文/ 蔣旭東 劉暢

目前，我國已經(jīng)成為世界上老年人口最多的國家，同時也是老齡化速度最快、應(yīng)對人口老齡化任務(wù)最重的國家。十九大報告中指出：積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系和社會環(huán)境，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其中，運用政府和社會資本（PPP）模式是解決我國養(yǎng)老問題的一種非常重要的途徑。本文對養(yǎng)老PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀及前景預(yù)測進行了分析研究，以期為我國采取PPP模式促進養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供參考。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

1.當前政策研究

中央及各部委近幾年相繼出臺了一系列政策文件來鼓勵社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)，如《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》（國發(fā)〔2013〕35號）、《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》（國辦發(fā)〔2016〕91號）和《關(guān)于加快推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)放管服改革的通知》（民發(fā)〔2017〕25號）等等。

以《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（民發(fā)〔2015〕33號）為例，該文件明確表示，鼓勵民間資本參與居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，推進醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展，完善投融資政策，落實稅費優(yōu)惠政策，加強人才保障。

2017年8月，財政部、民政部和人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》（財金〔2017〕86號），首次為養(yǎng)老PPP模式的發(fā)展提供了直接的政策依據(jù)和實施綱領(lǐng)。該文件指出：鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培育與發(fā)展，形成多層次、多渠道、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)市場，推動老齡事業(yè)發(fā)展。

2.財政部入庫項目分析

自2017年9月起，財政部將全國PPP綜合信息平臺項目庫按項目所處階段劃分為項目儲備清單和項目管理庫。經(jīng)統(tǒng)計，截至2018年5月末，列入項目庫的養(yǎng)老PPP項目總數(shù)為231個，其中列入項目儲備清單的有122個，列入項目管理庫的有109個，歷年入庫項目數(shù)量變化見圖1和圖2。

截至2018年5月末，列入項目管理庫的所有行業(yè)的PPP項目總數(shù)為7231個，其中市政工程和交通運輸類項目數(shù)占比最多，分別達到38.50%和14.74%，而養(yǎng)老PPP項目數(shù)占比僅為1.51%（如圖3）。

圖1 養(yǎng)老PPP入庫（儲備庫）項目數(shù)

圖2 養(yǎng)老PPP入庫（管理庫）項目數(shù)

圖3 各一級行業(yè)入庫項目數(shù)占比

對列入項目管理庫的養(yǎng)老PPP項目進行分析：

①按二級行業(yè)劃分，養(yǎng)老由醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、養(yǎng)老業(yè)和老年公寓等二級行業(yè)構(gòu)成，其中醫(yī)養(yǎng)結(jié)合和養(yǎng)老業(yè)的項目數(shù)量各占47%和45%，見圖4；

②按回報機制劃分，養(yǎng)老PPP項目的回報機制分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費，以可行性缺口補助和使用者付費居多，三者數(shù)量占比見圖5；

圖4 養(yǎng)老各二級行業(yè)入庫項目數(shù)占比

圖5 養(yǎng)老各回報機制入庫項目數(shù)占比

圖6 養(yǎng)老各省份（前十）入庫項目數(shù)

③按行政地域劃分，山東、湖南和河南的養(yǎng)老PPP入庫項目數(shù)量位列前三，而大多數(shù)省份的項目數(shù)量普遍在5個以內(nèi)，見圖6。

綜上，養(yǎng)老PPP項目自2016年以來經(jīng)歷了一段快速增長期，但項目總量仍然偏少，與當前及未來的社會需求量不相匹配。除山東等少數(shù)省份外，大部分地區(qū)尚未大規(guī)模推出養(yǎng)老PPP項目。

二、前景預(yù)測

1.供需角度分析

根據(jù)《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2017年末，我國60周歲及以上老年人口數(shù)為24090萬，占比達到17.3%，其中65周歲及以上老年人口數(shù)為15831萬，占比達到11.4%。《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016—2030年）的通知》中又提到，“十三五”時期，60歲及以上老年人口平穩(wěn)增長，2021—2030年增長速度將明顯加快，到2030年占比將達到25%左右，其中80歲及以上高齡老年人口總量不斷增加?？梢钥闯?，我國的老齡化程度已經(jīng)達到較高水平，并且老齡化人口數(shù)量正在以明顯高于世界平均水平的速度增長。

然而，截至2017年末，全國共有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)2.9萬個，養(yǎng)老服務(wù)床位714.2萬張。測算后得出，我國每一千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)僅為29.6張，遠低于發(fā)達國家50～70張的平均水平。除數(shù)量不足外，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)還普遍存在著服務(wù)質(zhì)量水平偏低、設(shè)施功能不完善等問題，實際利用率并不高。

隨著我國老齡化問題的日益突出，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)將成為釋放經(jīng)濟活力和維護社會穩(wěn)定的重要舉措。養(yǎng)老PPP模式的應(yīng)用能夠有效激發(fā)社會活力，提高養(yǎng)老服務(wù)供給效率和能力，具有廣闊的市場需求。

2.運用PPP模式的優(yōu)越性

直面我國的養(yǎng)老問題，必須解決兩大難題：第一，錢的問題。我國的養(yǎng)老保險金已經(jīng)出現(xiàn)缺口并有不斷增大的趨勢，而政府目前的債務(wù)率居高不下，很難調(diào)配充足的資金用于支持養(yǎng)老行業(yè)發(fā)展；第二，人的問題。養(yǎng)老需要大量的從業(yè)人員，特別是經(jīng)過培訓(xùn)的專業(yè)服務(wù)人才，目前這方面從業(yè)人數(shù)缺口很大，年輕人“不會干也不愿意干”，寄希望于通過政府“招人、養(yǎng)人”來補足，效率不高也不現(xiàn)實。

運用PPP模式能夠在很大程度上解決上述難題：第一，作為一種投融資行為，PPP模式能夠利用未來可觀的運營收益和適量的政府補貼來覆蓋建設(shè)運營階段的成本投入及合理利潤，有效降低政府當前的支付壓力，真正實現(xiàn)項目全生命周期的“物有所值”（Value for Money）；第二，引入社會資本按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求組建成立項目公司，通過完善的企業(yè)管理制度和優(yōu)厚的薪酬體系真正做到“招人、用人、育人、留人”。此外，PPP模式通過政府和社會資本的通力合作，發(fā)揮社會資本的運營優(yōu)勢，提高項目運轉(zhuǎn)效率，讓政府回歸監(jiān)管者的角色，最終實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

3.因地制宜、探索多元化發(fā)展

養(yǎng)老服務(wù)體系總體上由居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老三個部分有機構(gòu)成。目前，財政部入庫項目大多側(cè)重于機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域，以養(yǎng)老院、福利中心和醫(yī)養(yǎng)中心居多。實際上，受傳統(tǒng)文化影響，我國目前的養(yǎng)老模式仍以居家養(yǎng)老為主，隨著社會的不斷發(fā)展，社區(qū)養(yǎng)老很有可能成為聯(lián)系家庭和社會的重要紐帶?！渡鐣B(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》（國辦發(fā)〔2011〕60號）中也提到，社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐。因此，建議各級地方政府基于自身實際情況，因地制宜，探索建立與社會需求相契合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。

PPP項目通常投資額較大，而養(yǎng)老類的單體項目往往體量不大。為了有效形成規(guī)模效應(yīng)，避免行業(yè)過于集中產(chǎn)生惡性競爭，可以嘗試將單體項目以多種形式組合打包做成單個PPP項目，譬如：

①一定行政區(qū)域內(nèi)的社區(qū)或居家服務(wù)項目整體打包，如贛州市章貢區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心PPP項目，該項目由72個社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務(wù)中心打包而成，為當?shù)丶s11萬名老年人提供養(yǎng)老服務(wù)。

②居家、社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老組合打包，如山東省煙臺市蓬萊市智慧健康養(yǎng)老服務(wù)PPP項目，該項目包括社會福利服務(wù)中心、醫(yī)院、養(yǎng)老商業(yè)中心和居家養(yǎng)老配套等，使產(chǎn)品從單一的養(yǎng)老功能衍生出休閑、養(yǎng)生、人文、醫(yī)療等功能。

三、結(jié)束語

養(yǎng)老PPP模式的應(yīng)用是解決我國當前及未來社會養(yǎng)老問題的一種非常有效的方式，具有廣闊的市場需求。政府和社會資本應(yīng)響應(yīng)政策文件要求，加大落實力度，因地制宜、探索多元化發(fā)展，共同推進我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的高質(zhì)量深層次發(fā)展。