王鈐

在“一帶一路”建設(shè)背景下，自由貿(mào)易試驗區(qū)逐漸進(jìn)入人們的視野。自由貿(mào)易試驗區(qū)的實質(zhì)在于對進(jìn)出口商品采取部分或者全部不征收關(guān)稅，從而達(dá)到在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的進(jìn)出口商品自由存儲、加工、制造和展覽，最終實現(xiàn)對外貿(mào)易的便利化和法治化。然而，在自由貿(mào)易試驗區(qū)運行中，出現(xiàn)了立法、執(zhí)法和司法等方面的問題。因此，從制度創(chuàng)新和頂層設(shè)計上來研究自由貿(mào)易試驗區(qū)的運行機制和法律制度成為全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容。

一、問題的提出

為了促進(jìn)自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展，各地踴躍招商并出臺了大量招商引資政策?！耙蝽椖吭O(shè)政策現(xiàn)象”的目的是為市場交易主體服務(wù)，但產(chǎn)生的問題也不少。例如，自由貿(mào)易試驗區(qū)運行中出現(xiàn)的“政策隨時有，政策隨時變”的現(xiàn)象以及注冊逃稅、監(jiān)管乏力的問題。在海關(guān)監(jiān)管上，自由貿(mào)易試驗區(qū)采用“先入?yún)^(qū)、再報關(guān)”的政策。當(dāng)貨物從境外進(jìn)入自由貿(mào)易試驗區(qū)時，監(jiān)管部門允許先進(jìn)入自由貿(mào)易試驗區(qū)，再辦理進(jìn)境備案手續(xù)，從而實現(xiàn)海關(guān)的軟化監(jiān)管;當(dāng)貨物從自由貿(mào)易試驗區(qū)到達(dá)非自由貿(mào)易試驗區(qū)時，依照海關(guān)法的法律規(guī)定，海關(guān)對進(jìn)出口商品進(jìn)行相應(yīng)的征稅。司法機關(guān)通常以行為人是否向海關(guān)履行報關(guān)手續(xù)，作為認(rèn)定走私行為的標(biāo)準(zhǔn)。但自由貿(mào)易試驗區(qū)實行“先入?yún)^(qū)，再報關(guān)”的規(guī)則，在履行報關(guān)手續(xù)之前，行為人憑進(jìn)口艙單將貨物先行提運入?yún)^(qū)。因此，在辦理進(jìn)境手續(xù)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定沿用傳統(tǒng)走私行為的標(biāo)準(zhǔn)還是以自由貿(mào)易試驗區(qū)出現(xiàn)的新變化為依據(jù)確立新的法律規(guī)則和頂層設(shè)計成為必須研究的問題。

二、自由貿(mào)易試驗區(qū)的比較法分析

在世界范圍內(nèi)，最早的自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)該是愛爾蘭的香農(nóng)自由貿(mào)易園區(qū)。在當(dāng)時香農(nóng)自由貿(mào)易園區(qū)的主要目標(biāo)在于增加愛爾蘭西部農(nóng)村地區(qū)的勞動機會以及增加政府的財政收入。因此，香農(nóng)自由港開發(fā)公司于1960年成立并以其免稅優(yōu)惠和低成本優(yōu)勢吸引了外國企業(yè)的投資。此后，自由貿(mào)易試驗區(qū)在世界各地蓬勃發(fā)展。自由貿(mào)易試驗區(qū)的具體稱謂并不相同，如自由貿(mào)易區(qū)、對外貿(mào)易區(qū)、出口加工區(qū)、特別經(jīng)濟區(qū)。雖然不同稱謂的具體內(nèi)涵有所不同，但都具備基本特征，主要包括貿(mào)易、投資等領(lǐng)域?qū)嵭凶杂烧?以獲取經(jīng)濟利益為目標(biāo);便利的地理區(qū)位;以服務(wù)業(yè)為主的綜合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);實行境內(nèi)關(guān)外的海關(guān)監(jiān)管制度。

不僅如此，各個國家在涉及貿(mào)易的法律基礎(chǔ)上制定了專門的法律法規(guī)。美國立法形成了以《對外貿(mào)易區(qū)法》和《對外貿(mào)易區(qū)條例》《海關(guān)與邊防局條例》為基礎(chǔ)的法律保障;新加坡于1969年通過了《自由貿(mào)易園區(qū)法》;印度于2005年制定了《印度經(jīng)濟特區(qū)法》。在管理體制上，形成了政府主導(dǎo)型、政府和企業(yè)過渡型、政府授權(quán)的企業(yè)主導(dǎo)型三種經(jīng)營管理體制，例如新加坡就實行的是政府和企業(yè)過渡型，總理可指定任何法定機構(gòu)、政府部門或公司負(fù)責(zé)管理、運營自由貿(mào)易試驗區(qū)。在優(yōu)惠制度方面，美國對外貿(mào)易區(qū)的立法規(guī)定了特別關(guān)稅措施，如對再出口商品的關(guān)稅豁免、關(guān)稅遞延、轉(zhuǎn)換關(guān)稅、庫存稅豁免。在具體制度方面，對于準(zhǔn)入制度作了詳盡的規(guī)定，如美國對申請和審批程序做了嚴(yán)格詳細(xì)的規(guī)定;建立了準(zhǔn)入和退出制度、年度報告制度和法律責(zé)任制度等。

三、自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度探索

（一）中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)的樣本分析

中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)是設(shè)立在重慶的區(qū)域性自由貿(mào)易園區(qū)，屬中國自由貿(mào)易區(qū)范疇。2017年3月15日獲國務(wù)院正式批復(fù)同意設(shè)立;同年3月31日，國務(wù)院正式公布《中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》。在制度創(chuàng)新的引領(lǐng)下，中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)堅持制度創(chuàng)新可復(fù)制可推廣為主要目標(biāo)。

在戰(zhàn)略支點、連接點的戰(zhàn)略定位下，中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)需要加大對外開放的力度，從而將重慶建設(shè)成為“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的連接點。中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)致力于建設(shè)法治化營商環(huán)境、投融資便利、法律監(jiān)管高效的自由貿(mào)易區(qū)。在西部大開發(fā)進(jìn)程中，中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)和支撐西部大開放和內(nèi)陸城市開放。從區(qū)域板塊來看，兩江新區(qū)片區(qū)主要涉及高端產(chǎn)業(yè)和高端要素的產(chǎn)業(yè)發(fā)展;西永片區(qū)主要涉及加工貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級的產(chǎn)業(yè)發(fā)展;果園港主要涉及多式聯(lián)運物流的貨物轉(zhuǎn)運產(chǎn)業(yè)。

（二）中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度實踐和立法探索

1.在制度實踐層面，中國（重慶）自由貿(mào)易試驗區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了許多制度創(chuàng)新。一是設(shè)置“單一窗口”，即在一次性提交數(shù)據(jù)、單證等相關(guān)資料后，企業(yè)可享受進(jìn)出口監(jiān)管和國際物流的便利措施。“單一窗口”使得坐擁兩個國家一類口岸的兩江新區(qū)片區(qū)（江北國際機場航空口岸、重慶港航運口岸）有了“一口受理，同步審批”的“一站式”高效服務(wù)能力。能夠達(dá)到數(shù)據(jù)和單證的協(xié)調(diào)、簡化和標(biāo)準(zhǔn)化以及政府監(jiān)管過程的透明化，實現(xiàn)國際貿(mào)易便利化。不僅僅是自由貿(mào)易試驗區(qū)，中新（重慶）示范項目也將從中受益?！皢我淮翱凇鄙暇€之后，中新示范項目的物流板塊將會通關(guān)更加簡捷，跟蹤更加實時，信息收集查詢集中度更高。二是創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”審批。通過創(chuàng)新“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”模式，審批職能部門的審批事項實現(xiàn)網(wǎng)上審批，平均辦理時間比法定時限提速更多。成功探索出了個體工商戶分層分類登記管理制度，并且率先完成開發(fā)自由貿(mào)易試驗區(qū)區(qū)域識別系統(tǒng)。三是改革跨境投融資。金融創(chuàng)新一直都是重慶自貿(mào)試驗區(qū)兩的重點。搭建“境內(nèi)外、本外幣、離在岸、投商行”一體化的跨境綜合金融服務(wù)體系，推動銀行設(shè)立跨境結(jié)算、離岸業(yè)務(wù)等區(qū)域性或全國性功能總部。

2.自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展中需要立法探索。一是對投資和企業(yè)的立法設(shè)計。自由貿(mào)易區(qū)的投資自由以及相應(yīng)的企業(yè)制度需要立法的頂層設(shè)計，需要在現(xiàn)行企業(yè)登記制度的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步放寬關(guān)于企業(yè)經(jīng)營范圍的規(guī)定等。二是貿(mào)易法律制度。自由貿(mào)易區(qū)最大的特點是施行貿(mào)易自由化。貿(mào)易自由化的法律特點在于區(qū)內(nèi)的貿(mào)易公司有權(quán)自由從事自由貿(mào)易區(qū)、非自由貿(mào)易區(qū)之間的貿(mào)易。三是金融法律制度。自由貿(mào)易區(qū)在金融法律上對外匯使用、融資便利和金融機構(gòu)設(shè)置等方面與國際接軌。為了促進(jìn)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展，對外匯使用做了比較寬松的規(guī)定。在金融機構(gòu)準(zhǔn)入方面，結(jié)合GATS的要求，制定相關(guān)的金融機構(gòu)準(zhǔn)入法律制度。在融資便利上，需要建立信用擔(dān)保風(fēng)險機構(gòu)和風(fēng)險準(zhǔn)備金制度以及擔(dān)保代償損失法律制度。四是稅收法律制度。自由貿(mào)易試驗區(qū)的稅收法律制度，包括關(guān)稅、所得稅、流轉(zhuǎn)稅等稅收法律制度，應(yīng)當(dāng)建立稅收優(yōu)惠法律規(guī)則體系。從國外到自由貿(mào)易試驗區(qū)再到國外的貿(mào)易商品需要免稅，而從國外到自由貿(mào)易試驗區(qū)再到國內(nèi)的貿(mào)易商品需要繳納相關(guān)關(guān)稅。自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)應(yīng)該免征流轉(zhuǎn)稅中的增值稅和消費稅，并對自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)企業(yè)的增值稅、消費稅和營業(yè)稅等進(jìn)行優(yōu)惠。五是行政監(jiān)管法律制度。自由貿(mào)易區(qū)的行政監(jiān)管主要包括海關(guān)、衛(wèi)生檢疫等相關(guān)的監(jiān)管法律體系。海關(guān)監(jiān)管需要“一線放開，二線管住，區(qū)內(nèi)不干預(yù)”。在商檢，動、植物檢疫和衛(wèi)生檢疫法律制度方面，應(yīng)該把檢驗檢疫的重點放在一線。六是多元化糾紛解決制度。由于自由貿(mào)易試驗區(qū)實行的法律制度與其他地方具有較大的差異，可能出現(xiàn)較大的涉外、知識產(chǎn)權(quán)等專業(yè)性強的案件，應(yīng)考慮在自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)部設(shè)立相關(guān)的糾紛解決機構(gòu)來處理相關(guān)案件。

四、自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展中的法律問題和頂層設(shè)計

（一）自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展中存在的法律問題

1.自由貿(mào)易試驗區(qū)立法存在科學(xué)性不夠的問題。盡管自由貿(mào)易試驗區(qū)采用負(fù)面清單制度，但是招商引資政策具有一定的靈活性，導(dǎo)致了具體事務(wù)的交錯推斷、標(biāo)準(zhǔn)不一致的問題。盡管自由貿(mào)易試驗區(qū)出臺了一系列專門性規(guī)定，但從法理上看，法規(guī)規(guī)定公布實施以后，必須要具備一定的穩(wěn)定性和適應(yīng)性，方能讓法律法規(guī)具有權(quán)威性。一旦隨意變更法律法規(guī)的規(guī)定，則自由貿(mào)易試驗區(qū)的法律規(guī)則將難以取信于市場主體。當(dāng)前，自由貿(mào)易試驗區(qū)在立法過程中存在貫徹穩(wěn)定性與靈活性不夠的問題，許多規(guī)定缺乏超前性、可操作性和充分的論證。

2.自由貿(mào)易試驗區(qū)執(zhí)法中暴露出了新問題。以逃匯行為和騙購?fù)鈪R行為為例，自由貿(mào)易示范區(qū)需要在外匯法律制度上進(jìn)行制度創(chuàng)新。人民幣與外匯在資本項目上的自由兌換將有效增加人民幣的市場影響。因此，應(yīng)當(dāng)建立與外匯自由兌換的規(guī)則體系，例如《中國人民銀行關(guān)于金融支持中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)的意見》第6條規(guī)定，“條件成熟時，（自由貿(mào)易）賬戶內(nèi)外幣資金可自由兌換”。一旦做出相應(yīng)規(guī)定后，逃匯和騙匯將在自由貿(mào)易試驗區(qū)失去存在的空間。自由貿(mào)易試驗區(qū)采用人民幣與外匯自由兌換法律制度，則區(qū)內(nèi)的市場主體可以通過資本項目的方式讓外匯自由通行。自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的市場主體完全可以通過合法方式獲取經(jīng)營所需的外匯，而不需要逃匯和騙匯。

3.自由貿(mào)易試驗區(qū)的司法保障機制和多元化糾紛解決機制不足。為了解決自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的各類法律爭議，人民法院、仲裁機構(gòu)等已經(jīng)做了有益嘗試。法院充分發(fā)揮化解矛盾糾紛、支持改革創(chuàng)新、營造法治環(huán)境的職能作用，并對自由貿(mào)易試驗區(qū)的司法保障工作提出了具體要求。由于自由貿(mào)易試驗區(qū)的開放程度高并具有多元化的交易方式，因此自由貿(mào)易試驗區(qū)的司法機制應(yīng)當(dāng)對金融、文化商貿(mào)等服務(wù)領(lǐng)域的法律糾紛正確定性并有效解決。但是，由于案多人少、缺乏專門機構(gòu)、專業(yè)性強等諸多因素，自由貿(mào)易試驗區(qū)的司法保障機制整體上仍然落后于實踐發(fā)展的需要。自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的許多企業(yè)法律意識不強，對于《涉外民事關(guān)系法律適用法》《合同法》、ADR機制以及仲裁法等法律法規(guī)了解不夠。

（二）完善自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展中的頂層設(shè)計

1.完善自由貿(mào)易試驗區(qū)的法律頂層設(shè)計。自由貿(mào)易試驗區(qū)需要提高法律法規(guī)的法律層級，因而需要從立法上制定《中國自由貿(mào)易試驗區(qū)法》等法律法規(guī)。唯有法律層級高的法律法規(guī)方能帶動和保障自由貿(mào)易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新、交易穩(wěn)定性和安全性。變更與自由貿(mào)易試驗區(qū)制度創(chuàng)新不相適應(yīng)的法律和行政法規(guī)，探索符合國情的自由貿(mào)易試驗區(qū)授權(quán)立法模式。對此，可以參考經(jīng)濟特區(qū)的立法先例，如設(shè)立相應(yīng)的自由貿(mào)易試驗區(qū)行政區(qū)劃、設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)的行政機關(guān)和立法機關(guān)以及執(zhí)法機構(gòu)。盡管設(shè)立程序比較復(fù)雜，但是對自由貿(mào)易試驗區(qū)的運行是非常有效的法律路徑。提高自由貿(mào)易試驗區(qū)法治保障與制度內(nèi)容的國際化程度。在法律服務(wù)和保障方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立自由貿(mào)易試驗區(qū)法院和派出法庭。自由貿(mào)易試驗區(qū)法院和派出法庭可以受理與自由貿(mào)易試驗區(qū)相關(guān)的法律糾紛，從而為自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的市場交易活動提供高質(zhì)量的法律服務(wù)和司法保障。不僅如此，還應(yīng)當(dāng)完善市場主體和其他主體有序參與自由貿(mào)易試驗區(qū)立法的法律體系，如構(gòu)建完善的包括市場主體、行政機關(guān)、社會團(tuán)體以及普通民眾在內(nèi)的多元主體立法參與法律制度。與此同時，還需要通過立法提案和立法建議等方式來暢通利益訴求表達(dá)機制，讓更多的利益訴求通過多元化方式得以解決。

2.強化自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)行政執(zhí)法。首先，強化各類市場主體的信用意識，可以采用電子報關(guān)的方式。在自由貿(mào)易中，電子報關(guān)為市場主體和海關(guān)提供了便利化的操作方式。其次，自由貿(mào)易試驗區(qū)應(yīng)當(dāng)建立行政監(jiān)管綜合機構(gòu)。海關(guān)、市場監(jiān)督管理、外匯和稅收等行政監(jiān)管執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)形成協(xié)作機制，從而建立高效運行的自由貿(mào)易試驗區(qū)行政執(zhí)法體系。最后，堅決保證“二線安全高效管住”。在自由貿(mào)易試驗區(qū)的空間分水嶺上，行政監(jiān)管需要對檢驗檢疫進(jìn)行嚴(yán)格管理。自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的市場主體在自由貿(mào)易試驗區(qū)適用自由貿(mào)易試驗區(qū)的法律法規(guī)，而一旦進(jìn)入非自由貿(mào)易試驗區(qū)則需要依照區(qū)外的法律法規(guī)進(jìn)行貿(mào)易活動。

3.完善自由貿(mào)易試驗區(qū)司法制度建設(shè)。《關(guān)于為自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)提供司法保障的意見》提出，支持自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)實施的各項改革措施，同時解決涉自貿(mào)試驗區(qū)司法實踐中迫切需要解決的、帶有普遍性的問題。首先，要建立專業(yè)審判制度。針對自由貿(mào)易試驗區(qū)的貿(mào)易糾紛特點，自由貿(mào)易試驗區(qū)法院及派出法庭應(yīng)當(dāng)設(shè)置專業(yè)的金融、物流和公司審判團(tuán)隊。對于破壞自由貿(mào)易試驗區(qū)法律法規(guī)的行為應(yīng)當(dāng)通過刑事法律進(jìn)行嚴(yán)格審理。倡導(dǎo)在自由貿(mào)易試驗區(qū)中采用仲裁來解決貿(mào)易糾紛，并且規(guī)范仲裁案件的司法審查。在多元糾紛解決的時代，應(yīng)當(dāng)開展“調(diào)解優(yōu)先”的貿(mào)易糾紛解決機制。通過新媒體等多種方式來宣傳和普及自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)的法律法規(guī)和自由貿(mào)易試驗區(qū)外的法律法規(guī)，讓更多的市場交易主體尊重法律法規(guī)，從而營造自由貿(mào)易試驗區(qū)的國際化法治化營商環(huán)境。

4.提高自由貿(mào)易試驗區(qū)法律工作者素質(zhì)。以服務(wù)和推進(jìn)多區(qū)域合作需求為導(dǎo)向，著力建設(shè)一支具備復(fù)合型知識結(jié)構(gòu)、極富創(chuàng)新能力、良好職業(yè)修養(yǎng)及協(xié)作精神的高層次法律人才隊伍。首先，要以高等院校合作培養(yǎng)為主體，培養(yǎng)一批面向自由貿(mào)易試驗區(qū)發(fā)展的高層次法律人才;結(jié)合深化區(qū)域合作法律服務(wù)高層次人才需求情況，明確培養(yǎng)類型和培養(yǎng)方向，調(diào)整學(xué)科專業(yè)和課程設(shè)置，積極開設(shè)自由貿(mào)易試驗區(qū)法律實務(wù)、涉外法律實務(wù)、貿(mào)易法律實務(wù)、外國語言等專業(yè)課程;依托高等院校、科研院所建設(shè)一批高水平、高標(biāo)準(zhǔn)的法律培訓(xùn)基地、法律研究所等交流平臺。其次，通過高層代表團(tuán)互訪、教師訪學(xué)交流、互派青年教師攻讀碩士和博士學(xué)位，加強高校間學(xué)術(shù)交流、科研聯(lián)合攻關(guān)等合作形式。再次，自由貿(mào)易試驗區(qū)可多方面引進(jìn)人才。例如自由貿(mào)易試驗區(qū)的調(diào)解機構(gòu)應(yīng)制定章程、程序規(guī)則，明確調(diào)解員資質(zhì)要求和行為規(guī)范，提供調(diào)解員名錄，在政府主管機構(gòu)或法院備案。世界各地的調(diào)解機構(gòu)可以共享調(diào)解員資源并采用共同的調(diào)解規(guī)則和監(jiān)管機制。

作? 者：英國埃塞克斯大學(xué)政治學(xué)碩士研究生

責(zé)任編輯：宋英俊