李建光 劉 慶 殷 勇

(1. 中鐵三局集團(tuán)有限公司， 030001， 太原； 2.西南交通大學(xué)交通與物流學(xué)院， 610031， 成都；3. 綜合交通運(yùn)輸智能化國家地方聯(lián)合工程實(shí)驗(yàn)室， 610031， 成都//第一作者,教授級(jí)高級(jí)工程師)

城際鐵路具有高效、快捷、舒適、大運(yùn)量等特點(diǎn)，在加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)城市間有機(jī)聯(lián)系和促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的實(shí)現(xiàn)中扮演著越來越重要的角色。然而,城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目投資金額大、建設(shè)周期長、技術(shù)要求高，且具有明顯的區(qū)域依賴性，依靠傳統(tǒng)的融資模式進(jìn)行大規(guī)模城際鐵路建設(shè)難以為繼。因此，積極拓寬城際鐵路建設(shè)融資渠道，提高對(duì)社會(huì)資本的吸引強(qiáng)度，成為促進(jìn)鐵路可持續(xù)健康發(fā)展和城際交通網(wǎng)絡(luò)加速形成的關(guān)鍵。

1 傳統(tǒng)鐵路建設(shè)的融資模式

我國傳統(tǒng)的鐵路建設(shè)資金來源主要有以下幾種：

(1) 政府投資。主要包括國家預(yù)算內(nèi)資金和地方政府投資兩種形式。國家預(yù)算內(nèi)資金主要包括中央財(cái)政直接投資、國債和國家轉(zhuǎn)貸資金。其中，國債重點(diǎn)投資西部鐵路建設(shè)；地方政府投資以省級(jí)政府投資為主，一方面用于股權(quán)投資，另一方面用于省級(jí)預(yù)算內(nèi)資金支持。

(2) 鐵路建設(shè)基金。鐵路建設(shè)基金是指通過提高貨物運(yùn)價(jià)向貨主從鐵路貨物運(yùn)輸費(fèi)用中按照一定比例提取部分資金，以緩解鐵路建設(shè)項(xiàng)目資金需求大、資金緊張等問題，確保鐵路建設(shè)資金來源相對(duì)穩(wěn)定。

(3) 發(fā)行債券。鐵路建設(shè)債券是鐵路總公司為鐵路建設(shè)項(xiàng)目籌集資金而面向全社會(huì)發(fā)行的，其承諾按特定利率支付利息,并按約定條件償還本金的債權(quán)債務(wù)憑證。

(4) 各類貸款。一是國內(nèi)銀行貸款，包括政策性銀行貸款和商業(yè)銀行貸款，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要從政策性的國家開發(fā)銀行貸款；二是國外貸款，主要包括外國政府貸款、國際金融組織貸款和國際商業(yè)貸款，此類貸款有利于彌補(bǔ)我國鐵路建設(shè)的資金缺口和引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)設(shè)備的要求。

2 傳統(tǒng)鐵路融資模式存在的問題

2.1 投資主體責(zé)任不明確

在以往鐵路政企合一的背景下，國家鐵路建設(shè)項(xiàng)目基本上仍采用傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，無論是公益性線路，還是盈利性、競爭性線路，都由原鐵道部負(fù)責(zé)資金籌措、建設(shè)和運(yùn)營。現(xiàn)階段投融資體制改革雖然得到了一定發(fā)展，但仍然無法擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的束縛。鐵路公益性和盈利性不分，導(dǎo)致經(jīng)營責(zé)任制度模糊、企業(yè)的投融資主體地位難以確立，這樣不僅使得資金運(yùn)作效率低下，路網(wǎng)資源也無法得到合理配置。

2.2 投資主體不廣泛，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一

長期以來，我國鐵路建設(shè)項(xiàng)目大都是中央政府投資占主導(dǎo)地位，包括地方政府和民間資本在內(nèi)的其他投資主體的投資額雖略有增加，但所占比重仍然很小。

2.3 籌資渠道狹小，債務(wù)危機(jī)正逐步形成

當(dāng)前，在我國鐵路建設(shè)基金中，國家財(cái)政性資金(以鐵路建設(shè)基金為主)、鐵路建設(shè)債券和銀行貸款占了絕大部分。隨著鐵路建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，國家財(cái)政性資金和地方政府投資所占比重越來越少，鐵路建設(shè)資金來源逐漸以銀行貸款和發(fā)行債券為主。鐵路建設(shè)項(xiàng)目過度依賴間接融資或債務(wù)性融資，導(dǎo)致鐵路總公司負(fù)債累累。

截至2016年9月30日，鐵路總公司總資產(chǎn)為6.64萬億元，負(fù)債為4.3萬億元，資產(chǎn)負(fù)債率為64.75%，而2006年資產(chǎn)負(fù)債率僅為42.6%。2008年以來高鐵的發(fā)展帶來了負(fù)債的上升，卻沒有穩(wěn)定的資金來源用于還本付息。債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)直接增加了鐵路企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)，將進(jìn)一步加劇社會(huì)資本投資鐵路的顧慮，造成融資難度加大。

2.4 資金缺口巨大，民資進(jìn)入鐵路領(lǐng)域有障礙

國家發(fā)展與改革委員會(huì)公布的數(shù)據(jù)顯示，到2020年，我國鐵路網(wǎng)規(guī)模將達(dá)到15萬km。根據(jù)目前我國政府每年在鐵路建設(shè)方面的總投資額約8 000億元測算，從2016年到2020年，我國將投入超過4萬億元用于鐵路建設(shè)。因此，要完成2020年內(nèi)鐵路建設(shè)的規(guī)劃任務(wù)，融資缺口巨大。民間資本進(jìn)入鐵路雖然能在一定程度上緩解國家財(cái)政壓力，但由于鐵路行業(yè)政企分離時(shí)間較短，在行車調(diào)度、產(chǎn)權(quán)界定、運(yùn)價(jià)管制等方面的政策法規(guī)尚不完善，給民間資本的進(jìn)入制造了障礙。

2.5 缺乏有效的政策支持

盡管我國實(shí)施了鐵路投融資體制改革，將鐵路建設(shè)權(quán)利下放至地方政府和社會(huì)資本手中，但力度不夠強(qiáng)硬，缺乏有效的政策法規(guī)為民間資本在土地綜合利用、財(cái)稅扶持、公平競爭等方面作保障。然而，實(shí)現(xiàn)投融資主體和融資方式的多元化、建立公平競爭的市場環(huán)境，以及完善社會(huì)資本進(jìn)入和退出機(jī)制，都需要政府提供有效的政策支持，這樣才能加快推進(jìn)鐵路建設(shè)進(jìn)程。

3 我國城際鐵路建設(shè)的融資模式探討

隨著國家投融資體制改革的推進(jìn)，中國鐵路總公司不斷深化鐵路分層分類建設(shè)，未來鐵路建設(shè)應(yīng)在傳統(tǒng)的融資渠道基礎(chǔ)上開拓國內(nèi)、國際資本市場，積極嘗試現(xiàn)代的多元化投融資模式。

目前，國內(nèi)外軌道交通領(lǐng)域正在積極嘗試更加市場化的建設(shè)融資模式，以提升鐵路項(xiàng)目建設(shè)效率。常用的建設(shè)融資模式有PPP(公私合作)、BOT(建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓)、BT(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓)、TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-再轉(zhuǎn)讓)及ABS(資產(chǎn)證券化)等。各類融資模式的適用性如表1所示。

表1 不同融資模式的適用性

其中，PPP模式是指由政府與私營機(jī)構(gòu)簽訂合作協(xié)議并組建項(xiàng)目公司，并由該公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)融資及經(jīng)營等工作，從而使政府在短期內(nèi)獲取大量資金以加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，并達(dá)到各合作方共同分擔(dān)項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的目的。采用PPP融資的實(shí)質(zhì)為：政府通過向民營機(jī)構(gòu)(外資內(nèi)資皆可)出讓長期的經(jīng)營權(quán)和期間的營業(yè)收入，以便在短期內(nèi)獲得其提供的資金來加快基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及實(shí)現(xiàn)有效運(yùn)營。PPP模式的對(duì)象必須是政府和私人資本共同參與的建設(shè)項(xiàng)目，該模式可實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)，但其運(yùn)作程序和組織形式較復(fù)雜，易產(chǎn)生責(zé)任和利益分歧。自2013年中央大力推行PPP模式以來，PPP在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)供給方面發(fā)揮了巨大的創(chuàng)新作用，其廣泛應(yīng)用于供水、供電、通信、交通、醫(yī)院等領(lǐng)域，如國家體育館、廣深鐵路的建設(shè)均采用的是PPP模式。但部分地方政府濫用PPP、借助PPP變相融資等問題日益突出，加大了地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此，財(cái)政部出臺(tái)了相關(guān)文件，全方位加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的嚴(yán)格管控，在一定程度上降低了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也導(dǎo)致了政府財(cái)政補(bǔ)貼的增加和操作難度的加大，PPP模式風(fēng)靡一時(shí)的勢頭得到了一定的緩解。

BOT模式是指政府通過與私營企業(yè)簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，將大型基建設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)等權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他機(jī)構(gòu)，使其在一段時(shí)間內(nèi)擁有該設(shè)施的使用權(quán)，并在此期限內(nèi)獲得經(jīng)營收益，特許經(jīng)營期滿后再將設(shè)施的經(jīng)營權(quán)交還給政府。采用BOT模式的項(xiàng)目具有有限追索特性，銀行只能依靠項(xiàng)目資產(chǎn)及經(jīng)營收入回收本金和利息，因此債務(wù)不計(jì)入項(xiàng)目公司股東的資產(chǎn)負(fù)債表，投資者可以為更多項(xiàng)目籌集建設(shè)資金。BOT模式一般適用于鐵路、高速公路等具有回報(bào)的大型基礎(chǔ)設(shè)施，但需要政府在一定時(shí)間內(nèi)出讓其經(jīng)營權(quán)，一定程度上削弱了政府的控制力度，項(xiàng)目公益性較差，同時(shí)由于放貸方承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大于投資方，項(xiàng)目建設(shè)融資成本較高，因此該模式不適用于關(guān)系到國計(jì)民生或具有戰(zhàn)略意義的重要基礎(chǔ)設(shè)施。目前，該模式在我國某些領(lǐng)域已得到成功運(yùn)用，例如，三亞鳳凰國際機(jī)場、廣州北環(huán)高速公路、廣東沙角B電廠、武漢地鐵等項(xiàng)目均采用BOT模式進(jìn)行建設(shè)。

BT模式是BOT模式的一種變換形式，指投資方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資建設(shè)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)項(xiàng)目竣工完成并驗(yàn)收合格后移交給政府，政府按照回購協(xié)議向投資方支付總投資及回報(bào)額。采用BT模式的項(xiàng)目是一種“交鑰匙”工程，項(xiàng)目的所有權(quán)是政府或政府的下屬公司。因此該模式多應(yīng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但其建設(shè)成本高、操作復(fù)雜、監(jiān)管難度大，使得項(xiàng)目質(zhì)量難以保證。目前，該模式在我國公共設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域應(yīng)用較少，還處于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和不斷完善的階段。

TOT模式是指:政府將已投入使用的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營管理和維護(hù)權(quán)移交給私營企業(yè)，并在特許經(jīng)營期內(nèi)從私營企業(yè)獲取利潤用于建設(shè)新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目;特許經(jīng)營期滿后，私營企業(yè)無償將設(shè)施的經(jīng)營權(quán)交還給政府。TOT模式由于不涉及建造環(huán)節(jié)故前期工作量較少，運(yùn)作程序亦相對(duì)簡化，而且該模式僅轉(zhuǎn)讓線路的經(jīng)營權(quán)，沒有涉及產(chǎn)權(quán)、股權(quán)的變更，可有效減少政府和民間資本合作糾紛，也保證了政府對(duì)鐵路這一特殊基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低，相應(yīng)投資收益也較低，且國有資產(chǎn)的評(píng)估易造成國有資產(chǎn)的流失，因此該模式通常應(yīng)用于經(jīng)營性非新建項(xiàng)目。

ABS指資產(chǎn)的所有人將準(zhǔn)備投入融資過程的資產(chǎn)或目前流動(dòng)性不足、卻能在可預(yù)見的若干時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生穩(wěn)定現(xiàn)金流的己有資產(chǎn)或資產(chǎn)組合，從自身的資產(chǎn)負(fù)債表中剝離出來，并將其出讓于專業(yè)操作ABS的中介機(jī)構(gòu)SPV(特殊目的載體)，將其中的風(fēng)險(xiǎn)與收益作為抵押獲得融資授信，采用證券化資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流向證券投資者支付本息。ABS模式組織形式簡單，應(yīng)用范圍較廣，通過收費(fèi)獲得收益的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目及政府控制力度較強(qiáng)的重要基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目均適用于此模式。但該模式難以在短期內(nèi)融得資金，不能引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)要求項(xiàng)目有可預(yù)測的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

4 以江蘇省城際鐵路為例的融資模式選擇分析

4.1 城際鐵路建設(shè)資金來源現(xiàn)狀

“十二五”期間，江蘇省先后建成滬寧城際、寧杭城際和寧安城際鐵路，累計(jì)完成投資837億元，資本總金額371億元，其中省方出資127億元。省市項(xiàng)目資本金基本上都是財(cái)政資金，由省財(cái)政直接撥款至江蘇省鐵路公司，鐵路公司作為省方出資代表向項(xiàng)目公司撥付資本金;各市的出資先撥至省鐵路公司，再撥給項(xiàng)目公司。隨著投融資體制改革的推進(jìn)，政府財(cái)政專項(xiàng)資金投入由2008年起每年安排10億元調(diào)整至20億元，先撥給江蘇交通控股公司，再由江蘇交通控股公司自籌資金投入到項(xiàng)目公司，但江蘇交通控股公司籌措資金主要依賴銀行貸款，并未形成其他有效的籌資渠道。

4.2 城際鐵路建設(shè)資金需求狀況

江蘇省“十二五”結(jié)轉(zhuǎn)“十三五”的城際鐵路項(xiàng)目總共2個(gè)，分別為連淮揚(yáng)鎮(zhèn)鐵路和徐宿淮鹽鐵路。其建設(shè)里程為621 km，總投資為866億元，資本金總額為433億元。根據(jù)路省商定比例，江蘇省方(包含省級(jí)、市縣)需投入資本金187億元。

“十三五”期間完成續(xù)建城際鐵路項(xiàng)目的投資后，還要為“十三五”開工城際鐵路項(xiàng)目增加投資。根據(jù)規(guī)劃，“十三五”計(jì)劃開工的城際鐵路項(xiàng)目為9項(xiàng)，其中江蘇省建設(shè)里程為1 834 km，投資規(guī)模合計(jì)3 107億元左右。若參照江蘇省“十二五”期間的出資情況，則“十三五”期間新開工項(xiàng)目江蘇省方資本金規(guī)模約在600億元左右。

4.3 城際鐵路融資模式選擇

江蘇省是全國經(jīng)濟(jì)中心之一，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度僅次于北京、上海、廣州、深圳等幾個(gè)城市，自然資源、旅游資源及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均居全國前列，為城際鐵路的快速發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。而城際鐵路固定資本投資額度較大，同時(shí)兼具公益性和經(jīng)營性的特點(diǎn)，導(dǎo)致收益較低；同期大體量的城際鐵路建設(shè)造成政府建設(shè)資金缺口巨大。因此,需合理引入多元化融資模式，以維持鐵路的可持續(xù)發(fā)展。

BOT模式雖然可為城際鐵路建設(shè)提供大量資金，但其建設(shè)期及運(yùn)營期的管理過程完全不受政府控制，在我國關(guān)系到國計(jì)民生的城際鐵路建設(shè)中尚無充分的經(jīng)驗(yàn)支撐。BT模式建設(shè)成本過高，政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的掌控力較差，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量存在隱患。TOT模式由于未涉及建造環(huán)節(jié)，故前期工作量較少，運(yùn)作程序相對(duì)簡化，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)亦相對(duì)較低，但關(guān)于城際鐵路資產(chǎn)的價(jià)格評(píng)估控制難度較大，且僅適用于已開通運(yùn)營的城際鐵路項(xiàng)目，對(duì)江蘇省城際鐵路建設(shè)項(xiàng)目適用性較低。ABS模式組織形式簡單，應(yīng)用范圍較廣，但相關(guān)擔(dān)保政策、監(jiān)管措施和償債機(jī)制等不夠成熟。

江蘇省城際鐵路項(xiàng)目兼具公益性和經(jīng)營性特點(diǎn)，采用PPP模式可以在壟斷性強(qiáng)的鐵路領(lǐng)域中合理引入市場競爭機(jī)制，同時(shí)保證了政府和私營機(jī)構(gòu)共同的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益分配。在運(yùn)營管理方面，通過鐵路建設(shè)項(xiàng)目公私合作，同時(shí)發(fā)揮政府的權(quán)威性和民營企業(yè)的靈活性，有利于提高效率和降低工程造價(jià)，并在一定程度上可保證民間資本的利潤，提高民營企業(yè)投資鐵路項(xiàng)目的積極性。同時(shí)，江蘇省具有較強(qiáng)的財(cái)政實(shí)力，在財(cái)政能力可支撐范圍內(nèi)選擇PPP模式有助于最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益最大化?？傮w而言，在PPP模式下，政府和私營機(jī)構(gòu)創(chuàng)造的社會(huì)效益可在整體上實(shí)現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”，也更符合城際鐵路建設(shè)的宗旨，因此該模式對(duì)江蘇省城際鐵路項(xiàng)目適用性較強(qiáng)。

5 結(jié)語

PPP、BOT、BT、TOT及ABS這5種融資模式在適用范圍、融資成本、融資風(fēng)險(xiǎn)、操作復(fù)雜性和政府控制力度等方面具有不同的特點(diǎn)。在實(shí)際操作中，建議結(jié)合具體鐵路項(xiàng)目的實(shí)際情況來確定更加科學(xué)合理的融資模式。以江蘇省城際鐵路為例，當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力較強(qiáng)，PPP模式能兼顧項(xiàng)目的盈利性與公益性，更容易達(dá)成社會(huì)效益最大化。