī)章及其他規(guī)范性文件，由于數(shù)量多、范圍廣、影響大，可以納入行政訴訟受案范圍。

（三）準(zhǔn)確把握立法精神，改變審查模式

要徹底解決告狀無門的問題，就必須準(zhǔn)確理解和把握立法精神，依法立案登記，避免案外因素影響案件的受理。一是在受案范圍的理解上，探索借鑒國外“可以審查的假定”模式，即所有的行政行為原則上都假定屬于能夠進(jìn)行司法審查的行為，而并不需要法律的明文規(guī)定。“在法律有規(guī)定時(shí)，按照法律的規(guī)定進(jìn)行法定的審查。在法律無規(guī)定時(shí)，進(jìn)行非法定的審查。不能審查的行政行為只是例外”?！?2〕王名揚(yáng)：《美國行政法》（下），中國法制出版社 2005 年版，第 599 頁。與新政訴訟法確立的“立案登記制”比較起來，可以審查的假定更為高階，在此種模式下，法院對(duì)于受案范圍的把握主要來源于法律規(guī)范中的否定性排除事項(xiàng)。縱觀國外關(guān)于起訴條件的立法，法院在起訴受理階段的審查也只是形式審查，并不涉及其真實(shí)性。仔細(xì)分析和解讀新司法解釋，第1條第1款明確規(guī)定“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。相較于新行政訴訟法第2條的規(guī)定，此款解釋并未要求行政行為侵犯起訴人合法權(quán)益時(shí)才能提起訴訟，只要對(duì)行政行為不服，則可以提起訴訟，隱含著所有的行政行為原則上都屬于司法審查的受案范圍。這樣的解釋實(shí)質(zhì)上已經(jīng)體現(xiàn)了可以審查的假定理念。司法實(shí)務(wù)中，可以審查的假定實(shí)際上也有體現(xiàn)。如本課題所研究和分析的920起關(guān)于受案范圍的案例中，以裁定或者判決改判駁回起訴的475件，在判決中就受案范圍作出認(rèn)定的163件，兩者總計(jì)占比69%，這其中不少案件進(jìn)行了開庭審理程序，在充分聽取當(dāng)事人意見的基礎(chǔ)上作出是否屬于受案范圍的判斷。這種經(jīng)過實(shí)體審查作出裁判明確受案范圍的程序，就是可以審查的假定的要求，以這種模式進(jìn)行受案范圍的審查，較好地實(shí)現(xiàn)了“法無明文規(guī)定即受理”的司法觀念更新，能更有效地保護(hù)當(dāng)事人訴權(quán)，也更符合新行政訴訟法的立法原意。二是在立案的具體操作層面上，法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)受理的案件，必須依法受理，以充分保證原告方的訴權(quán)。但同時(shí)也要強(qiáng)調(diào)適當(dāng)性、必要性和實(shí)效性，綜合考慮司法能力、司法救濟(jì)權(quán)利類型、司法介入時(shí)機(jī)等相關(guān)情況。首先要正確理解新行政訴訟法設(shè)立的起訴條件內(nèi)涵和形式審查標(biāo)準(zhǔn)，既不增設(shè)起訴條件，也不限縮受案范圍，排除任何權(quán)力機(jī)關(guān)直接或隱性的干預(yù)。對(duì)于當(dāng)場(chǎng)能夠判定符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)登記立案；對(duì)于當(dāng)場(chǎng)不能判定是否符合起訴條件的，應(yīng)當(dāng)先接受起訴狀予以登記，進(jìn)行審查并限期作出決定。其次要完善立案庭和行政審判庭之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，立案部門要加大訴訟引導(dǎo)，讓原告正確確定被告和訴訟請(qǐng)求，選擇適當(dāng)?shù)男姓袨?，避免裁定駁回起訴比例過高，防范程序空轉(zhuǎn)和反復(fù)訴訟，對(duì)依法應(yīng)當(dāng)裁定不予立案的案件直接裁定不予立案，節(jié)約審判資源。最后要加大釋明引導(dǎo)力度，糾正部分當(dāng)事人任意起訴的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)當(dāng)事人理性表達(dá)訴求，及時(shí)制止不合法、不適當(dāng)?shù)男袨?，避免纏訴鬧訪行為的發(fā)生。對(duì)不屬于法院行政訴訟受案范圍的，要釋明并提出合理建議，與有關(guān)部門密切配合，幫助當(dāng)事人有效化解矛盾糾紛。三是根據(jù)新行政訴訟法第52條的規(guī)定，人民法院還應(yīng)當(dāng)做好“飛躍起訴”〔23〕前引〔22〕，江必新文。的應(yīng)對(duì)工作，規(guī)范好此類起訴情形的立案程序，對(duì)于“認(rèn)為符合起訴條件的”，應(yīng)當(dāng)立案、審理，或者指定其他下級(jí)人民法院立案、審理，確保當(dāng)事人的行政訴權(quán)得到依法保護(hù)。

（四）把好立案標(biāo)準(zhǔn)，防范訴權(quán)濫用

現(xiàn)階段，要高度重視當(dāng)事人濫用訴權(quán)的現(xiàn)象，在堅(jiān)持有案必立、有訴必理的前提下，嚴(yán)格防控虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等行為。對(duì)一些如政府信息公開、投訴舉報(bào)等重點(diǎn)領(lǐng)域存在的訴權(quán)濫用，特別要嚴(yán)格把握受案條件，規(guī)范和引導(dǎo)當(dāng)事人正確行使訴訟權(quán)利。要針對(duì)受理和審判情況加強(qiáng)調(diào)研，定期向各級(jí)政府通報(bào)案件受理情況和裁判結(jié)果等信息，向被告單位提出工作建議。適時(shí)開展座談會(huì)、聯(lián)席會(huì)，與行政機(jī)關(guān)交流行政執(zhí)法和審判中存在的問題和難題，避免不規(guī)范執(zhí)法引發(fā)行政訴訟案件。針對(duì)審理工作中發(fā)現(xiàn)的重要問題，向行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議書，引起行政機(jī)關(guān)的理解和重視，促進(jìn)他們不斷改善行政執(zhí)法行為，創(chuàng)造良好的行政審判司法環(huán)境。對(duì)于濫用訴權(quán)的行為，可以探索制定懲治這類行為的規(guī)范性指導(dǎo)意見，明確對(duì)虛假訴訟、惡意訴訟、無理纏訴等濫用訴權(quán)行為的界定標(biāo)準(zhǔn)和懲治措施。如訴權(quán)濫用者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)方當(dāng)事人的訴訟支出、賠償對(duì)方直接經(jīng)濟(jì)損失，法院還可以視情節(jié)輕重對(duì)其進(jìn)行罰款等，進(jìn)一步加大懲治力度，提高訴權(quán)濫用的成本。還可以通過設(shè)立訴訟誠信檔案、建立失信黑名單制度，擠壓失信當(dāng)事人的社會(huì)生活空間。比如對(duì)那些以同一事實(shí)理由通過變換訴請(qǐng)方式多次起訴的、或者對(duì)于裁定不予受理的多件案件發(fā)現(xiàn)明顯惡意濫用訴權(quán)的當(dāng)事人，可以大膽納入黑名單，并向社會(huì)公示。

（五）完善判例指導(dǎo)，統(tǒng)一裁判尺度

我國司法判例不具有法律適用效力，但案例的重大指導(dǎo)作用不容忽視。近年來，最高人民法院定期發(fā)布指導(dǎo)性案例，各省高院也經(jīng)常編輯典型案例，指導(dǎo)轄區(qū)法院審判實(shí)踐。這種個(gè)案的解釋功能對(duì)司法實(shí)務(wù)具有明顯的指引作用。因?yàn)榉商烊痪哂幸欢笮院统橄笮?，面?duì)社會(huì)變化萬千的糾紛類型與請(qǐng)求，作為法律技術(shù)操作員的法官，根據(jù)糾紛與訴求，正確找法用法，才能定紛止?fàn)?，所以從司法?shí)務(wù)工作角度來說，法律解釋一直存在。如，新行政訴訟法第12條給出了屬于受案范圍的事項(xiàng)，第13條列舉了不屬于受案范圍的事項(xiàng)，但司法解釋在吸收實(shí)務(wù)案例裁判思路的基礎(chǔ)上，就屬于受案范圍的行政行為進(jìn)行了一定程序的擴(kuò)展，即“公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，該解釋將新行政訴訟法第2條關(guān)于行政行為概念的規(guī)定進(jìn)行了一定程度的延伸，同時(shí)將第13條不屬于受案范圍的事項(xiàng)由4項(xiàng)增加到9項(xiàng)。這種從個(gè)案裁判中進(jìn)行總結(jié)，并最終上升為具有普遍約束力的司法解釋，就是法院在個(gè)案中解釋功能的展現(xiàn)。法院在行政訴訟個(gè)案中對(duì)法律的解釋是法律解釋的常態(tài)，具有廣闊的空間，并且是第一位的法律解釋。〔24〕葉必豐：《法院在行政訴訟個(gè)案中對(duì)法律的解釋——以行政訴訟的受案范圍為視角》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。新司法解釋雖然新增羅列了5種排除情形，但就本課題分析中所涉案例里出現(xiàn)的，如事故責(zé)任認(rèn)定行為（交通事故責(zé)任認(rèn)定、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定等）、投訴舉報(bào)行為、行政證明行為（死亡證明、出生證明等）、學(xué)籍學(xué)位管理行為等卻并未羅列。如前所述，這些爭(zhēng)議事項(xiàng)在最高人民法院公布的公報(bào)案例、指導(dǎo)案例以及《人民司法·案例》中均有刊載。因此，對(duì)于涉及這些爭(zhēng)議事項(xiàng)的審查，以及超越這些爭(zhēng)議事項(xiàng)的新類型的事項(xiàng)審查，應(yīng)當(dāng)改變固有思維，重視案例研究與指導(dǎo)，積極正確發(fā)揮人民法院在個(gè)案中的解釋功能。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確，對(duì)于最高人民法院發(fā)布的指導(dǎo)性案例，下級(jí)人民法院必須參照?qǐng)?zhí)行。如果相同類型的案件出現(xiàn)與發(fā)布的案例相反的裁判，應(yīng)當(dāng)通過審判監(jiān)督程序予以糾正。

（六）強(qiáng)化法院審判職能，維護(hù)中立裁判

消除地方對(duì)司法的干擾，在行政訴訟中尤為重要。審理行政訴訟案件是否考慮行政區(qū)劃情況，各個(gè)國家的情形不同。西方國家更多強(qiáng)調(diào)法官獨(dú)立，而不是法院設(shè)置。但考慮我國行政權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系，行政訴訟異地管轄是排除地方干擾的重要制度安排，新行政訴訟法和《關(guān)于人民法院跨行政區(qū)域集中管轄行政案件的指導(dǎo)意見》已有規(guī)定，各地法院紛紛推進(jìn)行政案件集中管轄改革，實(shí)踐中效果很好。貴州全省基層法院的行政訴訟案件已經(jīng)實(shí)現(xiàn)異地管轄，總體效果也很好，只是需要進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，拓展工作思路，解決集中管轄法院的行政審判人員配置等問題。目前，各地交通條件大為改善，大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)發(fā)展迅速，可以探索將中院一審的行政訴訟案件，統(tǒng)一集中到幾個(gè)中心城市法院異地立案審理，并進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)設(shè)置跨行政區(qū)域的專門審理行政案件的行政法院，確保行政訴訟不受地方機(jī)關(guān)干擾。在現(xiàn)行法院結(jié)構(gòu)與制度中，面對(duì)量大面廣的訴訟案件，需要重新設(shè)置四級(jí)法院的職能定位，改變四級(jí)法院審理模式高度同質(zhì)化的現(xiàn)狀，避免同一糾紛在各級(jí)法院不同的訴訟環(huán)節(jié)反復(fù)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定和法律適用審查?？傮w的功能定位應(yīng)當(dāng)是：一審法院重在化解矛盾、定紛止?fàn)?；二審法院重在辯法析理、兩審終審；再審法院重在審查監(jiān)督、有錯(cuò)必糾；最高人民法院重在統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，保證法律正確實(shí)施，梳理和維護(hù)司法權(quán)威，明確一、二審、再審的審理重點(diǎn)和裁判標(biāo)準(zhǔn)。建立一審、二審和再審階梯收費(fèi)制度和申請(qǐng)?jiān)賹彴讣蓭煆?qiáng)制代理制度，避免有限審判力量的無效耗費(fèi)。

（七）做好司法宣傳推介，彰顯裁判效果

完善的立法、公正的司法離不開法治的宣傳與動(dòng)員，做好司法宣傳和推介工作也是推進(jìn)社會(huì)主義法治文化建設(shè)的需要。一方面引導(dǎo)公民自覺守法、遇事找法、解決問題靠法；另一方面強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)和理念，自覺接受司法全面監(jiān)督。一是利用行政審判“白皮書”開展司法宣傳推介。行政審判“白皮書”在司法審判的基礎(chǔ)上，分析和總結(jié)行政訴訟案件發(fā)展態(tài)勢(shì)與審判質(zhì)效，尤其是行政機(jī)關(guān)敗訴情況與成因分析，以及依法行政的司法建議等調(diào)研成果，對(duì)于行政機(jī)關(guān)改變法治理念、提升法治水平、重視和加強(qiáng)依法行政具有極大的促進(jìn)作用。同時(shí)，行政審判白皮書的發(fā)布也有益于人民群眾了解和掌握司法態(tài)勢(shì)，樹立司法信心，增強(qiáng)司法信任。應(yīng)當(dāng)做好行政審判白皮書的調(diào)研、制作、宣傳和推薦工作，力求建立司法與行政、司法與人民群眾之間的良性互動(dòng)。二是利用案件審理以及典型案例發(fā)布做好法制宣傳。鑒于訴求的多樣化、新穎化，我們?cè)谧龊冒讣彶?、立案與審理工作的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)依托案件的審查、審理工作做好法制宣傳，爭(zhēng)取在立案、審理、宣判等過程中針對(duì)不同的訴求、不同類型的案件以及涉及面廣或社會(huì)高度關(guān)注的典型案件，切實(shí)做好答疑解惑、明法釋理、以案釋法工作。就公眾關(guān)注度高、社會(huì)影響面廣、與百姓生活息息相關(guān)、具有普法教育意義的典型案件，形成常態(tài)化發(fā)布機(jī)制。三是利用新媒體開展司法宣傳推介?？梢岳靡曨l、圖文、微博、微信、網(wǎng)絡(luò)、電視等時(shí)尚、互動(dòng)、便捷的形式搭建司法公開傳播和民意溝通新平臺(tái)，對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行全面介紹，對(duì)群眾常見法律問題進(jìn)行解讀，對(duì)社會(huì)熱點(diǎn)法律問題進(jìn)行剖析，有效回應(yīng)群眾期待。

（八）適應(yīng)變化趨勢(shì)，提升司法能力

行政訴訟案件類型復(fù)雜，涉及管理領(lǐng)域多，行政法律關(guān)系龐雜，對(duì)行政法官找法、用法、釋法的能力要求高。針對(duì)行政訴訟案多人少的突出問題，要加強(qiáng)行政訴訟隊(duì)伍建設(shè)。應(yīng)結(jié)合省以下人財(cái)物集中管理、法官員額制改革，科學(xué)配置行政訴訟人員比例，特別要招錄高素質(zhì)人才充實(shí)助理和書記員隊(duì)伍?，F(xiàn)有的法律框架下，雖然在送達(dá)等環(huán)節(jié)可以運(yùn)用信息化手段節(jié)省一定時(shí)間和精力，但并不能改變?cè)V訟的基本程序和模式，閱卷、質(zhì)證、庭審、報(bào)告及文書寫作等并不能被其他手段替代。所以，案件數(shù)量大幅增加，提高輔助人員與法官的比例成為必然，否則辦案質(zhì)量和效率無法保證，這是一個(gè)客觀規(guī)律。司法能力的提升需要久久為功?，F(xiàn)階段，要招錄優(yōu)秀的人才充實(shí)審判隊(duì)伍，通過網(wǎng)絡(luò)授課、研討、集中培訓(xùn)等多種方式，加強(qiáng)職業(yè)法官業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提升能力素質(zhì)，提高執(zhí)業(yè)水平。同時(shí)，要加快建立科學(xué)的司法輔助人員職務(wù)序列和待遇機(jī)制，促進(jìn)整個(gè)法院隊(duì)伍適度穩(wěn)定。

行政訴訟受案范圍的擴(kuò)大與法律規(guī)范的抽象性、不全面性，對(duì)于法院而言，既是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇。人民法院應(yīng)當(dāng)采取主動(dòng)接納、理性審判、總結(jié)固化、創(chuàng)新突破的司法態(tài)度，真正擔(dān)當(dāng)起“保障私權(quán)、監(jiān)督公權(quán)”的應(yīng)有職能，讓人民群眾在每一件行政案件裁判中感受到公平正義。