劉芹

黨的十八大以來，黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法工作。2018年12月，中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求2019年3月底前基本完成綜合執(zhí)法隊伍組建，到2020年建立完善執(zhí)法體制和職能體系，建設(shè)一支“政治強、本領(lǐng)高、作風(fēng)硬、敢擔(dān)當(dāng)”“特別能吃苦、特別能戰(zhàn)斗、特別能奉獻”的生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法鐵軍。重慶市高度重視生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作，市委多次專題研究，及時印發(fā)分工方案，市委編辦正在牽頭組織推進“5+3”重點領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革。目前，包括重慶在內(nèi)的全國各?。▍^(qū)、市）、各領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革正在推進，但都面臨職責(zé)劃轉(zhuǎn)、人員整合、能力提升、隊伍建設(shè)等共性問題，及時研究解決這些問題，對推進生態(tài)環(huán)保綜合執(zhí)法改革具有借鑒意義。

一、重慶市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法改革存在的問題

（一）職責(zé)劃轉(zhuǎn)認識不統(tǒng)一，多頭執(zhí)法問題亟待破解

一是跨部門整合職責(zé)需要進一步細化?！吨笇?dǎo)意見》明確的具體整合范圍包括：環(huán)境保護部門污染防治、生態(tài)保護、核與輻射安全等方面的執(zhí)法權(quán);國土部門地下水污染防治執(zhí)法權(quán)，即對因開發(fā)土地、礦藏等造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán);農(nóng)業(yè)部門農(nóng)業(yè)面源污染防治執(zhí)法權(quán);水利部門流域水生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法權(quán);林業(yè)部門對自然保護地內(nèi)進行非法開礦、修路、筑壩、建設(shè)造成生態(tài)破壞的執(zhí)法權(quán)。以上表述較宏觀，經(jīng)初步梳理，涉及40余部法律法規(guī)、200余項執(zhí)法事項，且從規(guī)定內(nèi)容上看出不同部門對具體的整合范圍的認識不統(tǒng)一。

二是城市執(zhí)法體制改革職責(zé)整合不徹底。2017年6月，重慶市進行了城市執(zhí)法體制改革。目前，除重慶外，其他省（區(qū)、市）均已按照《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》要求，將建筑施工噪聲污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染等2項行政執(zhí)法職責(zé)移交給城市管理部門。

三是審批監(jiān)管與執(zhí)法的邊界需要界定。按照《指導(dǎo)意見》，改革后，生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍承擔(dān)的執(zhí)法職責(zé)大于同級生態(tài)環(huán)境部門主管范圍。相關(guān)行業(yè)管理部門需要通過政策、法規(guī)、標(biāo)準和技術(shù)規(guī)范等手段，對劃轉(zhuǎn)的執(zhí)法事項開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)。同時，應(yīng)當(dāng)依法繼續(xù)履行生態(tài)環(huán)境保護“一崗雙責(zé)”，支持綜合執(zhí)法隊伍履行職責(zé)，及時移交監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的違法行為線索。

（二）人員數(shù)量不足結(jié)構(gòu)不優(yōu)，人員配備與事業(yè)發(fā)展不適應(yīng)

一是人員與職責(zé)實現(xiàn)同步劃轉(zhuǎn)難度大?！吨笇?dǎo)意見》要求，按照“編隨事走、人隨編走”的原則，有序整合相關(guān)部門污染防治和生態(tài)保護執(zhí)法隊伍。但絕大多數(shù)部門沒有專門承擔(dān)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)的人員，幾乎無編無人可劃。

二是現(xiàn)有環(huán)境行政執(zhí)法人員數(shù)量偏少。從市級層面看，目前重慶市市級環(huán)境行政執(zhí)法隊伍編制僅89名，而京、津、滬市級編制分別為100名、101名、65名，且這3個直轄市轄區(qū)均為16個區(qū)。從區(qū)縣層面看，重慶市38個區(qū)縣環(huán)境行政執(zhí)法隊伍編制共1057名，實際在崗552人，平均每個區(qū)縣不足15人;北京市16個區(qū)共650余名編制，平均每個區(qū)超過40個編制;上海市較大的區(qū)超過40名編制，較小的區(qū)也超過20名編制。

三是環(huán)境行政執(zhí)法隊伍結(jié)構(gòu)配置不優(yōu)。全市環(huán)境行政執(zhí)法隊伍中，大學(xué)本科以上學(xué)歷占78.4%，其中研究生學(xué)歷占13.7%，環(huán)境類專業(yè)占37.8%，專業(yè)知識結(jié)構(gòu)相對不合理。此外，受垂直管理體制改革和綜合行政執(zhí)法改革影響，執(zhí)法隊伍人員進口端較窄，45歲以上執(zhí)法人員占75.1%，年齡結(jié)構(gòu)偏大。

（三）隊伍能力提升缺乏有效措施，高科技運用有待加強

一是環(huán)境行政執(zhí)法隊伍能力建設(shè)亟待加強。目前，區(qū)縣一級環(huán)境行政執(zhí)法隊伍承擔(dān)了主要的執(zhí)法事項，但人員配置嚴重不足。市委、市政府印發(fā)《關(guān)于進一步優(yōu)化完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置的指導(dǎo)意見》強調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由綜合行政執(zhí)法隊伍集中行使環(huán)境保護等6個領(lǐng)域的行政執(zhí)法權(quán)，但生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法節(jié)奏快、執(zhí)法專業(yè)性強、工作要求高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級絕大多數(shù)沒有專職隊伍，且兼職人員又缺乏穩(wěn)定性、持續(xù)性，難以適應(yīng)基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法需要。

二是先進科技手段運用存在短板。目前，重慶市環(huán)境行政執(zhí)法的日常巡查、調(diào)查取證、污染源定位調(diào)查和突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置等工作多以“人防”為主。無人機（船）、執(zhí)法APP等技術(shù)運用還處于起步階段，衛(wèi)星遙感、大氣監(jiān)管熱點網(wǎng)格等應(yīng)用仍是空白，智慧化、精準化監(jiān)管水平亟待提升。

（四）隊伍建設(shè)缺乏完善的保障機制，“流血流汗又流淚”問題仍然存在

一是環(huán)境行政執(zhí)法責(zé)任制落實有待進一步加強。大量環(huán)境污染責(zé)任追究案例中，企業(yè)主觀故意違法導(dǎo)致環(huán)境行政執(zhí)法人員被問責(zé)的情形時有發(fā)生，變相將執(zhí)法者與管理相對人進行了“捆綁”，環(huán)境行政執(zhí)法人員承擔(dān)了“無限”責(zé)任，“盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)”未能全面落實。

二是環(huán)境行政執(zhí)法保障措施亟待完善。一方面，一線環(huán)境行政執(zhí)法人員長期接觸有毒有害物質(zhì)，面臨健康風(fēng)險。另一方面，部分管理對象法治意識不強，甚至對抗執(zhí)法，執(zhí)法人員面臨人身安全風(fēng)險。

二、優(yōu)化重慶市生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法的對策

（一）出臺生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法責(zé)任權(quán)力清單

一是盡快印發(fā)“三定”方案，理順職責(zé)關(guān)系。解決各級環(huán)境行政執(zhí)法隊伍履行職責(zé)中面臨的突出矛盾和問題，加強部門責(zé)任，科學(xué)設(shè)置機構(gòu)，合理配置編制，把機構(gòu)改革任務(wù)落到實處。

二是制定生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法事項目錄，解決多頭執(zhí)法問題。對照中央和市委要求，逐一清理現(xiàn)行法律法規(guī)和部門規(guī)章的執(zhí)法事項，進一步細化劃入劃出的具體條款，并規(guī)定執(zhí)法權(quán)實施層級。深化城市執(zhí)法體制改革，將建筑施工噪聲污染、餐飲服務(wù)業(yè)油煙污染執(zhí)法職責(zé)劃入城市管理綜合行政執(zhí)法中。

三是深化全方位聯(lián)防聯(lián)控機制，實現(xiàn)無縫銜接。建立與規(guī)劃自然資源、水利、林業(yè)等部門的綜合行政執(zhí)法聯(lián)動機制，深化跨層級、跨區(qū)域、跨流域聯(lián)合執(zhí)法，落實行業(yè)管理責(zé)任、屬地監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)主體責(zé)任，保障事前審批、事中事后監(jiān)管執(zhí)法的順暢銜接。

（二）加強生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法人員配置

一是外部劃轉(zhuǎn)一批，推進統(tǒng)籌調(diào)劑。針對重慶市環(huán)境行政執(zhí)法隊伍編制基數(shù)較低的實際，在部門協(xié)商劃轉(zhuǎn)人員基礎(chǔ)上，對標(biāo)對表中央要求，統(tǒng)籌強化外部編制調(diào)劑，做到隊伍不散、工作不亂，實現(xiàn)新老機構(gòu)和人員平穩(wěn)接替、盡快到位。

二是公開招募一批，注入源頭活水。通過選調(diào)、遴選、人才引進等方式充實生態(tài)環(huán)境保護執(zhí)法力量，探索引入聘任制公務(wù)員，促進人才流動，提高專業(yè)化水平，進一步優(yōu)化執(zhí)法人員結(jié)構(gòu)和層次。

三是內(nèi)部培養(yǎng)一批優(yōu)秀人才，形成人才梯隊。對在基層執(zhí)法一線干出成績、群眾歡迎的中青年干部，要加強培養(yǎng)和激勵，打造信念過硬、政治過硬、責(zé)任過硬、能力過硬、作風(fēng)過硬等“五個過硬”的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法隊伍。

（三）提升環(huán)境行政執(zhí)法隊伍發(fā)現(xiàn)問題的能力

一是加強信息化建設(shè)，推進“互聯(lián)網(wǎng)+執(zhí)法”。做好生態(tài)環(huán)境執(zhí)法信息化的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計，依托互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，打造執(zhí)法監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺，提升執(zhí)法效能，提高智慧化、規(guī)范化水平。

二是充分運用科技監(jiān)偵手段，做到精準執(zhí)法。加快建設(shè)完善污染源自動監(jiān)控體系，依托衛(wèi)星遙感、無人機（船）等設(shè)備，豐富生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法手段，通過“人防+技防”，提高執(zhí)法的針對性、科學(xué)性、時效性。

三是延伸基層執(zhí)法觸角，推動重心下沉。支持區(qū)縣生態(tài)環(huán)境部門按片區(qū)設(shè)立派出執(zhí)法機構(gòu)，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）組建綜合執(zhí)法隊伍，滿足一線執(zhí)法需求，提高發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題的能力和效率，打通生態(tài)環(huán)境執(zhí)法“最后一公里”。

（四）健全行政執(zhí)法保障機制

一是切實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，突出政治建設(shè)。把加強黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿到改革各方面和全過程，加強綜合執(zhí)法隊伍基層黨組織建設(shè)和黨員隊伍建設(shè)，發(fā)揮黨組織統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

二是推行盡職照單免責(zé)制度，探索容錯糾錯。實行環(huán)境執(zhí)法行為全過程監(jiān)督，對因不可抗力、執(zhí)法依據(jù)缺乏、管理相對人弄虛作假等原因不能正常履行職責(zé)的，不予追究責(zé)任。

三是鼓勵新?lián)?dāng)新作為，解決后顧之憂。推進行政執(zhí)法人員參加工傷保險，鼓勵購買人身意外傷害保險，提高職業(yè)傷害保障水平。配套建立考核獎懲、立功表彰等激勵機制，提高綜合執(zhí)法隊伍積極性、主動性，讓廣大執(zhí)法人員安心、安業(yè)。

作? 者：重慶市生態(tài)環(huán)境局黨組成員、市環(huán)境行政執(zhí)法總隊黨委書記、總隊長

責(zé)任編輯：劉小僑