_周 暉

黨的十九大報告將防范與化解重大風險明確為“三大攻堅戰(zhàn)”首要任務，而地方政府債務目前已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大風險隱患，如不及時、科學、穩(wěn)妥化解，容易引發(fā)系統(tǒng)性財政與金融風險，影響我國經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略進程。

中央對于地方債務的防范由來已久，出臺了一系列關于地方政府舉債行為的規(guī)范性文件與辦法。內(nèi)容主要涉及四個方面的內(nèi)容：一是關于嚴格規(guī)范債務管理，關堵舉債“后門”“偏門”，如國發(fā)〔2014〕43號《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》、財預〔2017〕50號《關于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》、財預〔2017〕87號《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規(guī)融資的通知》以及近期關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見和問責辦法等；二是關于有序開放必要的融資“前門”，如項目收益?zhèn)⑼恋貎鋵ｍ梻?、地方政府收費公路專項債券等；三是關于平臺公司的規(guī)范與轉(zhuǎn)型的意見；四是關于債務應急處理機制等。相關各類文件的出臺要求規(guī)范地方政府舉債行為與債務管理以及金融機構的業(yè)務，剝離融資平臺公司政府融資職能，防范化解財政與金融風險。

盡管近年來，我國各級地方政府以“城投模式”舉借大量債務，客觀來說對于我國城鎮(zhèn)化的飛速發(fā)展、地方基礎設施建設作出了重要貢獻，但其中由于違規(guī)舉債、無序舉債、不科學舉債而積累的債務風險已不容小覷。經(jīng)過2014年底的第一輪置換，共有14.3萬億被置換、鎖定為系統(tǒng)內(nèi)債務。而從目前我們的調(diào)研情況以及研究機構的推算來看，我國地方政府還存在較大規(guī)模的隱性債務，地方政府債務的化解刻不容緩。化解地方政府債務可從六個方面施策推進。

第一，全口徑摸清資產(chǎn)負債家底，做好防風險的科學規(guī)劃。編制全口徑資產(chǎn)負債表，全面統(tǒng)計包括平臺公司、主要國有企業(yè)在內(nèi)的區(qū)域資產(chǎn)負債規(guī)模，詳細分析債務規(guī)模、期限結(jié)構、資金流向、資產(chǎn)質(zhì)量以及償付來源等情況。國際上有通用的指標工具用于衡量政府債務，即負債率、債務率、償債率等。要摸清家底，做好規(guī)劃，使區(qū)域資產(chǎn)負債規(guī)模與結(jié)構保持清晰、合理、可控。

第二，強化預算硬約束，嚴控增量，化解存量。強化預算硬約束，嚴格執(zhí)行預算法，杜絕發(fā)生預算安排之外的、超出地方財力實際承受范圍的政府債務，控總量，化存量，嚴控各地債務增量。一是停撤一批，各地應根據(jù)財力可承受能力，對不屬于中央與地方的重點項目與重大民生項目，尚未開工建設的，可予停建，對2017年7月15日以后新舉借的系統(tǒng)外需要財政資金償還的債務，可予撤銷；二是調(diào)緩一批，對已開工的重點項目，適當壓降調(diào)整投資規(guī)模，對無重大影響的，可適當暫緩建設。當然，在此過程中，不搞“一刀切”，在嚴控債務規(guī)模的原則下，科學評估，審慎決策。

第三，采取財政手段多舉措緩釋債務風險。隱性債務問題本質(zhì)上是財政問題，化解債務首先應從財政角度多渠道舉措緩釋債務風險。一是運用現(xiàn)有財力、變現(xiàn)資產(chǎn)等手段歸還一部分；二是適當擴大政府債務限額，對部分公益性事業(yè)項目形成的隱性債務顯性化；三是以時間換空間，發(fā)行長期低息債券（如十年期）、同時開啟新一輪債券置換，緩解地方兌付壓力，緩釋債務風險；四是引導地方多渠道、多舉措積極培植產(chǎn)業(yè)、發(fā)展經(jīng)濟，通過稅源增長提高地方政府負債與承債的能力。

第四，運用金融方手段穩(wěn)債化債、優(yōu)化債務結(jié)構。政府債務問題本質(zhì)上是財政問題，但從解決實際困難的層面來看，必須積極運用金融的方法和手段，優(yōu)化債務結(jié)構，盤活資金、資產(chǎn)。運用金融手段優(yōu)化債務結(jié)構應著眼于處理好兩個關系。一是處理好穩(wěn)債與化債的關系。正視部分地區(qū)財政實力不足的現(xiàn)狀，以時間換空間，先穩(wěn)債、再逐步化債。穩(wěn)債方面，至少確保足夠的流動性以支付融資成本與“保民生、保運轉(zhuǎn)、保工資”費用。與金融機構合作，對應表內(nèi)貸款債務， 爭取完善信用條件下本金的展期與續(xù)貸；對應公開債券市場債務， 爭取發(fā)新還舊；對應信托、委貸及融資租賃等表外高息債務，要嘗試用長期低息信貸資金或債券資金替換，優(yōu)化債務結(jié)構，包括期限結(jié)構和利率結(jié)構。在此基礎上，通過提高可用財力和償債能力，變現(xiàn)資產(chǎn)等多種手段逐步化解債務，降低杠桿率。二是處理好短期、中期和長期的關系。短期而言，制定未來一段時間還本付息計劃，運用現(xiàn)有財力和資產(chǎn)一一精算平衡，確保穩(wěn)妥兌付；中期而言，通過開源節(jié)流、提高可用財力，提高償債能力和流動性，逐步降低杠桿；長期而言，實現(xiàn)平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，提高資產(chǎn)與資金的可持續(xù)利用效率，構建新型投融資模式。

第五，推進平臺公司轉(zhuǎn)型，構建新型投融資模式。隱性債務的直接債務人大多為各級地方政府的融資平臺公司，通過平臺公司整合，加快平臺公司轉(zhuǎn)型，是化解政府債務風險、降低債務率的關鍵。推動平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，應主要做好三項工作。一是明確平臺公司轉(zhuǎn)型的相關政策，要求平臺公司整合的同時，必須做出可行的轉(zhuǎn)型方案，并對平臺公司轉(zhuǎn)型給予政策支持。二是明確提出平臺公司轉(zhuǎn)型的相關要求和標準，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，按《公司法》要求進行公司化改革，形成科學的法人治理結(jié)構，構建自我平衡的投融資閉環(huán)。三是結(jié)合不同特點，分重點推進平臺轉(zhuǎn)型。省級層面，對現(xiàn)金流相對豐富的平臺公司，強力推進引進戰(zhàn)略投資者、增加股權投資，探索債轉(zhuǎn)股以及優(yōu)先股和股債互換設計，積極推進資產(chǎn)證券化降杠桿；市縣區(qū)級層面，重點探索推進整合區(qū)域資源性資產(chǎn)，市場化納入?yún)^(qū)域平臺，提升平臺公司經(jīng)營城市的持續(xù)盈利能力，打造自我平衡的投融資閉環(huán)。

第六，深化改革，構建長效機制。進一步督促地方政府樹立正確的政績觀，深化財稅、金融體制改革，著力轉(zhuǎn)變依賴性負債發(fā)展的模式，積極參與多層次資本市場，擴大直接融資比重，加大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構升級，加強財政、金融、發(fā)改、國資管理等部門的協(xié)同，自上而下構建防范與化解政府性債務風險的制度體系與長效機制。