文/何海燕

引言

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，農(nóng)村生活污水和垃圾處理問題成為人們普遍關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問題。但由于現(xiàn)有的農(nóng)村生活污水和垃圾處理模式難以解決農(nóng)村的環(huán)境污染問題，鑒于此，本文主要就農(nóng)村目前亟待解決的生活污水和垃圾處理PPP模式進(jìn)行探討，以期拋磚引玉，推動(dòng)該類項(xiàng)目的實(shí)踐操作。

一、農(nóng)村生活污水和垃圾處理現(xiàn)狀

我國很早就提出了農(nóng)村生活垃圾村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、旗縣處理的垃圾收集處理思路，但由于地方財(cái)政難以支撐這么龐大的垃圾處理系統(tǒng)工作，至今只有縣城及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的垃圾得到轉(zhuǎn)運(yùn)處理。農(nóng)村污水處理同垃圾處理一樣，最好的也只延伸到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。大部分地區(qū)垃圾就地焚燒或亂堆亂放，垃圾和污水靠下雨沖入河流，造成河流和大氣污染。

二、農(nóng)村環(huán)境污染治理存在的主要問題

（一）農(nóng)村基礎(chǔ)環(huán)保設(shè)施滯后，管理體系缺乏

由于農(nóng)村區(qū)域特點(diǎn)，農(nóng)村生活污水、垃圾處理技術(shù)與城市有較大差異，與城鎮(zhèn)污水處理廠處理規(guī)模相比，農(nóng)村生活污水處理設(shè)施的處理規(guī)模大多數(shù)在幾百噸左右，無法形成規(guī)模效益，且農(nóng)村人口居住分散，污水收集困難，并由于特定歷史和經(jīng)濟(jì)條件下形成獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，加之農(nóng)業(yè)廢棄物排放量巨大，超過了環(huán)境承納能力，基層政府提供農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重不足，缺乏有效的公共服務(wù)投融資機(jī)制和政策等管理體系，絕大多數(shù)鄉(xiāng)村基本沒有能力單獨(dú)建設(shè)和管理污水處理設(shè)施，必須統(tǒng)籌規(guī)劃，綜合考慮管網(wǎng)、工藝、建設(shè)、運(yùn)營能力，制定適宜的整體解決方案。

（二）單純依靠政府投入，資金不足

農(nóng)村生活污水、垃圾處理設(shè)施屬于公共基礎(chǔ)設(shè)施，政府具有建設(shè)的主導(dǎo)責(zé)任。但農(nóng)村地廣人稀，污水、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)資金投入較大，單純依靠政府投入，渠道單一，尤其一些農(nóng)業(yè)縣，財(cái)力相對(duì)薄弱，政府投入經(jīng)費(fèi)明顯不足。因此構(gòu)建多元化投融資體系，創(chuàng)新農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)作模式尤為必要。

（三）農(nóng)村宣傳教育不夠深入

受人力、資金條件限制，環(huán)境污染宣傳教育還沒有真正深入到農(nóng)村?；鶎痈刹凯h(huán)保法制觀念薄弱，注重發(fā)展輕視環(huán)境保護(hù)，加之農(nóng)民學(xué)歷偏低，意識(shí)不到環(huán)境保護(hù)的重要性，依法維權(quán)意識(shí)薄弱，對(duì)生活污水、垃圾處理的環(huán)境危害認(rèn)識(shí)不足，日常生產(chǎn)、生活缺乏指導(dǎo)學(xué)習(xí)資料，難以適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的需要。

三、PPP模式的應(yīng)用及創(chuàng)新模式選擇

（一）PPP模式的應(yīng)用

PPP(Public-Private Partnership)，又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作。財(cái)政部于2014年5月正式設(shè)立了政府與社會(huì)資本合作的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，PPP模式進(jìn)入規(guī)范化軌道。近年來，PPP模式已經(jīng)在高速公路、軌道建設(shè)、水力發(fā)電等方面取得了不錯(cuò)的應(yīng)用成效，如北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目、北京第十水廠 BOT 項(xiàng)目等。2017年7月1日，財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建〔2017〕455號(hào)）指出，擬對(duì)政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式，污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目也陸續(xù)登臺(tái)亮相。

（二）PPP創(chuàng)新模式選擇

根據(jù)我國政策要求，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)作模式有以下三種：

1.政府傳統(tǒng)建設(shè)模式

對(duì)于財(cái)力比較充裕的地區(qū)，政府通過招投標(biāo)方式，選擇施工建設(shè)方，由政府財(cái)政出資完成農(nóng)村生活污水、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，后由政府自行運(yùn)營或委托運(yùn)營。該模式要求政府具有充裕財(cái)政資金，用于安排建設(shè)，同時(shí)要求政府具有較高專業(yè)技術(shù)能力或運(yùn)營管理能力，從技術(shù)和管理上，滿足農(nóng)村生活污水、垃圾處理運(yùn)營的需要。但就目前基層財(cái)力現(xiàn)狀而言，無疑是紙上談兵。

2.政府購買服務(wù)模式

政府購買服務(wù)，是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）的要求，嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購買服務(wù)項(xiàng)目，因此購買服務(wù)應(yīng)嚴(yán)格限制在屬于政府職責(zé)范圍、適合采取市場化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項(xiàng)，列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。而生活污水和垃圾處理屬于市政工程，不在政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中。

3.PPP模式

國務(wù)院辦公廳《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2017〕17號(hào)）指出，支持各地通過政府和社會(huì)資本合作模式，引導(dǎo)社會(huì)資本投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?！掇r(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)方案》指出，鼓勵(lì)各類企業(yè)積極參與農(nóng)村人居環(huán)境整治項(xiàng)目，規(guī)范推廣PPP模式，通過特許經(jīng)營等方式吸引社會(huì)資本參與農(nóng)村垃圾污水處理項(xiàng)目。

（三）案例分析

本文針對(duì)以上三種模式，依據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心平臺(tái)管理庫“常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村分散式生活污水處理工程（一期）PPP項(xiàng)目”為例，對(duì)不同模式下的物有所值進(jìn)行分析。

1.案例概況：本工程涉及對(duì)常州市武進(jìn)區(qū)下轄的湟里鎮(zhèn)、嘉澤鎮(zhèn)、禮嘉鎮(zhèn)、洛陽鎮(zhèn)、前黃鎮(zhèn)、雪堰鎮(zhèn)和牛塘鎮(zhèn)7個(gè)建制鎮(zhèn)、602個(gè)自然村進(jìn)行生活污水收集與處理，受益戶數(shù)為36752戶；其中一期工程涉及215個(gè)自然村，受益戶數(shù)為15074戶。投資估算總額為24321.01萬元，其中建設(shè)投資費(fèi)用23862.19萬元，建設(shè)期貸款利息458.82萬元。擬采用PPP模式，進(jìn)行特許經(jīng)營合作，共同組建成立項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營管理，并在合作期末移交給政府。

2.物有所值（VfM）分析

根據(jù)本項(xiàng)目特點(diǎn)，不適宜采用政府購買服務(wù)模式。

武進(jìn)區(qū)財(cái)政局根據(jù)《關(guān)于印發(fā)＜PPP物有所值評(píng)價(jià)指引（試行）＞的通知》（財(cái)金〔2015〕167號(hào)）文件要求，組織政府相關(guān)部門、財(cái)政、資產(chǎn)評(píng)估、會(huì)計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家召開物有所值評(píng)價(jià)專家論證會(huì)，通過比較PPP模式和政府傳統(tǒng)建設(shè)模式的優(yōu)劣，采用定性、定量兩種方式對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行論證。

（1）定性分析

經(jīng)論證，該項(xiàng)目采用PPP模式物有所值定性評(píng)價(jià)得分為84.24分，高于合格標(biāo)準(zhǔn)（60分），通過物有所值定性評(píng)價(jià)。

（2）定量分析

本項(xiàng)目采用政府傳統(tǒng)建設(shè)模式，通過招標(biāo)采購，政府自建自營項(xiàng)目產(chǎn)生的成本的凈現(xiàn)值（PSC）為21363萬元；采用PPP模式，項(xiàng)目所承擔(dān)的全生命周期成本的凈現(xiàn)值（PPP）為20127萬元；兩者相比物有所值（VfM）為1236萬元。

物有所值定量評(píng)價(jià)PPP值小于PSC值，物有所值量值和指數(shù)均為正，該項(xiàng)目適合采用PPP模式實(shí)施。

綜上所述，本項(xiàng)目采用PPP模式比采用傳統(tǒng)方式將節(jié)省成本費(fèi)用，同時(shí)本項(xiàng)目交付給社會(huì)資本來做，可充分發(fā)揮社會(huì)資本的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理經(jīng)驗(yàn)，提高項(xiàng)目運(yùn)營效益，推動(dòng)項(xiàng)目的長期穩(wěn)定運(yùn)營。

四、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP模式實(shí)施要點(diǎn)分析

對(duì)目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目，無論是從政策導(dǎo)向還是現(xiàn)實(shí)選擇上，PPP模式都具備其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但是在項(xiàng)目設(shè)計(jì)和實(shí)施操作過程中，還需要關(guān)注以下問題：

（一）合理確定邊界條件，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

農(nóng)村各地區(qū)區(qū)域差別較大，需按照地區(qū)差異，因地制宜采用適合的技術(shù)和處理模式，合理確定項(xiàng)目合作邊界條件、合作內(nèi)容，明確政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)利的劃分，確定政府和社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)方式，合理共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）高效區(qū)域統(tǒng)籌安排

運(yùn)作模式指標(biāo)數(shù)值（萬元）政府傳統(tǒng)建設(shè)模式PSC 21363 PPP模式PPP 20127物有所值量值（VfM）1236物有所值指數(shù)（%）5.79%

農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目往往投資額較小，居民住宅區(qū)域分散，無法形成規(guī)模效益，若按各行政村單獨(dú)立項(xiàng)審批實(shí)施，會(huì)導(dǎo)致縣域范圍內(nèi)類似小型項(xiàng)目居多，前期費(fèi)用翻倍增加。因此政府應(yīng)由旗縣相關(guān)主管部門統(tǒng)籌安排，成立項(xiàng)目實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)小組，將農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目整體打包，將縣域范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目進(jìn)行捆綁實(shí)施，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一運(yùn)行、統(tǒng)一管理，提升項(xiàng)目的規(guī)模效益，提高項(xiàng)目收益能力，吸引實(shí)力過硬的社會(huì)資本。而且采用項(xiàng)目整體打包立項(xiàng)的辦法，還可以降低前期各類咨詢費(fèi)用，節(jié)省人力、物力，提高審批、實(shí)施效率。

（三）理清土地供應(yīng)問題

農(nóng)村土地是集體所有、依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，簡稱為農(nóng)地。農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目用地多數(shù)集中在居民聚集區(qū)，單個(gè)項(xiàng)目體量小，占地選址零星分散，不符合土地利用整體規(guī)劃，根據(jù)《關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革做好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障工作的通知》中關(guān)于“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以預(yù)留少量（不超過5%）規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)，用于零星分散的單獨(dú)選址農(nóng)業(yè)設(shè)施、鄉(xiāng)村設(shè)施等建設(shè)”的規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施可利用預(yù)留建設(shè)用地指標(biāo)解決土地供應(yīng)指標(biāo)問題。

（四）加強(qiáng)政府專項(xiàng)資金整合

目前農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目，由水務(wù)、發(fā)改、環(huán)保、住建等多個(gè)行業(yè)主管部門分管，均有各類政府專項(xiàng)資金，可以用于項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營補(bǔ)貼支付，旗縣政府在整合項(xiàng)目的同時(shí)，也可以整合不同渠道下達(dá)的專項(xiàng)資金，根據(jù)其建設(shè)內(nèi)容、來源和用途要求，合理規(guī)劃安排，利用好各項(xiàng)補(bǔ)助資金，提高專項(xiàng)資金使用效益，減輕財(cái)政支付壓力。

（五）完善定價(jià)調(diào)價(jià)機(jī)制

當(dāng)前農(nóng)村生活污水和垃圾處理的價(jià)格形成機(jī)制不完善，污水垃圾處理農(nóng)戶繳費(fèi)制度推廣尚有一定難度。因此積極探索農(nóng)戶繳費(fèi)、村集體補(bǔ)貼、財(cái)政補(bǔ)助相結(jié)合的付費(fèi)機(jī)制，綜合考慮建設(shè)運(yùn)營成本、財(cái)政承受能力、農(nóng)村居民意愿，合理確定服務(wù)價(jià)格水平和補(bǔ)償機(jī)制，是此類項(xiàng)目的難點(diǎn)問題。

（六）建立合理的運(yùn)營補(bǔ)償機(jī)制

農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目，在誰污染、誰治理、誰付費(fèi)無法推行的情況下，設(shè)置合理的項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制，對(duì)于項(xiàng)目成功落地至關(guān)重要。對(duì)于財(cái)力不足的旗縣，一方面，地方政府應(yīng)加大財(cái)政資金傾斜力度，統(tǒng)籌政府各類資金，支持農(nóng)村生活污水和垃圾處理。另一方面，結(jié)合垃圾的資源化利用，增強(qiáng)項(xiàng)目的經(jīng)營性，通過經(jīng)營性收入的提升，提高項(xiàng)目盈利能力。有條件的旗縣可以將農(nóng)村生活污水和垃圾處理與產(chǎn)業(yè)、園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游等進(jìn)行捆綁，實(shí)行一體化開發(fā)和建設(shè)，增加運(yùn)營第三方收益來源。

（七）充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性

農(nóng)村生活污水和垃圾處理，與農(nóng)民的利益息息相關(guān)，項(xiàng)目設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與積極性。鼓勵(lì)社會(huì)資本與村鎮(zhèn)村民自治組織、新興農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體密切合作，引導(dǎo)農(nóng)民參與項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施，推行村莊保潔員制度，通過分散式污水垃圾的資源化利用，為農(nóng)民提供肥料和能源，使農(nóng)民得到實(shí)惠，完善與農(nóng)戶的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系。

（八）加強(qiáng)績效監(jiān)督考核

為確保農(nóng)村生活污水和垃圾處理項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)營，應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目的運(yùn)營績效考核，建立績效考核與付費(fèi)掛鉤機(jī)制。通過建立戶、村、鎮(zhèn)、縣（旗）的多級(jí)監(jiān)督管理考核機(jī)制，設(shè)立績效考核小組，確保項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)營，提高項(xiàng)目運(yùn)營的效率和效果。

五、推行農(nóng)村生活污水和垃圾處理的PPP模式的對(duì)策建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)

PPP 模式應(yīng)用在國內(nèi)處于起步階段，缺乏相關(guān)政策制度、法律法規(guī)的監(jiān)督與指導(dǎo)。因此，建議國家立法機(jī)構(gòu)針對(duì) PPP 模式出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，提出規(guī)范化的PPP 項(xiàng)目實(shí)施細(xì)則。尤其是在農(nóng)村生活污水和垃圾處理領(lǐng)域，還應(yīng)規(guī)定具體的農(nóng)村污水、垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)。

（二）健全PPP模式下的管理體系

PPP 模式在農(nóng)村生活污水和垃圾處理領(lǐng)域的試驗(yàn)較少，管理機(jī)構(gòu)缺乏經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)前瞻性差，相關(guān)機(jī)構(gòu)工作人員應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)。同時(shí)，農(nóng)村生活污水和垃圾處理運(yùn)作的好壞，直接影響著廣大農(nóng)村居民的居住環(huán)境等切身利益，政府應(yīng)建立全面、完善的管理監(jiān)督體系，包括專門的管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、群眾信息反饋機(jī)構(gòu)等，以保證農(nóng)民的切身利益得到維護(hù)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與的積極性。

（三）建立健全政府補(bǔ)貼機(jī)制

政府補(bǔ)貼包括對(duì)項(xiàng)目公司（SPV）的補(bǔ)貼和對(duì)低收入家庭的補(bǔ)貼。

針對(duì)項(xiàng)目公司（SPV），對(duì)于前期投資較大的項(xiàng)目，政府可爭取項(xiàng)目專項(xiàng)補(bǔ)貼資金或融資低息或貼息的方式，用于建設(shè)期補(bǔ)貼；對(duì)于成本較低的項(xiàng)目，則鼓勵(lì)農(nóng)民誰污染誰付費(fèi)，增加第三方收入，結(jié)合財(cái)政運(yùn)營期補(bǔ)貼模式，提高項(xiàng)目收益，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，吸引優(yōu)質(zhì)社會(huì)資本。同時(shí)，政府在推廣PPP模式時(shí)，要及時(shí)做好對(duì)低收入者的補(bǔ)貼工作，對(duì)低保戶、困難戶減免一定的生活污水和垃圾處理費(fèi)，保障他們的生活水平不受影響。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展，農(nóng)旅結(jié)合

秉持全域旅游的理念，結(jié)合原有的地形地貌和當(dāng)?shù)靥厣?，將農(nóng)村生活污水和垃圾處理PPP項(xiàng)目建設(shè)成一個(gè)小型的生態(tài)景觀PPP項(xiàng)目，有針對(duì)性地種植特色經(jīng)濟(jì)作物或者發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)，打造綠色生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，探索農(nóng)旅PPP結(jié)合新方式。

六、結(jié)束語

農(nóng)村生活污水和垃圾處理是一項(xiàng)長期的戰(zhàn)略任務(wù)，不可一蹴而就，需要政策的支持、機(jī)制的健全、地方政府的有效組織、社會(huì)資本的積極參與，在技術(shù)和模式選擇上進(jìn)行探索創(chuàng)新，多方形成合力，才能切實(shí)提升農(nóng)村農(nóng)民生活環(huán)境，實(shí)現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的夢(mèng)想，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。