李清林 趙云芬

隨著法經(jīng)濟學理論的發(fā)展，法學家們開始漸漸傾向使用市場手段來解決一些法律難題。就環(huán)境污染問題而言，法學家們逐漸意識到環(huán)境責任保險制度對環(huán)境污染防治，特別是企業(yè)污染的防治有著重要作用。但實踐中，環(huán)境責任保險的作用是有限的，它缺乏足夠的吸引力，特別是對中小企業(yè)而言。但中小企業(yè)（在2010年，我國中小企業(yè)的數(shù)量占全國企業(yè)總數(shù)的99.2%）帶來的環(huán)境污染不容小覷。因此，如何讓中小企業(yè)參與到環(huán)境責任保險當中是環(huán)境保險制度建構的一個重要問題。

對此，一些學者指出，政府的補貼可能是必不可少的，因為政府補貼能增加環(huán)境保險對中小企業(yè)的吸引力，也能激勵保險公司更多地接受投保。但遺憾的是，學界缺乏對環(huán)境保險政府補貼的細節(jié)探討，諸如，被補貼的對象是誰，補貼的方式和途徑有哪些，以及不同方式和途徑有著何種不同的激勵作用。由于當前我國缺乏相關的環(huán)境保險補貼規(guī)范和中小企業(yè)補貼規(guī)范，通過對中小企業(yè)環(huán)境責任保險的政府補貼法律規(guī)制問題進行探討，從而為構建美麗綠色中國提供參考。

一、中小企業(yè)環(huán)境責任保險的政府補貼法律制度的現(xiàn)狀和不足

中小企業(yè)環(huán)境責任保險的政府補貼法律制度的現(xiàn)狀和不足主要表現(xiàn)為以下四點：其一，補貼缺乏相應的法律依據(jù)。無論是對于中小企業(yè)的補貼還是對于環(huán)境責任保險的補貼都缺乏法律依據(jù)。這些補貼大多依據(jù)政策導向，造成其或增或減、或多或少、或有或無。其二，立法者未曾設定專門的補貼機構。事實上，在一些發(fā)達國家，諸如德國、美國、日本，都有專門制定補貼計劃和實施補貼計劃的機構。補貼機構的缺乏導致我國關于中小企業(yè)的補貼缺乏效率。其三，缺乏一系列配套的法律制度。政府補貼不是一勞永逸的，它涉及評估、分析、監(jiān)管等眾多環(huán)節(jié)，在實施過程中需要一整套的制度設計，否則補貼很可能難以實現(xiàn)，甚至大有可能對社會利益造成損失。其四，中小企業(yè)和環(huán)境保險常常位于被政府補貼所忽略的角落。就我國的補貼現(xiàn)狀而言，補貼對象大多是保險公司，而非中小企業(yè)。這導致補貼的效果不甚理想。具體而言，我國目前已在廣東、湖北、四川、江蘇、上海等十多個省市試點環(huán)境污染責任保險，試點幾年來已取得了一些進展。然而企業(yè)投保積極性不高、保險公司缺乏進一步開發(fā)市場的動力等現(xiàn)象在各試點地區(qū)普遍存在，這使得我國環(huán)境污染責任保險發(fā)展面臨“缺乏有效需求的同時缺乏有效供給”的困境。

二、補貼的具體對象研究

目前，我國相關的法律制度存在著一些不足，這需要尋找恰當?shù)姆桨溉ヌ钛a這些不足。具體而言，理論界一般從補貼對象、補貼方式與補貼的實施和監(jiān)管這三個方面入手。遵循這一路徑，首先探討補貼對象的問題。因為，對這個問題的回答決定了對后續(xù)兩個問題的回答——不同的補貼對象就意味著不同的補貼方式以及不同的補貼實施與監(jiān)管。

對此，立法者應當將環(huán)境保險政府補貼的對象設定為中小企業(yè)，而不是保險公司。當然這并非意味著對保險公司補貼無足輕重，只是說假如對中小企業(yè)的補貼是首要的，那么對保險公司的補貼就是相對次要的。現(xiàn)存研究的不足在于，他們將補貼的重點更多的放在對保險公司的補貼之上，頗有些舍本逐末。

客觀上，中小企業(yè)存在存續(xù)時間短、缺乏社會責任感等特點，這些特點導致中小企業(yè)往往并不關心環(huán)境污染損害賠償問題，雖然這既可能是主觀因素導致的，諸如存續(xù)時間短帶來更強的僥幸心理;也可能是客觀因素導致的，諸如經(jīng)濟實力有限而被迫忽視環(huán)境損害賠償問題。但實際上，對于不在乎環(huán)境污染損害賠償?shù)闹黧w來說，環(huán)境保險永遠是缺乏吸引力的。

如果我們選擇對保險公司進行補貼，就會面臨一系列困境（諸如激勵效果和逆向選擇）。而這些困境可以從補貼的具體方式中看出。現(xiàn)實中，對保險公司的補貼主要有兩種方式：其一，在損害發(fā)生后進行補貼。這種方式的補貼對保險公司產(chǎn)生激勵的效果是有限的，因為它并沒有從環(huán)境責任保險中獲得更多的收益（保險收益的原理在于事故發(fā)生的或然性）。當然，如果這種補償足以超過企業(yè)所受風險而帶來可觀的經(jīng)濟利益時，那就另當別論了。但它仍然可能帶來下一種方式的補貼可能帶來的問題（即逆向選擇的問題）。其二，在每一單環(huán)境責任保險完成時都要對其進行補貼，這將意味著更大的激勵作用。但它并不符合風險社會風險分擔的原理，也不符合社會正義傾向，甚至會帶來騙補和非謹慎承保的問題。這些問題的出現(xiàn)，將進一步導致保險公司在承保時反向選擇投保企業(yè)，從而導致環(huán)境責任保險失去意義。

實際上，如果這種補貼是和風險大小相聯(lián)系的話對中小企業(yè)進行補貼將在很大程度上解決這一困境。以中小企業(yè)為補貼對象的政府補貼，一方面可以降低企業(yè)污染事故發(fā)生的概率，另一方面還可以減輕事故發(fā)生后的賠付責任。具體看來，第一個目標的達成依賴于保險條款的適當履行，特別是依約足額交納保費（事實上，這一過程頗類似于排污收費）。在此時，政府的補貼將帶來一定的激勵效果，從而促使中小企業(yè)依約履行“保險義務”（這一效果是無法通過給予保險公司政府補貼實現(xiàn)的）。就第二個目標的達成而言，必須首先考慮到我國的特殊國情，即政府是環(huán)境責任的主要承擔者（這是因為中小企業(yè)是環(huán)境污染的主要“實施者”）。政府的主動或被動擔責使得中小企業(yè)污染行為帶來的負外部性被整個社會承擔了，環(huán)境責任保險的出現(xiàn)將促使這種負外部性在一定程度上被內(nèi)部化。通過政府補貼，這種內(nèi)部化將更容易實現(xiàn)。由此導致，事故發(fā)生的成本被部分地分攤給了中小企業(yè)和保險公司，從而減輕了事故發(fā)生后任何一方主體需要承擔的責任。因為，在政府的補貼之下，他們將有能力參加環(huán)境責任保險。需要注意的是，這種補貼只會帶來很小的逆向選擇問題，因為風險和保費變得一致，既不會減少對保險公司的激勵，也不會因增加激勵造成上述問題。

三、補貼的具體方式研究

政府補貼總是存在一個問題，那就是效率低下。正如科斯所說，很多經(jīng)濟學家習慣性地高估政府的作用。因此，如何讓補貼變得高效就成為一個至關重要的問題。通過上文補貼現(xiàn)狀的探討，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有法律制度還需進一步改善。實際上，政府補貼法律制度的完善必須著眼于中小企業(yè)環(huán)境保險的特有性態(tài)，我們必須轉(zhuǎn)換思維視角，將補貼更多地和效率聯(lián)系起來，具體而言：

其一，補貼僅針對所投保費（未投保者不得補貼）。中小企業(yè)的特點在于更少的社會責任感，更大的僥幸心理，以及更困難的監(jiān)管。因此，中小企業(yè)對環(huán)境保險的態(tài)度是相對消極的。這導致傳統(tǒng)粗放式的補貼行為效果不甚顯著，且后續(xù)的監(jiān)管成本相當高昂。因此，把握中小企業(yè)環(huán)境責任保險的獨有特點是確立恰當、有效率政府補貼的關鍵所在。對此，可以僅針對中小企業(yè)所投保費進行補貼，這可以在一定程度上解決這一問題。具體而言：針對所投保費進行比例補貼可以有效規(guī)避騙補行為的出現(xiàn)，也可以很大程度上解決?？畈粚Ｓ玫膯栴}（從而部分減輕監(jiān)管成本）。因為這種補貼并不會對保險關系中的任何一方帶來實質(zhì)性收益，它只是對保險金額進行減免，或者對不足的保費進行補足，抑或為續(xù)保提供優(yōu)惠條件。

其二，以風險評估作為政府補貼的前提。一種恰當且有效率的補貼必須是數(shù)額適當?shù)?，否則就會帶來負外部性。具體說來，過低的補貼將帶來逆向選擇的問題，保險公司將傾向于不接受投保，而倘若過高，則會產(chǎn)生上一部分所提到的那種扭曲激勵的問題（超過所存風險的補貼將導致保險公司以承保作為盈利的業(yè)務本身）。通過對環(huán)境責任保險的風險進行評估并對定價數(shù)額進行計算，從而得出適當?shù)谋ＹM以及賠償金的數(shù)額。實際上，這種風險的評估和定價的方法，在當今已經(jīng)是可能的了，通過衡量企業(yè)的生產(chǎn)量以及污染情況，并結合持續(xù)時間的抽樣調(diào)查，將可以比較科學的得出適當?shù)难a貼數(shù)額。

其三，補貼的踐行依賴相應的法律依據(jù)以及配套制度。因為，缺乏法律依據(jù)的補貼更容易受到政策傾向的影響。而政策相對而言缺乏一貫性，并容易受到具體事件的影響，從而不利于高效補貼的實現(xiàn)。

其四，補貼總額有限的情況下，應該更多傾向于中小企業(yè)，特別是民營中小企業(yè)。其原因在于：我國的政府補貼更多地傾向于國有企業(yè)和具有一定競爭力的企業(yè)。

四、補貼的實施與監(jiān)管研究

恰當有效率的補貼政策離不開妥當、高效的實踐與監(jiān)管。法律經(jīng)濟學家在平衡收益與成本的過程中，充分考慮了政府的行政管理成本，因此，他們往往并不傾向于讓政府參與過多的市場活動。但卡拉布雷西提出，政府的系列行為有時也會帶來一些效益的增加，特別是在事故法的類似問題上。就中小企業(yè)環(huán)境責任保險政府補貼而言，也是如此。一種低成本且高效的補貼法律制度構建是我們所期望的。

首先，特定補貼機構的設立將有利于補貼的實施與監(jiān)管?？v觀當今世界，美國、德國、日本等國均建立了針對中小企業(yè)的專門機構，這一機構專門以中小企業(yè)為對象對其進行管理、引導和補貼。實際上，專門機構為中小企業(yè)帶來更高效率的原因在于，它們更了解中小企業(yè)的運行模式與發(fā)展前景，同時也可以更直接地發(fā)放補貼，更好地實現(xiàn)財政上的?？顚Ｓ?。但存在疑問的是，在面對中小企業(yè)環(huán)境責任保險政府補貼時，我們需要一種什么類型的專門機構。具體而言，它究竟是一個旨在扶持中小企業(yè)的機構，還是一個旨在解決環(huán)境污染問題的專門機構。針對中小企業(yè)的專門機構的優(yōu)點在于，該機構更了解中小企業(yè)從而能更有效率地監(jiān)管它們。而針對環(huán)境治理的專門機構的優(yōu)點在于，它更了解污染防治的相關問題，從而能更有效率地解決環(huán)境污染防治問題。對比兩者可以發(fā)現(xiàn)，就中小企業(yè)環(huán)境保險補貼而言，一個針對中小企業(yè)的專門機構會帶來更優(yōu)的、更有效率的結果。其原因在于：其一，中小企業(yè)環(huán)境責任保險的目的在于促進中小企業(yè)更多地投保環(huán)境責任險，其落腳點在于激勵中小企業(yè)。因而，相比建立一個專門的環(huán)境防治補貼機構，建立一個專門的扶持中小企業(yè)的機構將更有意義。其二，既然補貼的重點在于中小企業(yè)，那么監(jiān)管的重點也應是中小企業(yè)。顯然，專門扶持中小企業(yè)的機構更能達成這一任務。當然質(zhì)疑者可能認為，一個純粹著眼于中小企業(yè)環(huán)境保險補貼的機構將是更好的選擇。但這種說法是站不住腳的，因為過于冗雜的機構設置會導致行政管理成本的上升。因此，揆諸上者，由一個旨在扶持中小企業(yè)的專門機構從事補貼活動將是一個最優(yōu)的選擇。

其次，立法者應當著眼于專項基金的設立。目前，這一做法同樣為一些發(fā)達國家所采納，也有很多中國學者加以論述。該做法的落腳點在于，一方面，專項基金一方面能夠克服政府總體財政支出效率低下的問題;另一方面，也可以帶來一定的財政收益（類似社會保險），從而減輕政府的財政負擔。除此之外，專項基金的設立還有利于資金的有效監(jiān)管。因為，專項資金是一筆“目的指向型”的資金，它只能被以特定的形式、特定的時間節(jié)點內(nèi)適用，而這使得相應的監(jiān)管行為有的放矢。

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作? 者：李清林，西南大學法學院法學碩士

趙云芬，西南大學法學院教授

責任編輯：劉小僑