◎成克惠

農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧不僅是我國(guó)社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代亟待解決的問(wèn)題，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然選擇。而社會(huì)組織作為我國(guó)社會(huì)群體力量的有機(jī)組成部分，無(wú)疑也是能夠而且應(yīng)當(dāng)參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要主體。但是，長(zhǎng)期以來(lái)，由于對(duì)于社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧在理論上研究的不足，因而，在實(shí)踐中也就難免出現(xiàn)各種各樣的問(wèn)題。而在這些問(wèn)題中，其參與精準(zhǔn)扶貧的法律依據(jù)及其依法治理問(wèn)題也尤其突出，因而，隨著精準(zhǔn)扶貧工作的不斷深入，社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法律依據(jù)及其依法治理問(wèn)題自然也就成為了一項(xiàng)亟待解決的理論課題和現(xiàn)實(shí)課題。

那么，社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧究竟具有什么樣的法律依據(jù)呢？面對(duì)社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧出現(xiàn)的問(wèn)題，我們又該如何進(jìn)一步強(qiáng)化治理呢？

一、社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法律依據(jù)

社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧既有深刻的法理學(xué)依據(jù)，也有著現(xiàn)實(shí)的法律依據(jù)，可以說(shuō)，積極參與農(nóng)村地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧，既是社會(huì)組織應(yīng)有的權(quán)利，也是其必須承擔(dān)的法律義務(wù)。

（一）社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法理學(xué)依據(jù)

從最為基本的法理角度出發(fā)，法律的制定必須得以維護(hù)人類及其組織群體的自由、公平和正義，必須能夠更好地推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的效率。而在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐活動(dòng)中，由于整個(gè)扶貧活動(dòng)基本完全來(lái)源于各級(jí)政府的倡導(dǎo)與規(guī)劃，因而，難免存在泛行政化的問(wèn)題，這就實(shí)質(zhì)性地強(qiáng)化了扶貧資源的政府壟斷，也在一定程度上限制了個(gè)人的權(quán)利和自由。[1]因而，社會(huì)組織積極參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，無(wú)疑能夠更好地發(fā)揮其自由活動(dòng)的權(quán)利，也在打破政府對(duì)于扶貧資源壟斷的同時(shí)，推動(dòng)了個(gè)人自由權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而通過(guò)對(duì)于分配權(quán)利的擔(dān)當(dāng)與自身責(zé)任的承擔(dān)，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)中的利益及負(fù)擔(dān)的公正分配，實(shí)現(xiàn)分配正義，最終更加有效地實(shí)現(xiàn)扶貧效率，達(dá)到精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的早日實(shí)現(xiàn)。就此而言，社會(huì)組織作為一種法律主體和社會(huì)活動(dòng)的參與者，其理所當(dāng)然地具有參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的社會(huì)權(quán)利。

同樣道理，社會(huì)組織本身其實(shí)也是一種資源，其在享受自身權(quán)利的同時(shí)，無(wú)疑也有義務(wù)更好地維護(hù)社會(huì)公平和正義，而精準(zhǔn)扶貧本身事實(shí)上就是一種分配公平和正義，也有利于更好更快地推動(dòng)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，因而，在這個(gè)意義上，社會(huì)組織無(wú)疑有責(zé)任，有義務(wù)積極參與。

（二）社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)

社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧有著廣泛的現(xiàn)實(shí)法律依據(jù)，這其中既有包括憲法和行政法在內(nèi)的功法依據(jù)，也有行政法與私法的互補(bǔ)的融合，更有具有引導(dǎo)性的政策規(guī)范。

依據(jù)憲法制定的基本原理與相關(guān)規(guī)定，積極保障公民的基本人權(quán)，尤其是生存權(quán)和發(fā)展權(quán)并進(jìn)而形成相關(guān)的法律制度，既是立法機(jī)關(guān)的義務(wù)，也是各個(gè)行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體的基本義務(wù)。而精準(zhǔn)扶貧作為黨和政府為了提升廣大農(nóng)村地區(qū)貧困人口的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生活質(zhì)量而采取的減貧措施，無(wú)疑是屬于保障公民基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的內(nèi)容。就此而言，社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧不僅是憲法賦予社會(huì)組織的基本義務(wù)，也是依據(jù)憲法原則由國(guó)家機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向社會(huì)組織或者二者共同承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)。而與此相對(duì)應(yīng)，由社會(huì)組織作為廣泛利益群體的代表參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧，由于其較之于國(guó)家機(jī)關(guān)更能夠及時(shí)收到群眾的反饋意見，也有機(jī)會(huì)較之于一般群眾更能夠?qū)崿F(xiàn)與政府部門的意見溝通，因而，在事實(shí)上也就更容易保護(hù)少數(shù)意見者，也能夠進(jìn)而更好地維護(hù)弱勢(shì)群體的根本利益，從而更好地實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的人權(quán)保障。

再就行政法而言，行政法作為國(guó)家行政從“全能無(wú)限政府”轉(zhuǎn)向“有限高效政府”的產(chǎn)物，不僅積極倡導(dǎo)了充分發(fā)揮社會(huì)力量來(lái)參與社會(huì)治理的基本原則，而且，也強(qiáng)調(diào)了服務(wù)型政府建設(shè)。而社會(huì)組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧，自然就屬于社會(huì)力量參與社會(huì)治理的范疇，也更有利于在減輕政府負(fù)擔(dān)的同時(shí)，拓寬公共服務(wù)范圍，提高公共服務(wù)的效率，更好地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作的實(shí)施。[2]

除此之外，精準(zhǔn)扶貧政策也要求各個(gè)社會(huì)團(tuán)體能夠積極參與到農(nóng)村地區(qū)扶貧工作中去，這事實(shí)上也是法律和政策融合要求的必然結(jié)果。尤其是在新時(shí)代，精準(zhǔn)扶貧工作已經(jīng)進(jìn)入了最為關(guān)鍵的時(shí)期，社會(huì)組織積極參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，顯然已經(jīng)更多地成為一種社會(huì)義務(wù)，也成為法律和政策要求的必然結(jié)果。

二、社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧面臨的法律困境和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

社會(huì)組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧不僅具有必然性，而且也極為必要。但是，事實(shí)上，由于我國(guó)目前對(duì)于精準(zhǔn)扶貧并沒有形成專門的法律，對(duì)于社會(huì)組織管理的法律也相對(duì)滯后，加之扶貧工作本身的復(fù)雜性，因而，社會(huì)組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧仍然面臨著一定的法律困境，也由此存在著各種各樣的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（一）社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧面臨的法律困境

社會(huì)組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧首先面臨的法律困境是我國(guó)目前對(duì)于精準(zhǔn)扶貧既沒有形成專門的法律，也沒有對(duì)于社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行明確的法律規(guī)定。因而，在實(shí)踐操作中，自然就存在著社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的法律認(rèn)同問(wèn)題。加之政府推動(dòng)的精準(zhǔn)扶貧一般都采取了內(nèi)部文件進(jìn)行規(guī)范的形式，這種規(guī)范顯然又往往是以政府機(jī)關(guān)為規(guī)范和實(shí)施的主體，這就難免導(dǎo)致了社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧無(wú)所依靠，也無(wú)所規(guī)范的問(wèn)題。而也惟其如此，在社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)的過(guò)程中，其法律地位，其運(yùn)行機(jī)制，其監(jiān)管主體，甚至其基本的權(quán)利與義務(wù)，乃至其面臨問(wèn)題的解決，也都無(wú)法可依。這就不能不極大地影響了社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的效果。

由此相對(duì)應(yīng)，社會(huì)組織在我國(guó)作為一種新的社會(huì)力量，其迅猛發(fā)展其實(shí)只是近年來(lái)的事情，因而，其自身應(yīng)有的法律地位及其規(guī)范也并不完善。這就不僅影響了社會(huì)組織的健康發(fā)展，也形成了社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的又一法律困境。顯而易見，農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)極其復(fù)雜的社會(huì)工程，因而，對(duì)于參與主體自然有著很高的要求，這就需要必須有相關(guān)的法律法規(guī)或者政策對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范。而我國(guó)的社會(huì)組織在這方面顯然就存在著明顯的不足。這就使得社會(huì)組織面臨著一個(gè)必須而且應(yīng)該參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧卻又明顯資格有限，也面臨究竟如何參與精準(zhǔn)扶貧的問(wèn)題。[3]

（二）社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

毋庸諱言，社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧無(wú)疑有著自身的特殊優(yōu)勢(shì)，也取得了一定的成績(jī)。[4]但是，正是由于社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧有著自身的法律困境，加之其自身存在的問(wèn)題和農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的復(fù)雜性，因而，社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧也必然面臨著一系列亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

首先，正是由于社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧其法律地位，其運(yùn)行機(jī)制，其監(jiān)管主體，甚至其基本的權(quán)利與義務(wù)，乃至其面臨問(wèn)題的解決，并沒有確定的法律規(guī)范，基本屬于無(wú)法可依，因而，其參與精準(zhǔn)扶貧本身就有著很強(qiáng)的隨意性，這也直接導(dǎo)致了程序制度的不足和扶貧責(zé)任相對(duì)模糊的問(wèn)題。在這樣的背景下，單就操作程序而言，社會(huì)組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的過(guò)程，往往也就是行政機(jī)關(guān)單向選擇社會(huì)組織承擔(dān)公共行政事務(wù)的過(guò)程，而并不是社會(huì)組織自覺承擔(dān)其社會(huì)義務(wù)的過(guò)程，這就難免有可能造成尋租行為的發(fā)生，不僅有可能造成對(duì)國(guó)家和農(nóng)民群眾利益的侵害，對(duì)于社會(huì)組織也是一種不公正待遇；而對(duì)于社會(huì)組織而言，也往往因?yàn)槠渥杂X性沒有得到體現(xiàn)，加之缺乏規(guī)范，就難免削減公共服務(wù)的質(zhì)量，最終影響到廣大扶貧對(duì)象的利益。再就社會(huì)組織責(zé)任的不確定性而言，由于社會(huì)組織自身并沒有明確的扶貧責(zé)任，而且往往會(huì)認(rèn)為諸如精準(zhǔn)扶貧工作中的分配責(zé)任完全是政府的責(zé)任，這就難免會(huì)導(dǎo)致責(zé)任相互推諉，直接影響到精準(zhǔn)扶貧工作的預(yù)期目標(biāo)，也侵害了廣大扶貧對(duì)象的利益。

其次，社會(huì)組織自身也存在明顯的問(wèn)題。對(duì)此，又有兩方面的問(wèn)題，其一是就社會(huì)組織自身而言，由于我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展較晚，而且，法律規(guī)制還不夠健全，也缺乏嚴(yán)格的管理，因而，社會(huì)組織難免良莠不齊，有一些所謂的社會(huì)組織其實(shí)在很大程度上只是一個(gè)空架子，這樣的社會(huì)組織雖然也有其組織形式，事實(shí)上卻根本沒有承擔(dān)社會(huì)活動(dòng)的能力，當(dāng)然也就很難說(shuō)搞好扶貧工作；即便是對(duì)于相對(duì)成熟與規(guī)范的社會(huì)組織而言，也往往會(huì)由于工作不力，對(duì)于農(nóng)村的基本情況缺乏深入的調(diào)查了解，而很難精確地實(shí)現(xiàn)貧困家庭的界定，也容易存在雖然能夠認(rèn)定貧困家庭，但是卻往往找不到在根本上使其脫離貧困的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)，結(jié)果使得精準(zhǔn)扶貧在很大程度上變成了“救濟(jì)”，并沒有從根本上解決貧困農(nóng)戶的發(fā)展問(wèn)題。至于在扶貧過(guò)程中存在一些弄虛作假的問(wèn)題，事實(shí)上也是把扶貧當(dāng)做了“救濟(jì)”的結(jié)果，只不過(guò)與前者屬于方法不當(dāng)不同，這種弄虛作假有著違規(guī)違法的故意，在道德層面也應(yīng)該受到譴責(zé)。但是，不論是哪一種情況，其實(shí)都不僅影響到了扶貧資源的公平分配，而且，也影響到了扶貧工作的形象。與此相應(yīng)，社會(huì)組織在扶貧工作存在的另一個(gè)問(wèn)題是，由于其自身的原因，其權(quán)威性也相對(duì)不足，這也在很大程度上影響了扶貧對(duì)象與社會(huì)組織的溝通，進(jìn)而影響到了社會(huì)組織扶貧工作的執(zhí)行力，當(dāng)然也就最終影響到了精準(zhǔn)扶貧工作的有效性。

其三，社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧有待于進(jìn)一步規(guī)范操作程序。如前所述，社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧雖然也是自身應(yīng)有的義務(wù)，但是，事實(shí)上，同時(shí)又是承擔(dān)的政府負(fù)責(zé)的公共事務(wù)，在很大程度上也是接受了政府的委托，因而，這就既需要有政府與社會(huì)組織之間的工作程序，也需要社會(huì)組織自身在扶貧工作中按照一定的法律程序或者社會(huì)秩序來(lái)形成扶貧工作的展開程序。然而，在實(shí)際工作中，由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，加之社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧往往是匆忙上陣，因而，這兩個(gè)方面的工作程序都存在很多不規(guī)范的地方，這就極大地影響了扶貧程序公開、公正、公平、透明的原則，最終影響到了精準(zhǔn)扶貧的效果。

其四，社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧面臨指導(dǎo)與監(jiān)管體制缺乏的問(wèn)題。這既是以上問(wèn)題在組織管理方面的一種反映，也是以上問(wèn)題的結(jié)果。社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧，可以說(shuō)，不僅需要相應(yīng)的指導(dǎo)，也需要規(guī)范的監(jiān)督和管理，但是，正是由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范，政府機(jī)關(guān)自身制定的扶貧管理辦法往往又大都是內(nèi)部規(guī)范，因而，在政府機(jī)關(guān)與社會(huì)組織缺乏明確的隸屬關(guān)系的情況下，不僅這種規(guī)范很難對(duì)于社會(huì)組織起到規(guī)范作用，而且，在業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，社會(huì)組織也找不到“娘家”，很多業(yè)務(wù)性的操作，只能依靠自己摸索或者“比葫蘆畫瓢”。而在監(jiān)管方面，也同樣因?yàn)椴]有相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制而缺乏相應(yīng)的監(jiān)管。

其五，缺乏監(jiān)管也同時(shí)導(dǎo)致了對(duì)于社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的正確而全面的評(píng)價(jià)，往往形成了出了問(wèn)題隨意批評(píng)，有了成果卻得不到相應(yīng)的認(rèn)可的局面，這就必然影響到了社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧工作的積極性，也影響到了人民群眾對(duì)于整個(gè)扶貧工作的認(rèn)識(shí)，極大地影響到了扶貧工作的有效開展。

三、社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的治理措施

（一）進(jìn)一步完善各種法律制度，為社會(huì)組織參與各種社會(huì)活動(dòng)提供規(guī)范

嚴(yán)格而明確的法律規(guī)范是社會(huì)活動(dòng)賴以規(guī)范化的基本依托，也是社會(huì)組織賴以發(fā)揮自身潛力的平臺(tái)。社會(huì)組織參與各種社會(huì)活動(dòng)，包括農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧有著明確的法律依據(jù)，但是，還缺乏具體的法律規(guī)范，為此，為了使得社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作能夠得到法律的規(guī)范和保障，我國(guó)應(yīng)該盡快制定出效力位階較高的諸如《社會(huì)組織管理法》或者《社會(huì)組織活動(dòng)法》之類的法律文件，通過(guò)法律對(duì)于社會(huì)組織的法律地位、日?；顒?dòng)、運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任承擔(dān)等一系列內(nèi)容進(jìn)行明確規(guī)范，以便于社會(huì)組織能夠更好地參與公共事務(wù)，承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任。

（二）強(qiáng)化社會(huì)組織自身建設(shè)，不斷提高社會(huì)組織自身的活動(dòng)能力

在強(qiáng)化司法管理的同時(shí)，必須不斷強(qiáng)化社會(huì)組織自身的建設(shè)，不僅要完善其組織結(jié)構(gòu)，提升其活動(dòng)能力，而且，要?jiǎng)?chuàng)造社會(huì)組織參與活動(dòng)活動(dòng)的良好社會(huì)環(huán)境，不斷提升其社會(huì)認(rèn)可程度，提高其權(quán)威性，增加其社會(huì)信譽(yù)，使得社會(huì)組織在參與政府委托事務(wù)的過(guò)程中能夠獲得人民群眾的認(rèn)可，以方便其活動(dòng)，增加其承擔(dān)公共事務(wù)的能力。同時(shí)，在這方面，也可以考慮針對(duì)具體事務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以有效地提升其具體的業(yè)務(wù)能力。

（三）不斷強(qiáng)化社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制

可以針對(duì)社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)一步強(qiáng)化工作指導(dǎo)，形成切實(shí)有效的監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。要做到對(duì)于扶貧工作中存在的問(wèn)題能夠及時(shí)溝通、反饋和糾正，對(duì)于社會(huì)組織取得的成績(jī)能夠及時(shí)鼓勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)，可以借助于媒體推廣其經(jīng)驗(yàn)，宣傳和表彰其先進(jìn)事跡，通過(guò)合理的獎(jiǎng)懲制度更好地推進(jìn)社會(huì)組織參與農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作，保障更好更快地實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的整體目標(biāo)。

（四）要不斷形成社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作的多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制

社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作本身既然是受政府的委托，是以“私人”身份承擔(dān)的社會(huì)公共事務(wù)，其自身往往難以勝任，因而，也就需要與包括政府在內(nèi)的各種力量的合作，因而，這就需要以政府為主導(dǎo)，形成多方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以確保責(zé)任到位，分工合作，各司其職，各盡所能，以更為有效地完成農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作。

總而言之，社會(huì)組織在我國(guó)尚且屬于新生事物，而農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作又極其復(fù)雜，因而，社會(huì)組織作為我國(guó)社會(huì)群體力量的有機(jī)組成部分，其參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧工作雖然有著一定的法律依據(jù)，但是，也必然面臨著很多亟待解決的問(wèn)題。面對(duì)這些問(wèn)題，我們必須從精準(zhǔn)扶貧的根本目的出發(fā)，緊緊圍繞社會(huì)組織自身的建設(shè)，在強(qiáng)化法律基礎(chǔ)的同時(shí)，以法治思維來(lái)統(tǒng)籌全局，針對(duì)性地強(qiáng)化社會(huì)組織參與精準(zhǔn)扶貧工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，形成社會(huì)組織參與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧保障機(jī)制和管理機(jī)制，以更好更快地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的整體目標(biāo)。