周群英

（陜西學(xué)前師范學(xué)院，陜西西安 710100）

油氣資源的開(kāi)采一般在偏遠(yuǎn)地區(qū)，企業(yè)在申請(qǐng)用地時(shí)，應(yīng)與地區(qū)政府進(jìn)行協(xié)商，以制定出相應(yīng)的計(jì)劃方案，為下一步設(shè)備引進(jìn)、工程施工等奠定基礎(chǔ)。如規(guī)劃用地區(qū)域內(nèi)存在居民，則應(yīng)與政府、居民來(lái)簽訂賠償協(xié)議，以避免出現(xiàn)違法占用住宅基地的現(xiàn)象。然而，在實(shí)際工程基地建設(shè)過(guò)程中，油氣資源開(kāi)發(fā)商在礦權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)等方面，仍存在協(xié)調(diào)問(wèn)題，如兩者之間的矛盾點(diǎn)過(guò)大時(shí)，將進(jìn)一步阻礙整體項(xiàng)目施工。為此，應(yīng)采取合理的措施，來(lái)協(xié)調(diào)各方權(quán)責(zé)所代表的利益，進(jìn)而提升問(wèn)題解決效率。

1 油氣資源礦權(quán)與土地產(chǎn)權(quán)的界定

《礦產(chǎn)資源法》中指出，礦產(chǎn)屬于國(guó)家戰(zhàn)略資源，國(guó)家有權(quán)決定礦產(chǎn)資源縱向空間的具體引用形式。如礦產(chǎn)資源位于農(nóng)耕用地時(shí)，在開(kāi)采過(guò)程中應(yīng)給予一定的補(bǔ)償，以確保農(nóng)民具備經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn)。礦業(yè)權(quán)則是以能源消耗情況延伸出的權(quán)責(zé)明細(xì)，包含采礦、探礦兩種形式，其也為相關(guān)責(zé)任人提供行使權(quán)利的保障，保證權(quán)力行使人在探礦、采礦過(guò)程中，不會(huì)受到干擾。此外，責(zé)任人在對(duì)油氣資源開(kāi)發(fā)前，應(yīng)將資源開(kāi)采模式、開(kāi)采進(jìn)度等進(jìn)行報(bào)備，待國(guó)家資源部門(mén)給予認(rèn)證授權(quán)后，才可進(jìn)行下一步工作環(huán)節(jié)。由于油氣資源屬于國(guó)家所有，地方政府不具備資質(zhì)許可權(quán)利，且手續(xù)辦理、審批等應(yīng)由國(guó)家直屬部門(mén)進(jìn)行操控。

《憲法》中指出，土地隸屬于公有制財(cái)產(chǎn)的一種，由國(guó)家與人民群眾共同所屬的一種權(quán)利。其中國(guó)家獨(dú)有的土地是指城市用地，而對(duì)于農(nóng)村、郊區(qū)來(lái)講，除國(guó)家戰(zhàn)略用地意外，其余皆為共有財(cái)產(chǎn)，如宅基地、農(nóng)耕用地等。近年來(lái)，我國(guó)《土地承包法》在改革中對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行重新修訂，明確指出農(nóng)耕用地的轉(zhuǎn)讓時(shí)限，并對(duì)土地的實(shí)際用途進(jìn)行界定，從國(guó)家占地角度來(lái)看，農(nóng)耕土地的征用實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行改變，其時(shí)限以永久性居多。

2 油氣資源開(kāi)發(fā)中礦權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生的矛盾點(diǎn)

我國(guó)法律條例中明確表明，郊區(qū)、農(nóng)村土地屬于國(guó)家、集體共用財(cái)產(chǎn)，且國(guó)家可對(duì)土地行使劃撥權(quán)利，并對(duì)土地所有者進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償。而對(duì)于礦產(chǎn)資源來(lái)講，其屬于國(guó)家獨(dú)立的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，且土地區(qū)域內(nèi)的縱向資源也歸國(guó)家所有。綜合上述規(guī)定來(lái)講，油氣礦產(chǎn)資源所有權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)則屬于兩個(gè)不同的權(quán)責(zé)性質(zhì)。

在用地使用年限方面，按照用地年限來(lái)講，隸屬于工業(yè)的礦產(chǎn)基建項(xiàng)目對(duì)的土地使用權(quán)最高時(shí)限為50年，但在實(shí)際建設(shè)以及開(kāi)采過(guò)程中，受到開(kāi)采形式、地質(zhì)等因素的影響，往往不到50年，地區(qū)內(nèi)將呈現(xiàn)出飽和狀態(tài)。在此種情況下，如企業(yè)占據(jù)的是個(gè)人用地時(shí)，在開(kāi)采結(jié)束后，土地將失去原有的屬性，令農(nóng)耕種植無(wú)法進(jìn)行有效開(kāi)展，進(jìn)而令土地權(quán)益受到損害。

此外，在企業(yè)獲得國(guó)家認(rèn)可的采礦資質(zhì)后，需與地區(qū)政府進(jìn)行協(xié)商，并支付一定的土地使用費(fèi)用，而從資源共有體制來(lái)講，如企業(yè)想要獲得實(shí)際開(kāi)發(fā)權(quán)益時(shí)，需對(duì)所獲得的經(jīng)濟(jì)利益進(jìn)行合理分配，但由于礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有的，土地所有者不具備合法的權(quán)益分配形式，鑒于此，大部分土地用戶加大占地需求，以滿足自身的權(quán)益，甚至部分地區(qū)對(duì)此類(lèi)行為予以默認(rèn)支持態(tài)度，此類(lèi)問(wèn)題將嚴(yán)重影響油氣礦產(chǎn)資源的開(kāi)采進(jìn)度與開(kāi)采質(zhì)量。

3 矛盾行為產(chǎn)生的后果

從國(guó)家規(guī)定的用地權(quán)益來(lái)講，農(nóng)民作為土地的所有者，其自身不具備土地轉(zhuǎn)讓的職能，且在國(guó)家進(jìn)行征地使用時(shí)，農(nóng)民需無(wú)條件服從，在對(duì)土地使用進(jìn)行補(bǔ)償時(shí)，一切由地方政府來(lái)制定補(bǔ)償基準(zhǔn)，此種形式間接導(dǎo)致農(nóng)民的利益受到損害。此外，企業(yè)從項(xiàng)目確立到實(shí)際開(kāi)采過(guò)程中，需保持一定的持續(xù)性、連貫性等。

企業(yè)如想對(duì)土地進(jìn)行占用，應(yīng)先與地方政府進(jìn)行協(xié)調(diào)，然后又政府出面采集農(nóng)民的意愿，并加以協(xié)調(diào)，待土地征集環(huán)節(jié)完成之后，土地資源為國(guó)有制，再轉(zhuǎn)讓到企業(yè)。政府在對(duì)農(nóng)民進(jìn)行征地時(shí)，是按照國(guó)家基準(zhǔn)補(bǔ)償來(lái)進(jìn)行價(jià)格預(yù)估的，依據(jù)《土地管理法》規(guī)定，如征用地屬于農(nóng)耕區(qū)域，則應(yīng)取前三年的平均產(chǎn)值，然后補(bǔ)償價(jià)格為3～6倍，且需依據(jù)用地內(nèi)的農(nóng)業(yè)人數(shù)，來(lái)支付安置費(fèi)用，最高不得超過(guò)預(yù)期基準(zhǔn)的10倍數(shù)額，且應(yīng)配合地方條例及時(shí)作出補(bǔ)償。但政府在將土地轉(zhuǎn)讓到企業(yè)時(shí)，一般不按照基準(zhǔn)價(jià)格賣(mài)出，而是以當(dāng)前市場(chǎng)價(jià)格為主，市場(chǎng)價(jià)格與基準(zhǔn)價(jià)格之間存在較大的差異，農(nóng)民在得知此項(xiàng)消息后，將因?yàn)樽陨淼馁r償金額較低觸發(fā)不滿情緒，并通過(guò)阻撓施工、集體上訪等進(jìn)行抗議，進(jìn)而加大群體事件的發(fā)生幾率，令企業(yè)與地區(qū)的關(guān)系惡化，為此，企業(yè)需挪用預(yù)算資金來(lái)施行一定的補(bǔ)償，確保后續(xù)項(xiàng)目工程的開(kāi)發(fā)。

4 解決矛盾沖突行為的措施

為進(jìn)一步解決礦權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)之間發(fā)生的沖突，應(yīng)逐步完善《礦產(chǎn)資源法》的相關(guān)條例，如關(guān)稅稅率、資源補(bǔ)償、占地使用費(fèi)率、資源稅稅率等，在相關(guān)法律制度的規(guī)范完善下，增加礦權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)的協(xié)同機(jī)制。此外，如企業(yè)在用地期限內(nèi)，資源導(dǎo)出時(shí)間較長(zhǎng)且未能成功，則應(yīng)將土地及時(shí)歸還所有者，在此種情況下，為保證土地所有者具備相應(yīng)的權(quán)益時(shí)，應(yīng)建立臨時(shí)用地政策體系，將土地使用劃分為長(zhǎng)期征用、臨時(shí)征用兩個(gè)環(huán)節(jié)，并由企業(yè)的實(shí)際工作行為來(lái)決定最終用地形式，以減少企業(yè)的運(yùn)行成本。

按照用地年限來(lái)講，企業(yè)應(yīng)以三年為一周期，對(duì)未來(lái)建設(shè)、發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行正確規(guī)劃，以得出未來(lái)用地需求。在制定預(yù)期規(guī)劃時(shí)，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)卣块T(mén)，對(duì)土地的各項(xiàng)運(yùn)營(yíng)行為進(jìn)行深度分析，并積極協(xié)調(diào)企業(yè)與土地所有者之間的權(quán)益分配，以建立合理的市場(chǎng)補(bǔ)償基準(zhǔn)。此外，企業(yè)在對(duì)采礦資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證時(shí)，應(yīng)對(duì)與之關(guān)聯(lián)的土地使用權(quán)進(jìn)行認(rèn)證，以簡(jiǎn)化企業(yè)在管理部門(mén)辦理事務(wù)的環(huán)節(jié)，同時(shí)也避免與土地所有者產(chǎn)生權(quán)益沖突。

從技術(shù)層面來(lái)看，油氣資源開(kāi)采具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，其開(kāi)采效率與開(kāi)采質(zhì)量直接決定著未來(lái)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略計(jì)劃的制定，為此，整體項(xiàng)目的建設(shè)與施工應(yīng)由國(guó)家企業(yè)來(lái)完成。鑒于陜北油氣資源的發(fā)展情況，其正處于級(jí)別體制的過(guò)渡階段，但在地方政府的積極參與下，油氣資源的開(kāi)發(fā)也將呈現(xiàn)出一定的融合性，令整體開(kāi)采過(guò)程向資產(chǎn)化所轉(zhuǎn)移，通過(guò)將開(kāi)發(fā)權(quán)力進(jìn)行分化，可有效解決利益匹配不均所造成的影響。通過(guò)建立國(guó)有化資產(chǎn)體系，令礦業(yè)開(kāi)采形式不再局限于地方政府主導(dǎo)，而是將權(quán)力責(zé)任劃分到國(guó)有企業(yè)的股東身上，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)利益均衡化。

從土地所有權(quán)層面分析，其屬于我國(guó)獨(dú)有的共享體系，但當(dāng)所有權(quán)與共有權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，農(nóng)民將無(wú)條件服從國(guó)家制定的規(guī)劃，此類(lèi)制度舉措與民法理論相悖。但從傳統(tǒng)意識(shí)觀念來(lái)講，思維的定性加大制度轉(zhuǎn)變效率，為維持市場(chǎng)整體的穩(wěn)定性，可削減土地所有權(quán)的制度范疇，增加農(nóng)民在土地權(quán)益中的比重。如明確農(nóng)民在共有土地產(chǎn)權(quán)中的各項(xiàng)權(quán)益，并對(duì)權(quán)益的實(shí)施進(jìn)行取證與劃分，以推動(dòng)土地集體化的流轉(zhuǎn)，同時(shí)，應(yīng)將土地所有者的權(quán)益與土地使用過(guò)程中產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)體系進(jìn)行融合，令油氣資源產(chǎn)生的利益實(shí)現(xiàn)同享化，保證農(nóng)民可獲得經(jīng)濟(jì)分成，以消減農(nóng)民的負(fù)面情緒。此外，如想緩解產(chǎn)權(quán)沖突，應(yīng)從農(nóng)民為出發(fā)點(diǎn)，除作出相應(yīng)的土地占用補(bǔ)償機(jī)制，還應(yīng)對(duì)農(nóng)民的思想動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)進(jìn)行了解，在協(xié)商中積極考慮農(nóng)民的基本禮儀，并從土地占用時(shí)長(zhǎng)、土地農(nóng)耕質(zhì)量等方面進(jìn)行分析，以保證農(nóng)民的收益權(quán)不會(huì)受到損害，進(jìn)一步緩解資源占地所產(chǎn)生的權(quán)責(zé)沖突。

5 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，油氣資源在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，礦權(quán)、土地產(chǎn)權(quán)面臨著矛盾、沖突現(xiàn)象，令采礦企業(yè)及土地所有者的相關(guān)權(quán)益受到損害。本文則是對(duì)矛盾沖突點(diǎn)進(jìn)行分析，并針對(duì)沖突所延伸出實(shí)際問(wèn)題來(lái)制定解決方案，為企業(yè)以及農(nóng)民來(lái)建立協(xié)調(diào)機(jī)制，進(jìn)而為企業(yè)自身的運(yùn)行提供基礎(chǔ)保障，以提升企業(yè)的經(jīng)濟(jì)收益。