□ 文/武拉平

一個(gè)國(guó)家的糧食安全問(wèn)題既受到其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的影響，也受到其資源稟賦的約束。經(jīng)過(guò)40多年的改革開(kāi)放，我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，社會(huì)主要矛盾由“人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，特別是在2020年全面建成小康社會(huì)、2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的目標(biāo)指引下，我國(guó)的糧食安全問(wèn)題也發(fā)生了新的變化。

新時(shí)代糧食安全觀的新內(nèi)涵

目前，國(guó)際上通用的“糧食安全”的概念，是1996年世界糧食峰會(huì)（WorldFoodSummit）上提出的，指“在任何時(shí)候，所有人都能買(mǎi)得起并能夠買(mǎi)得到足夠的、安全和營(yíng)養(yǎng)的糧食，以滿(mǎn)足人們?nèi)粘ｏ嬍承枰托枨笃茫╠ietaryneedsandfoodpreferences），保證人們積極和健康的生活”。這一概念中包含了五個(gè)特性：即供給角度的可供性（availablity）、收入角度的支付性（affordbility）、需求角度的獲得性（accessbility）、消費(fèi)角度的營(yíng)養(yǎng)性（utilization）和全過(guò)程的穩(wěn)定性（stability），簡(jiǎn)單而言，即有得賣(mài)、買(mǎi)得起、買(mǎi)得到、吃得好、穩(wěn)得住。2013年底召開(kāi)的中央農(nóng)村工作會(huì)議明確要求實(shí)施“以我為主、立足國(guó)內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略，明確提出確?！肮任锘咀越o、口糧絕對(duì)安全”的國(guó)家糧食安全目標(biāo)，并強(qiáng)調(diào)“中國(guó)人的飯碗一定要端在自己手里”。

新時(shí)代我國(guó)糧食安全的新內(nèi)涵，主要包括以下幾點(diǎn)：一是在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，“營(yíng)養(yǎng)性”逐步成為糧食安全的核心，強(qiáng)調(diào)健康營(yíng)養(yǎng)、種類(lèi)多樣，由原先的“吃得飽”轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺缘煤谩?，吃出健康、吃出長(zhǎng)壽；二是糧食的“可供性”，成為僅次于營(yíng)養(yǎng)性的第二個(gè)重要內(nèi)容。但受資源稟賦的限制，我國(guó)需要以9%的全球耕地、6%的淡水資源，養(yǎng)活近20%的人口，這決定了新時(shí)期我國(guó)糧食安全必須充分利用國(guó)際市場(chǎng)和國(guó)際資源；三是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)與城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)較快的背景下，“買(mǎi)得起”“買(mǎi)得到”也不再是消費(fèi)者擔(dān)心的問(wèn)題。在政府和市場(chǎng)的共同作用下，糧食安全的“穩(wěn)定性”和可持續(xù)性能夠得到很好保障。

新時(shí)代我國(guó)糧食安全的內(nèi)涵可概括為：以提供健康營(yíng)養(yǎng)、種類(lèi)豐富、可口美味的糧食及產(chǎn)品為宗旨，以國(guó)內(nèi)外兩種資源和兩個(gè)市場(chǎng)為手段，以增加城鄉(xiāng)居民收入為根本，以政府政策為保障，活躍糧食市場(chǎng)流通和貿(mào)易，保證每個(gè)家庭和個(gè)人隨時(shí)隨地都能夠購(gòu)買(mǎi)到滿(mǎn)意的糧食及產(chǎn)品，滿(mǎn)足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

新時(shí)代糧食安全觀的新特點(diǎn)

第一，由重點(diǎn)關(guān)注數(shù)量安全轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)量安全和質(zhì)量安全同時(shí)兼顧。在滿(mǎn)足人們溫飽問(wèn)題的階段，數(shù)量安全是根本，但是在全面建成小康社會(huì)背景下，營(yíng)養(yǎng)健康、美味可口的高質(zhì)量糧食品種，多樣化的食品需求，日益成為廣大消費(fèi)者的重要選擇。

第二，由土地和水資源雙重約束轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亍⑺蛣趧?dòng)力資源等多重約束。改革開(kāi)放以來(lái)，特別是2001年我國(guó)加入WTO后，隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化和國(guó)際化的推進(jìn)，各行各業(yè)都實(shí)現(xiàn)了較快增長(zhǎng)，拉動(dòng)了要素價(jià)格的不斷提高，土地和水資源價(jià)格持續(xù)提高，勞動(dòng)力成本也快速上升。低廉的勞動(dòng)力成本曾是我國(guó)比較優(yōu)勢(shì)的重要來(lái)源，但近年來(lái)勞動(dòng)力成本也因快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而不斷提升，多種要素價(jià)格的不斷上漲推動(dòng)著我國(guó)的糧食生產(chǎn)進(jìn)入高投入、高成本和高價(jià)格時(shí)代。

第三，由糧食安全轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄻踊氖称钒踩?。隨著我國(guó)人口增長(zhǎng)速度的放緩和老齡化程度持續(xù)加深，以及口糧在人們?nèi)粘ｏ嬍辰Y(jié)構(gòu)中的比重不斷下降，糧食（口糧）安全不再像過(guò)去一樣突出，相反地，人們對(duì)肉類(lèi)、蔬菜、水果等產(chǎn)品的需求不斷增加，因而保證多樣化的食品供給逐步成為糧食安全的新內(nèi)容。糧食安全也由口糧安全逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭诩Z安全和飼料糧安全兼顧。

新時(shí)代我國(guó)糧食安全也面臨一定的挑戰(zhàn)。從生產(chǎn)角度來(lái)看，面臨著糧食生產(chǎn)成本的日益上升；從需求角度來(lái)看，面臨著需求的升級(jí)；從國(guó)際市場(chǎng)來(lái)看，我國(guó)多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品（包括水稻、小麥、玉米等）都面臨著進(jìn)口的壓力；從政策措施來(lái)看，我國(guó)部分農(nóng)產(chǎn)品的“黃箱”支持措施（即具有市場(chǎng)扭曲性作用的補(bǔ)貼，比如最低收購(gòu)價(jià)，WTO要求消減的政策）逐步接近或超過(guò)“微量允許”標(biāo)準(zhǔn)，而另一些種類(lèi)的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼又受到有關(guān)貿(mào)易伙伴國(guó)的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)。

新時(shí)代糧食安全的新思維

在新的形勢(shì)下，保障糧食安全需要有新的戰(zhàn)略思維，應(yīng)建立長(zhǎng)效機(jī)制，從根本上保證可持續(xù)的糧食安全。將中國(guó)人的飯碗牢牢地端在自己手中。建立這一長(zhǎng)效機(jī)制，應(yīng)主要包括以下幾點(diǎn)：

第一，藏糧于地。藏糧于地，一方面要求必須保有一定的基本農(nóng)田用來(lái)進(jìn)行糧食生產(chǎn)，另一方面則強(qiáng)調(diào)耕地的質(zhì)量保護(hù)，以提高土壤肥力，保證在糧食產(chǎn)量需要提高的情況下，能夠很快地進(jìn)行生產(chǎn)。藏糧于地，主要應(yīng)做好以下三個(gè)方面的工作：一是在一些耕地土壤肥力下降或破壞較大的地區(qū)，實(shí)行適度的休耕，進(jìn)行耕地土壤肥力的恢復(fù)；二是鼓勵(lì)廣大生產(chǎn)者使用有機(jī)肥，減少化肥農(nóng)藥等的使用，減少對(duì)土壤的進(jìn)一步污染，逐步恢復(fù)土壤肥力；三是做好土地平整、水利和道路等配套設(shè)施的建設(shè)，提高土地的生產(chǎn)力。

第二，藏糧于技。在耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量不同程度下降、水資源日益稀缺和勞動(dòng)力成本日益提高的背景下，我國(guó)的糧食生產(chǎn)只能依靠科技進(jìn)步。從要素角度而言，在傳統(tǒng)的土地、勞動(dòng)力和資本等要素難以有效突破的情況下，必須依靠新型要素，特別是技術(shù)、信息和管理，通過(guò)各種生產(chǎn)要素的合理配置，通過(guò)培育優(yōu)良品種、研發(fā)新的耕作栽培技術(shù)、加大現(xiàn)代機(jī)械化和生物技術(shù)投入，提高要素的綜合生產(chǎn)率以及單產(chǎn)，增加糧食產(chǎn)量，保證糧食供給。技術(shù)是保證我國(guó)糧食安全的根本動(dòng)力，特別是口糧，必須依靠科技促進(jìn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)，保證絕對(duì)安全。

第三，藏糧于民。糧食安全，除了需要生產(chǎn)足夠的高質(zhì)量的糧食以外，還應(yīng)做好科學(xué)的糧食儲(chǔ)備，擴(kuò)大糧食生產(chǎn)者（農(nóng)戶(hù)）的儲(chǔ)備。一方面可以分散儲(chǔ)備，減少糧食損失的風(fēng)險(xiǎn)，保證糧食的有效供給；另一方面，可以相對(duì)減少政府糧食儲(chǔ)備補(bǔ)貼的支出。

第四，爭(zhēng)取糧食安全的國(guó)際權(quán)力。糧食安全是任何一個(gè)人多地少的國(guó)家的頭等大事，特別是對(duì)于中國(guó)這一人口大國(guó)而言。在WTO框架內(nèi)，一直存在關(guān)于“基于糧食安全目標(biāo)的公共儲(chǔ)備”議題，2013年，世界貿(mào)易組織（WTO）第九屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議明確基于糧食安全目標(biāo)的糧食公共儲(chǔ)備補(bǔ)貼不應(yīng)受到消減的約束，2015年，在世界貿(mào)易組織（WTO）第十屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上進(jìn)一步得到明確，希望能夠通過(guò)談判來(lái)達(dá)成永久性的解決方案。為此，建議中國(guó)聯(lián)合印度等人多地少的發(fā)展中國(guó)家，爭(zhēng)取在WTO框架內(nèi)推動(dòng)“基于糧食安全目標(biāo)的公共儲(chǔ)備支出（包括最低收購(gòu)價(jià)收購(gòu)支出和儲(chǔ)備補(bǔ)貼）”列入免于消減的范圍，并得到永久解決。其中，對(duì)于小麥和水稻兩大品種的最低收購(gòu)價(jià)政策，可以試行保量放價(jià)，同時(shí)配合保險(xiǎn)補(bǔ)貼等政策，實(shí)行價(jià)補(bǔ)分離。

第五，推動(dòng)WTO規(guī)則的改革。在WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中，“微量允許”是與我國(guó)糧食安全政策密切相關(guān)的一項(xiàng)規(guī)則，即需要消減的“綜合支持量（AMS）”。在入世時(shí)，我國(guó)爭(zhēng)取到的微量允許為8.5%，但是我國(guó)的微量允許標(biāo)準(zhǔn)既要受到特定產(chǎn)品的約束（即每一個(gè)單個(gè)品種，其AMS不能超過(guò)微量允許標(biāo)準(zhǔn)），又要受到非特定產(chǎn)品的約束（與品種不掛鉤的AMS補(bǔ)貼也不能超過(guò)微量允許標(biāo)準(zhǔn)）。簡(jiǎn)單而言，即農(nóng)業(yè)總體的AMS補(bǔ)貼要小于8.5%，同時(shí)單個(gè)品種的AMS補(bǔ)貼也都不能超過(guò)8.5%，同時(shí)各個(gè)品種之間的AMS支持不能融通。這與美國(guó)等國(guó)家可以在品種之間融通的做法相比，顯然是不公平的。建議在WTO談判中，中國(guó)應(yīng)積極爭(zhēng)取“微量允許”的支持可以在不同品種之間進(jìn)行融通。